Il pignoramento degli stipendi ex art. 144 del T.U. versamenti e riscossioni: illegittimità costituzionale

Il pignoramento degli stipendi ex art. 144 del T.U. versamenti e riscossioni: illegittimità costituzionale

Abstract: l'obbligo, previsto dall'art. 144 comma 2 del T.U. 33 del 24.03.2025 in capo al datore di lavoro pubblico, di trattenere dalla retribuzione un importo pari al debito tributario del dipendente, quale indicato nella cartella di pagamento a questi notificata e non saldata, deve considerarsi illegittimo per contrasto con gli artt. 97 e 28 della Costituzione. Esso, inoltre, deve ritenersi illegittimo, in quanto in contrasto con le norme contenute negli artt. 158 e 166 del Codice della crisi d'impresa, le quali riconoscono ai crediti da lavoro una tutela maggiore di quella riconosciuta ai crediti dell'Agenzia delle Entrate, e con l'art. 177 del T.U., il quale riserva solo all'Agenzia Riscossione il potere di pignoramento dello stipendio.

The obligation, set forth in Article 144, paragraph 2 of the Consolidated Law No. 33 of March 24, 2025, for public employers to withhold from wages an amount equal to the employee's tax debt, as indicated in the payment notice served to the employee and not paid, must be considered unlawful because it conflicts with Articles 97 and 28 of the Constitution. It must also be considered unlawful because it conflicts with the provisions of Articles 158 and 166 of the Corporate Crisis Code, which grant employment debts greater protection than that afforded to Revenue Agency debts, and with Article 177 of the Consolidated Law, which reserves the power to seize wages solely to the Revenue Agency.

Inoltre, se tale obbligo viene interpretato nel senso che esso deve essere adempiuto anche dopo che siano scaduti i termini previsti per l'esazione del tributo da parte dell'Agenzia Riscossione, ciò lede: sia il diritto "costituzionale" del privato al rispetto del termine di conclusione del procedimento (29 comma 2 bis della Legge 241/90), sia il principio, previsto dall'art. 10 dello Statuto, del legittimo affidamento del contribuente, principio che, se viene tutelato anche quando l'Amministrazione Finanziaria abbia "agito con ritardo", dovrà, a maggior ragione, essere tutelato quando la stessa abbia "omesso di agire" per l'esazione del tributo.

Furthermore, if this obligation is interpreted to mean that it must be fulfilled even after the deadlines for the Collection Agency's collection of the tax have expired, this undermines both the private individual's "constitutional" right to comply with the deadline for completing the procedure (29, paragraph 2-bis of Law 241/90) and the principle, set forth in Article 10 of the Statute, of the taxpayer's legitimate expectation. This principle, while protected even when the Revenue Agency has "acted late," must be even more so protected when it has "failed to act" to collect the tax.

L'art. 144 del T.U. 33 del 24.03.2025 ("Testo unico in materia di versamenti e di riscossione", di seguito "T.U.") stabilisce, al comma 1, che "le amministrazioni pubbliche … prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a 5.000 euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo".

La stessa norma prevede, al comma 2, che le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche "alle somme dovute a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro o di impiego, comprese quelle dovute a causa di licenziamento". Quindi il datore di lavoro, quando è una PA, è tenuto a non corrispondere la retribuzione al dipendente nel caso in cui accerti che quest'ultimo è inadempiente all'obbligo del pagamento della somma indicata nella cartella esattoriale (peraltro, il divieto di retribuzione scatta solo le retribuzioni superiori ad € 2.500,00).

• L'art. 36 Costituzione e la tutela dei crediti da lavoro nell'ordinamento: necessità di garantire la "coerenza" del sistema normativo

L’art. 36 Cost. stabilisce che “il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa”. La norma, stabilendo l’obbligo della proporzionalità tra la prestazione lavorativa resa e l’ammontare della retribuzione spettante, non sembra ammettere alcuna deroga, quale sarebbe rappresentata, nel caso di specie, da una decurtazione della retribuzione derivante dall’omesso pagamento di una cartella di pagamento.

Ma, al di là del fatto che la norma costituzionale non prevede alcuna deroga o limitazione al diritto alla retribuzione, qui si tratta di vedere che tipo di rilevanza abbia tale diritto nell'ambito dell'ordinamento.

Se guardiamo al Codice della crisi d'impresa (D.lgs. 14/2019), i crediti da lavoro, rispetto ai crediti che nei confronti del medesimo debitore sono vantati da parte dell'Agenzia Entrate, godono di una posizione di privilegio. Infatti, l'art. 158 prevede che i crediti retributivi – in deroga al principio per cui i crediti aventi ad oggetto somme di denaro, tra i quali rientrano anche quelli dell'Agenzia Entrate, concorrono "secondo il loro valore alla data di apertura della liquidazione giudiziale" – vengono rivalutati "anche dopo la domanda di accesso agli strumenti di regolazione della crisi e dell'insolvenza e dopo l'apertura di una procedura di insolvenza". Tale rivalutazione non è, invece, espressamente prevista anche per i crediti di cui è titolare la stessa Agenzia.

L'art. 166 lett. F) dello stesso Codice prevede che non sono soggetti all'azione revocatoria ordinaria "i pagamenti eseguiti dal debitore a titolo di corrispettivo di prestazioni di lavoro effettuate da suoi dipendenti o altri suoi collaboratori, anche non subordinati". La norma non prevede, invece, che siano esenti da revocatoria i pagamenti fatti all'Agenzia delle Entrate, tant'è che, ai sensi dell'art. 190 del T.U., gli unici pagamenti di imposte i quali non sono sottoposte all'azione sopra citata sono quelli che riguardano le imposte "scadute": ciò vuol dire che, invece, i pagamenti di imposte non ancora scadute possono essere revocati dal curatore.

L'art. 171 del T.U. prevede che le somme dovute a titolo di stipendio di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro o di impiego, possono essere sì pignorate ma "dall'agente della riscossione". Invece l'art. 144 T.U. produce come effetto quello di "sostituire" il suddetto pignoramento con la ritenuta operata sulla retribuzione da parte dell'Ente datore di lavoro.

Quel che si vuole mettere in evidenza è questo: se l'obiettivo del legislatore è quello di introdurre norme "di rottura" che incidono su diritti costituzionali (come nel caso di specie), bisogna però avere anche "la coerenza" di modificare, in senso restrittivo, tutte le altre disposizioni di legge ordinaria che invece attribuiscono a tali diritti una rilevanza primaria: altrimenti le suddette norme sono destinate a prendere una strada diversa da quelli che sono i principi generali dell'ordinamento, e ciò determina, appunto, "la incoerenza" di tutto il sistema, la quale, oltre a prestare il fianco a censure di illegittimità costituzionale, è anche fonte di (rilevanti) difficoltà applicative.

• L'obbligo costituzionale di garantire il "buon andamento" della PA: non delegabilità ad altra PA

L’art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce, al comma 2, che “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione”, e, al comma 3, che “nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”.

L'art. 144 T.U., nel prevedere che l’Ente datore di lavoro debba verificare, prima di corrispondere al dipendente la retribuzione, l’assenza in capo a quest’ultimo di una posizione debitoria verso l’Erario, sembra interpretare l’obbligo del “buon andamento della PA” come un principio che può essere attuato anche attraverso una “collaborazione” tra la PA titolare del diritto di credito (Agenzia Entrate) e la PA presso cui il dipendente presta servizio, e quindi non necessariamente solo mediante la tempestiva conclusione, da parte della prima PA, delle procedure di riscossione appositamente previste.

Questa concezione del “buon andamento della PA”, evidentemente ispirata al principio della “comunicazione tra banche dati delle diverse Amministrazioni”, ad onor del vero non costituisce una novità assoluta nell’ordinamento, in quanto il Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 36/2023) già prevede, all’art. 11 comma 6, che la stazione appaltante, ossia la PA, nel caso in cui accerti che l’appaltatore ha omesso di provvedere al versamento dei contributi in favore dei propri dipendenti, “paga anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate, detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’affidatario del contratto”. Ma la norma del Codice prevede questo meccanismo di detrazione, e successivo pagamento diretto a favore del creditore, proprio per il caso in cui quest’ultimo sia, per l’appunto, un “lavoratore dipendente” dell’impresa appaltatrice, e non anche nel caso in cui il creditore sia un’altra PA (come è l’Agenzia Entrate ex art. 144 T.U.).

Senza dubbio l'art. 144 T.U., semplificando le procedure di riscossione dei tributi, tende a garantire la piena attuazione del principio dell’efficacia dell’azione amministrativa di cui è titolare l’Agenzia Entrate, principio che è stabilito non soltanto dall’art. 97 Cost. ma anche dall’art. 1 della Legge 241/90. Tuttavia, lo stesso art. 1 stabilisce che tale principio deve essere attuato “secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti”. In primo luogo, se guardiamo alle disposizioni della “presente legge”, rileviamo che, ex art. 15 della medesima, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività le quali, tuttavia, debbono essere “di interesse comune”. Agenzia Entrate ed Ente datore di lavoro, invece, svolgono attività le quali sono completamente diverse l’una dall’altra in quanto la prima ha come propria, specifica ed esclusiva missione istituzionale, quella di provvedere alla riscossione dei tributi, mentre il secondo è chiamato a svolgere le funzioni che la legge gli assegna e che naturalmente sono diverse da Ente ad Ente ma che comunque mai hanno a che fare con la suddetta riscossione. Pertanto, la “collaborazione” tra le due PPAA Agenzia Entrate ed Ente datore di lavoro, sulla quale si basa l'art. 144 T.U., non è in alcun modo adattabile al concetto di collaborazione quale si rinviene nella disciplina generale sul procedimento amministrativo. In secondo luogo, se guardiamo alle “altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti”, ciò costituisce la conferma del fatto che la responsabilità dell’attuazione dell’obbligo di efficacia dell’attività amministrativa è esclusivamente della PA titolare del relativo procedimento (in tal caso, dell’Agenzia Entrate) e che pertanto essa non può essere "delegata" ad altra PA (Ente datore di lavoro), impossibilità di delega che risulta palese dal citato comma 3 dell’art. 97 Cost. .

Nella Legge 241/90 un principio di "leale collaborazione" è previsto soltanto per i rapporti tra PA e privato (art. 1 comma 2 bis), e ciò del resto è espressamente stabilito anche dall'art. 10 comma 1 della Legge 212/2000 (Statuto del Contribuente). Tale principio non è, quindi, concepito quale strumento finalizzato a garantire la conclusione, da parte di una PA (Ente datore di lavoro), di un procedimento di cui è titolare un'altra PA (Agenzia Entrate).

Pertanto, il "buon andamento" della PA costituisce un obbligo al quale “ciascuna” PA è tenuta nell’esercizio delle proprie funzioni, ed il cui adempimento quindi non può essere “demandato” ad altra PA (in tal caso, all’Ente datore di lavoro). Di conseguenza, il meccanismo in base al quale l’Ente datore di lavoro, avendo rilevato l’avvenuta notifica, a carico del dipendente, di una cartella di pagamento, trattiene dal pagamento della retribuzione la somma pari all’ammontare del debito iscritto a ruolo, contrasta con l'art. 97 Cost. .

• La responsabilità personale del funzionario della PA per atti compiuti verso il privato (contribuente) "in violazione di diritti": art. 28 Costituzione

L'art. 28 della Costituzione stabilisce che "i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti". Abbiamo visto che, ex art. 29 comma 2 bis Legge 241/90, all'obbligo di rispettare il termine di conclusione del procedimento (anche quello finalizzato alla riscossione del tributo), corrisponde un diritto del privato che è di natura "costituzionale". Di conseguenza, la violazione, da parte del funzionario dell'Agenzia Riscossione, dei termini per l'esazione del tributo, configura a tutti gli effetti una "violazione di diritti" del contribuente ex art. 28 Cost., e ciò genera, in base a tale norma, una responsabilità del tutto personale del funzionario stesso. Invece, l'art. 144 T.U., conferendo all'Ente datore di lavoro del contribuente il potere di riversare all'Agenzia Entrate la parte della retribuzione corrispondente al debito iscritto in cartella, comporta una "elusione" di tale responsabilità personale, e quindi va a legittimare una sistematica disapplicazione dell'art. 28 Cost. .   

• Il diritto "costituzionale" del privato al rispetto del termine di conclusione del procedimento (art. 29 comma 2 bis Legge 241/90) e la lesione del legittimo affidamento del contribuente ex art. 10 Statuto

Ai sensi dell'art. 3 comma 3 dello Statuto, "i termini di prescrizione e di decadenza per gli accertamenti di imposta non possono essere prorogati". L'obbligo di rispettare i suddetti termini è fondato su due ragioni: la prima è quella di vincolare l'Agenzia Entrate, ossia la PA titolare di un diritto di credito verso il dipendente, all'osservanza dei principi di efficacia e di economicità del procedimento (art. 97 Cost.), e la seconda è quella di tutelare il legittimo affidamento che il contribuente ha maturato a seguito del mancato avvio (o della mancata conclusione) entro i termini della procedura di accertamento del debito tributario.

Il fatto è che il divieto di proroga dei termini di decadenza e prescrizione è espressamente previsto soltanto per le procedure di accertamento, e non anche per quelle di riscossione.

Pertanto, si potrebbe ritenere che l'art. 144 del T.U., attribuendo all'Ente datore di lavoro l'obbligo di trattenere dalla retribuzione la somma indicata nella cartella di pagamento anche dopo che il termine entro cui l'Agenzia Riscossione avrebbe dovuto procedere all'incasso coattivo della somma è scaduto, sia pienamente legittimo.

Tale tesi, peraltro, appare infondata per i seguenti motivi.

L'art. 29 della Legge 241/90 prevede, al comma 2 bis, che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della medesima legge concernenti, tra l'altro, l'obbigo di concludere il procedimento "entro il termine prefissato", "nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti". La norma, quando si riferisce all'obbligo di rispettare il termine di conclusione del procedimento, non distingue tra la procedura di accertamento del debito del contribuente e la procedura volta alla riscossione della somma divenuta esigibile, ragion per cui il predetto obbligo deve intendersi riferito anche al secondo tipo di procedimento. Ciò posto, non ha senso stabilire che il diritto del privato al rispetto del termine di conclusione della procedura di riscossione è un diritto di rango costituzionale se, parallelalmente, l'obbligo di osservare tale termine può essere aggirato dalla PA, titolare del relativo procedimento (ossia l'Agenzia Entrate), mediante il "supporto" di un'altra PA (ossia l'Ente datore di lavoro). Nei rapporti tra la PA ed il privato, un diritto di quest'ultimo può essere considerato come di rango costituzionale solamente se, dall'altra parte, il correlativo obbligo posto a carico della prima assume la valenza di un vincolo ineludibile, ossia non facilmente aggirabile mediante il ricorso ad "una sostanziale delega" (perché, nel caso di specie, di questo si tratta) ad una PA diversa.

Tra i principi generali previsti dallo Statuto vi è anche quello del legittimo affidamento del contribuente. L'art. 10 prevede infatti che "non sono irrogate sanzioni ne' richiesti interessi moratori al contribuente, qualora egli si sia conformato a indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria, ancorche' successivamente modificate dall'amministrazione medesima, o qualora il suo comportamento risulti posto in essere a seguito di fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni od errori dell'amministrazione stessa."

Il "ritardo" di cui parla la norma può essere quello con cui l'Agenzia Entrate ha risposto ad un'istanza di interpello del contribuente: quest'ultimo aveva proposto tale istanza per sapere se un determinato atto che egli voleva porre in essere fosse o meno esente da imposte, e quindi proprio per non rischiare di vedersi successivamente irrogare una sanzione; l'Agenzia Entrate ha risposto a tale istanza affermando che l'atto sarebbe stato soggetto ad imposta, ma la risposta è stata fornita quando era già decorso il termine previsto per quest'ultima; ebbene, il contribuente non potrà essere sanzionato. La ratio della norma è, appunto, quella di tutelare il legittimo affidamento maturato dal contribuente a seguito del decorso del termine entro il quale l'Agenzia avrebbe dovuto rispondere.

Allora il discorso è il seguente: se neanche una risposta fornita "in ritardo" è sufficiente a legittimare l'irrogazione di una sanzione, si dovrà ritenere, a maggior ragione, che la "omessa"  definizione della procedura di riscossione da parte dell'Ente preposto (Agenzia Riscossione) entro i tempi previsti non possa legittimare un'altra PA (Ente datore di lavoro) a "sostituirsi" al suddetto Ente nella riscossione stessa; il legittimo affidamento del contribuente, se viene tutelato nel caso in cui l'Amministrazione Finanziaria abbia "agito in ritardo", non potrà non essere tutelato anche quando la medesima abbia "omesso di agire" (l'omissione è un qualcosa di ancor più grave del ritardo).

A ciò si aggiunga anche la seguente, ulteriore, considerazione.

La Legge 1 del 07.01.2026 – "Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale" – stabilisce (art. 2) che "la sezione centrale della Corte dei conti per  il  controllo  di legittimita' sugli atti, su richiesta delle amministrazioni  centrali e degli altri organismi nazionali di diritto pubblico,  rende  pareri in materia di contabilita' pubblica, anche  su  questioni  giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all'attuazione del  Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del  Piano  nazionale  per gli investimenti complementari al PNRR (PNC)". Ebbene, la stessa norma aggiunge che tali pareri " sono resi entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta. In caso di mancata espressione del parere nel termine di cui al primo periodo, lo stesso si intende reso in senso conforme a  quanto  prospettato   dall'amministrazione richiedente, ai fini dell'esclusione della gravita'  della colpa di cui al medesimo comma  1,  ovvero  in   senso   negativo qualora l'amministrazione richiedente non abbia prospettato alcuna soluzione il funzionario della PA". La norma, pertanto, introduce, a favore del funzionario della PA richiedente, l'istituto del silenzio assenso, il quale matura a seguito del mancato pronunciamento, entro il termine previsto, da parte di un organo giurisidizionale qual è la Corte dei Conti. Tale silenzio ha lo scopo di porre il funzionario della PA al riparo da ogni successiva contestazione, ad opera del medesimo organo, di illegittimità degli atti da essa posti in essere, e ciò al fine di evitare, al funzionario stesso, la c.d. "paura della firma". In tal modo, il legislatore ritiene di poter "garantire" l'attuazione del principio della "efficacia" dell'attività amministrativa, efficacia la quale invece sarebbe sistematicamente compromessa – per lo meno questa sembrerebbe essere l'opinione generale – dal timore di incorrere in censure di legittimità e di dover pertanto rispondere di danno erariale. Il principio, pertanto, è quello per cui la violazione, da parte della Corte dei Conti, del termine entro cui questa deve rendere il parere, libera il dipendente della PA da qualsiasi responsabilità. Ebbene, al riguardo l'osservazione da fare è la seguente: se il superamento del termine entro cui un organo giurisdizionale (Corte dei Conti) deve rendere il proprio parere in merito alla legittimità dell'atto che il dipendente pubblico sta per compiere, libera quest'ultimo da qualsivoglia responsabilità nel caso in cui poi tale atto dovesse risultare illegittimo, il superamento del termine entro cui l'Agenzia Riscossione deve procedere alla riscossione coattiva della somma indicata in cartella dovrebbe, allo stesso modo, liberare il dipendente pubblico da qualsivoglia responsabilità in merito all'illecito tributario, senza che tale responsabilità possa permanere, anche oltre la scadenza del suddetto termine, a seguito della ritenuta operata dall'Ente datore di lavoro. Altrimenti si configura una disparità di trattamento tra il dipendente il quale, a seguito della violazione del termine previsto per il parere preventivo di legittimità su atti del suo ufficio, evita la sanzione, ed il dipendente il quale, nonostante la violazione del termine previsto per la definizione della procedura di riscossione di un debito tributario di natura personale, viene comunque sanzionato (mediante, appunto, la trattenuta sulla retribuzione operata dal datore di lavoro, ossia da un Ente diverso da quello che è titolare del procedimento di riscossione).