Enti locali: gestione e contabilizzazione delle opere pubbliche

Abstract

Il presente lavoro vuole fornire ad amministratori e operatori del settore dei lavori pubblici istruzioni operative per la corretta programmazione e gestione delle opere pubbliche dopo l’entrata in vigore del decreto ministeriale MEF del 1° marzo 2019 e del decreto-legge n. 76/2020.

Il programma triennale dei lavori pubblici, e dei relativi aggiornamenti, può definirsi come il documento fondamentale e imprescindibile, da adottare nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e con le norme che regolano la programmazione economica-finanziaria.

Per un approfondimento generale rinvio ad un precedente articolo (“La programmazione finanziaria degli Enti locali: una guida per amministratori e operatori”, in Filodiritto – 04 Novembre 2021) nel quale è stata messa in evidenza l’importanza strategica della programmazione finanziaria, principale innovazione introdotta nel sistema di programmazione degli Enti locali, che inizia con l’approvazione da parte del Consiglio del Documento Unico di Programmazione (semplificato per gli Enti con popolazione inferiore a 5mila abitanti), presupposto necessario per l’adozione degli altri documenti di programmazione.

 

Introduzione

L’attività di programmazione e realizzazione dei lavori pubblici negli Enti locali, intesa nell’accezione più ampia del termine ossia assorbente in se stessa sia le opere pubbliche che opere che non realizzano un bene ma finalizzate ad una sua manutenzione, restauro o conservazione, ha sempre più assunto un ruolo essenziale per lo sviluppo dei territori considerati motore trainante dell’economia locale.

Un primo concetto di programmazione dei lavori pubblici strumentale sia ad un coordinamento nelle realizzazione delle opere pubbliche che alla disponibilità delle risorse disponibili e di tempi certi evitando così l'incompiutezza delle medesime, fu introdotto dalla legge quadro in materia di lavori pubblici n. 109 dell’11/02/1994 (meglio conosciuta come Legge Merloni), abrogata dall’articolo 256 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, il cui articolo 14 prevedeva la realizzazione dei lavori di singolo importo superiore a € 100.000 sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti annuali che i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera a) della predetta legge, dovevano predisporre ed approvare, nel rispetto dei documenti programmatori, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare nello stesso anno.

Il vigente articolo 21 del decreto legislativo n. 50/2016 e successive modifiche, ha confermato questa impostazione, per cui gli Enti locali aggiudicatori adottano il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali, approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli stessi.

 

Requisiti per l’inserimento nel programma triennale e nell’elenco annuale dei lavori pubblici

Il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici sono redatti ogni anno, scorrendo l’annualità pregressa e aggiornando i programmi precedentemente approvati, sulla base di analisi dei bisogni dell'Ente locale ed in particolare le opere da realizzare, individuando le risorse finanziarie cui attingere, le priorità e le caratteristiche dei medesimi.

I lavori pubblici per i quali sia stata avviata la procedura di affidamento non sono riproposti nel programma successivo, ma possono essere modificati nel corso dell’anno previa approvazione dell’organo esecutivo.

Il programma viene approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli Enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli Enti di cui al decreto legislativo n. 118/2011.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (dal 2021 Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili), di concerto con il MEF, con decreto in data 16 gennaio 2018 n. 14, ha adottato il Regolamento recante le procedure e schemi-tipo per la redazione e pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi elenchi annuali e loro aggiornamenti.

L'inserimento di un lavoro nel programma triennale e nell'elenco annuale, con esclusione dei soli interventi di importo inferiore a € 100.000, è subordinato:

1. approvazione del documento delle alternative progettuali, per intervento di importo superiore a € 100.000 ma inferiore a € 1.000.000, per l'inserimento nell’elenco annuale. In ogni caso le opere da 100.000 e fino a 1.000.000 di euro, devono essere inserite previa approvazione di un livello minimo di progettazione, comprendente, a seconda dei casi, il documento di fattibilità delle alternative progettuali, il progetto di fattibilità tecnica ed economica, il progetto definitivo, esecutivo o una soluzione progettuale che, omettendo l’approvazione di uno o più livelli di progettazione precedenti, contenga tutti gli elementi previsti per i livelli omessi.
2. approvazione preventiva del progetto di fattibilità tecnica ed economica (che sostituisce lo studio di fattibilità ed il progetto preliminare), quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro (intervento di importo pari o superiore a € 1.000.000) per l'inserimento nell’elenco annuale;
3. per interventi di importo superiore alla soglia comunitaria (dal 1° gennaio 2022 € 5.382.000) è obbligatoria, per l'inserimento nel programma triennale, prima dell’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, anche l’approvazione del documento delle alternative progettuali.

Inoltre, il programma contiene:

- le opere pubbliche incompiute a prescindere dall’importo ai fini del loro completamento;

- gli interventi previsti nell’elenco annuale del precedente programma triennale non avviati, ma da avviare nella prima annualità per i quali deve essere riportata l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati.

I lavori, comprese le opere pubbliche incompiute, anche consistenti in lotti funzionali, da avviare nella prima annualità del programma, costituiscono l’elenco annuale dei lavori pubblici, se soddisfano le seguenti condizioni:

1. previsione in bilancio della copertura finanziaria;
2. previsione dell’avvio della procedura di affidamento nel corso della prima annualità del programma;
3. approvazione preventiva del progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’intero lavoro, se trattasi di lotti funzionali relativi a lavori di importo complessivo pari o superiore a € 1.000.000, e il documento di fattibilità delle alternative progettuali dell’intero lavoro, se trattasi di lotti funzionali relativi a lavori di importo complessivo inferiore a € 1.000.000, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro;
4. conformità dei lavori agli strumenti urbanistici vigenti o adottati.

È possibile l'omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione (articolo 23, comma 4, del decreto legislativo n. 50/2016). In pratica, un'opera pubblica può essere inserita nel programma delle opere pubbliche anche se l'Amministrazione dispone del solo progetto definitivo o esecutivo.

 

Spese di progettazione e loro contabilizzazione

Prima dell’entrata in vigore del decreto ministeriale 1° marzo 2019 vi era totale incertezza su come considerare le spese di progettazione, ossia se contemplarle come spese correnti o di investimento.

Il pregio di detto decreto è di aver distinto la contabilizzazione delle spese di progettazione di primo livello, preliminare alla realizzazione della programmazione (normalmente il progetto di fattibilità tecnica ed economica), da quella delle fasi successive (definitiva/esecutiva).

Le spese di progettazione di primo livello, previste nel DUP ma non ancora stanziate in bilancio, da imputare al titolo II della spesa del bilancio di previsione (c.d. spese capitalizzate), possono essere finanziate da: a) entrate in c/capitale senza vincolo di destinazione; b) proventi derivanti da permessi di costruire; c) avanzo di amministrazione libero. In questa eventualità la spesa relativa all’opera pubblica figurerà in bilancio al netto delle spese di progettazione di primo livello già impegnate e liquidate: la capitalizzazione delle spese di progettazione è possibile solo se riferita a investimenti corrispondenti.

È pacifico che mentre le spese di progettazione delle fasi successive alla prima trovano copertura all’interno del quadro tecnico economico dell’intervento (ma non sempre è così: si pensi all'ipotesi in cui un'Amministrazione abbia necessità di munirsi di una progettazione definitiva o esecutiva, richiesta a pena di esclusione per partecipare ad un bando/avviso per ottenere un contributo/finanziamento, successivamente non concesso), quelle di primo livello (necessarie per l’inserimento dell’opera nel programma delle opere pubbliche), devono invece essere previste nel bilancio prima dello stanziamento dell’opera cui la progettazione si riferisce (principio contabile paragrafo 5.3.12 allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118/2021) ed avere una distinta ed autonoma fonte di finanziamento.

Le spese di progettazione di primo livello, previste nel bilancio di previsione, possono essere inserite tra le spese di investimento, a condizione che nel Documento Unico di Programmazione (semplificato per gli Enti inferiori a 5mila abitanti) o in altri documenti di programmazione dell’Ente, siano indicate le opere a cui la progettazione medesima è riferita e le correlate fonti di finanziamento dell’opera da realizzare.

È importante, tuttavia che l’attività di progettazione sia preceduta dal Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP), chiamato Documento Preliminare alla Progettazione (DPP) nel sistema previgente, predisposto dal RUP, che assolve ad una funzione importante per la realizzazione delle opere pubbliche, in quanto formula indirizzi operativi ai tecnici incaricati della progettazione.

Si evidenzia che, seppur non disciplinato dal decreto legislativo n. 50/2016, il DIP, da riportare in apposita sezione del DUP (quest’ultimo indicherà le risorse finanziarie per la realizzazione dell’opera specificando anche la fonte di finanziamento, ai fini della successiva iscrizione in bilancio e nell’elenco annuale), fornisce all’Ente locale indicazioni importanti per avviare l’iter programmatorio e progettuale.

Qualora non fosse possibile reperire fonti di finanziamento, oppure le stesse presentassero elementi di incertezza circa la loro realizzabilità, per l’attuazione delle opere da inserire, nel DUP prima, e successivamente da riportare nel bilancio di previsione, le spese di progettazione sono considerate spese correnti e finanziate con entrate correnti.

Di norma le spese di progettazione (non cicliche) di primo livello, nonché quelle delle fasi successive la cui correlata entrata sia inattendibile, sono finanziate da entrate correnti (non cicliche), come entrate correnti, proventi derivanti da permessi di costruire, avanzo di amministrazione libero.

Tuttavia, anche un’opera pubblica inserita sia nel programma triennale delle opere pubbliche che nel bilancio di previsione, può prevedere entrate (contributi/finanziamenti) corrispondenti alla spesa non del tutto sicure: in questi casi si suggerisce di imputare anche la spesa di progettazione successiva al primo livello (definitiva/esecutiva) in spesa corrente.

Riguardo le opere di importo inferiore a 100.000 euro, il paragrafo 5.3.13 del principio contabile all. 4/2 prevede che le spese di progettazione siano registrate nel Titolo II della spesa, con imputazione agli stanziamenti riguardanti l’opera complessiva, sia nel caso di progettazione interna che esterna, anche se la medesima non risulta inserita nel programma triennale dei lavori pubblici. Qualora la progettazione venga affidata all’interno dell’Ente locale, gli stipendi pagati al personale sono considerati “spesa corrente” e vengono “capitalizzati” attraverso registrazioni in contabilità economico patrimoniale.

Nell’ipotesi in cui l’Ente sia destinatario di contributi/finanziamenti per la realizzazione di un’opera pubblica, comprensiva anche delle spese di progettazione già erogate con entrate correnti, il principio contabile 5.3.12, ritiene che “per la quota riguardante la progettazione il contributo è gestito come entrata libera, in quanto il relativo vincolo è già stato realizzato, e può essere destinato alla copertura di spese correnti. La capitalizzazione delle spese riguardanti il livello minimo di progettazione è effettuata attraverso le scritture della contabilità economico patrimoniale e non richiede alcuna rilevazione in contabilità finanziaria”.

Tuttavia appare coerente con il sistema destinare per spese correnti la parte esorbitante dell’importo contabile dell’opera da finanziare qualora per le spese di progettazione l’Ente locale abbia utilizzato entrate correnti: in caso contrario, appare giusto destinare dette risorse per spese di investimento.

In questi casi gli Enti locali non dovranno effettuare alcuna registrazione in contabilità finanziaria, attraverso lo storno della spesa a suo tempo imputata tra le spese correnti e registrando di nuovo la spesa al titolo II, impegnando le somme sul medesimo capitolo di bilancio dell’opera all’interno del quadro tecnico economico. Sia l’accertamento dell’entrata a valere sul titolo III che l’impegno di spesa a valere sul titolo II del bilancio per le spese di progettazione già erogate, vengono chiusi con emissione di una reversale di incasso ed un mandato di pagamento a favore del tesoriere.

Se non viene seguito il segnalato percorso (duplice registrazione contabile della spesa in contabilità finanziaria), implicitamente consentito dal principio contabile in esame, il quadro tecnico economico dell’opera evidenzierà un importo depurato delle spese di progettazione, già a suo tempo liquidate e finanziate con entrate correnti, non avendo l’Ente locale possibilità di riappropriarsi delle entrate correnti devolute alla progettazione; entrate che potrebbero essere devolute per altre finalità (anche per altre progettazioni).

Ovviamente in momenti come quello attuale in cui gli Enti locali si trovano in uno stato di perenne “crisi finanziaria o monetaria”, risulta conveniente la procedura che permetta il riacquisto di risorse di entrate corrente che hanno sovvenzionato spese d’investimento, per finanziare altra/nuova spesa corrente.

Qualora la progettazione di primo livello, in mancanza di previsione nel Documento Unico di Programmazione o in altri documenti di programmazione dell’Ente, venga affidato a personale all’interno dell’Ente, viene imputata al titolo primo della spesa ed è finanziata da entrate correnti.

Ovviamente ci si riferisce all’ipotesi di spese di progettazione di primo livello (nella maggior parte dei casi trattasi di progetto di fattibilità tecnica ed economica), mentre per livelli di progettazione successivi, le spese di progettazione vanno inserite nel quadro tecnico economico dell’opera inserita nel programma triennale delle opere pubbliche che già presenta, in genere, copertura finanziaria.

È prassi ricorrente degli Enti locali ritenere che un’opera pubblica, una volta inserita nel programma delle opere pubbliche, venga conseguentemente inserita nel bilancio di previsione avente una sua fonte di finanziamento. Ai sensi dell’articolo 23, comma 3, del decreto legislativo n. 50/2016, la copertura finanziaria prevista nel bilancio di previsione delle spese di progettazione vale solo per lavori pari o superiori a € 100.000 della prima annualità del programma triennale delle opere pubbliche.

È inopportuno quindi prevedere, per soli fini di coerenza degli atti di programmazione, nel bilancio di previsione modalità di finanziamento di opere pubbliche del secondo e terzo anno del programma triennale quando le stesse hanno scarsa probabilità di concretizzarsi.

Se l’Ente locale ha necessità di inserire l’opera pubblica nel programma triennale al solo fine di ottenere un contributo/finanziamento, senza possibilità di finanziare altrimenti l’opera, può rappresentare l’intervento nel programma triennale senza iscriverlo in bilancio.

Dopo l’approvazione del livello minimo di progettazione, l’opera pubblica viene inserita nel programma triennale delle opere pubbliche con stanziamento nel bilancio di previsione della relativa spesa e specificazione della fonte di finanziamento. Le spese di progettazione (definitiva/esecutiva) potranno, in questi casi, essere imputate al titolo II del bilancio di previsione (capitalizzate). Sui evidenzia, comunque, che qualora l’opera pubblica sia inserita nel bilancio di previsione ma presenta una copertura finanziaria incerta per inattendibilità della correlata entrata, in via cautelativa si suggerisce di imputare anche le spese di progettazione definitiva/esecutiva tra le spese correnti, finanziate da entrate correnti.

In subiecta materia è intervenuta la Corte dei conti Lombardia, deliberazione n. 352/2019, con la quale i magistrati contabili hanno ricordato che “non si possono contabilizzare, tra le spese di investimento, gli incarichi relativi alla sole spese di progettazione, se non sono state inserite le opere pubbliche da realizzare nei documenti di programmazione dell’Ente, in cui siano esplicitate le risorse finanziarie necessarie alla loro realizzazione, ex ante, conosciute o conoscibili attendibilmente. La progettazione di un’opera pubblica non costituisce un’attività fine a sé stessa, e dunque svincolata da successive fasi di esecuzione dei lavori, pertanto, l’affidamento di un incarico di progettazione deve essere correlato alla realizzazione dell’opera pubblica, inserita nei documenti di programmazione dell’Ente, con indicazione delle risorse finanziarie da reperire per la sua realizzazione, in conformità quanto previsto dal decreto legislativo n. 118/2011, allegato 4/2, paragrafi 5.3.12, 5.3.13 e 5.3.14.”.

 

Copertura finanziaria di un’opera pubblica. Costituzione del Fondo Pluriennale Vincolato (FPV)

Come detto al paragrafo sub 2., solo le opere pubbliche di importo superiore a € 100,000 devono essere inseriti nel programma triennale ed elenco annuale delle opere pubbliche e nel bilancio di previsione, che richiedono l’approvazione del livello minimo di progettazione (di norma il progetto di fattibilità tecnica ed economica).

La redazione del programma è obbligatorio quando è presente anche solo una delle seguenti condizioni:

- lavori, o loro lotti funzionali, di importo stimato pari o superiore a € 100.000 ai quali potranno eventualmente essere collegati uno o più immobili che verranno posti nella disponibilità dell’operatore economico o venduti al fine di finanziare in tutto o in parte la realizzazione degli interventi del programma;

- opere incompiute a prescindere dall’importo, così come definite dall’articolo 1 del decreto ministeriale 42/2013, indipendentemente dal loro valore;

- interventi previsti nell’elenco annuale del precedente programma triennale e non riproposti o non avviati.

Successivamente alla adozione da parte della Giunta (non è previsto un termine per l’adempimento), il programma triennale e l’elenco annuale vengono pubblicati sul profilo del committente e all’Albo pretorio on line per almeno 15 giorni.

È facoltà dell’Ente locale acconsentire la presentazione di osservazioni (eventuali) entro i trenta giorni successivi all’adozione. Se si decida per l’ammissibilità, è opportuno che la pubblicazione avvenga per 30 giorni in analogia con la scadenza del termine per la proposizione di eventuali osservazioni.

L’approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all’elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro trenta giorni dalla scadenza delle osservazioni, ovvero, in assenza di queste, entro sessanta giorni dalla pubblicazione.

La norma indica solo il termine massimo entro il quale il programma può essere approvato alla scadenza delle consultazioni, ove azionate, oppure una volta decorsi i termini di pubblicazione.

Il decreto ministeriale MEF 29/08/2018 ha stabilito che, salvi gli specifici termini previsti dalla normativa vigente, si considerano approvati, in quanto contenuti nel DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni, anche il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici e il piano biennale di forniture e servizi.

Nel caso in cui i termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione previsti dalla normativa vigente precedano l’adozione o l’approvazione del DUP, gli stessi devono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nel documento unico. Nel caso in cui invece la legge preveda termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione successivi a quelli previsti per l’adozione o l’approvazione del DUP, tali documenti di programmazione possono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nella nota di aggiornamento al DUP. I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione (è il caso del programma dei lavori pubblici e delle forniture) devono essere inseriti nel DUP.

 

Formazione del fondo pluriennale vincolato per le spese concernenti il livello minimo di progettazione di importo pari, superiore e inferiore a € 40.000

Precedentemente all’entrata in vigore del decreto ministeriale MEF del 1° marzo 2019, di aggiornamento dei principi contabili concernente la contabilità finanziaria, per le spese di progettazione di primo livello non veniva costituito il Fondo Pluriennale Vincolato (acronimo di FPV) se non si fosse perfezionata l’obbligazione giuridica relativa all’incarico di progettazione.

In caso di procedure avviate e non concluse entro il 31 dicembre, quindi, le relative risorse confluivano nel risultato di amministrazione e gli Enti locali dovevano attendere l’approvazione del rendiconto per l’utilizzo delle risorse a tal fine vincolate.

Il citato decreto ministeriale MEF 1° marzo 2019 ha disciplinato tutte le fasi del procedimento che devono essere rispettate per poter costituire e mantenere nel tempo il FPV.

Ora il principio contabile paragrafo 5.4.8. ammette il mantenimento in bilancio, tramite la costituzione del FPV per le spese di progettazione di livello minimo di importo superiore a € 40.000 solo a seguito di formale affidamento dell’incarico, costitutivo dell’obbligazione giuridica perfezionata, e quindi dell’impegno contabile da imputare secondo esigibilità, indifferentemente se trattasi di spesa corrente o spesa di investimento.

Le risorse contenute nel FPV vengono conservate se entro il 31 dicembre dell’esercizio interviene l’aggiudicazione definitiva: in caso contrario confluiranno nel risultato di amministrazione, mantenendo l’eventuale vincolo di destinazione sottostante.

Per attivazione delle procedure di affidamento si deve intendere:

a) la pubblicazione del bando di gara o dell’avviso di indizione della gara;

b) la pubblicazione di un avviso di preinformazione, che soddisfi le condizioni di cui all’art. 70, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 50/2016, cui ha fatto seguito la trasmissione dell’invito a confermare interesse, secondo quanto previsto dall’articolo 75 del decreto legislativo n. 50/2016;

c) la trasmissione agli operatori economici selezionati dell’invito a presentare le offerte oggetto della negoziazione, contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta, nel caso di procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara previsto dall’articolo 63 del decreto legislativo n. 50/2016.

Si rileva che solo le ipotesi a) e c) hanno rilievo contabile ai fini della costituzione del Fondo Pluriennale Vincolato.

In assenza di aggiudicazione definitiva, entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nell’avanzo di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale, ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Per gli incarichi di progettazione di importo inferiore a € 40.000 (affido diretto), la costituzione del FPV invece avverrà solo al momento dell’affido, in quanto per questi importi non è obbligatoria una procedura selettiva.

È da evidenziare come il principio contabile paragrafo 5.4.8 si riferisca alle spese di progettazione di primo livello, dando per scontato che per le successive fasi di progettazione (definitiva/esecutiva) l’Ente può il costituire il FPV per l’intero importo dell’opera pubblica. Qualora, per qualsiasi motivo, l’Ente non possa costituire per intero il FPV, si limita a costituire il medesimo per le sole spese di progettazione di secondo livello, in parallelo a quanto avviene per quelle di primo livello.

 

Disciplina del fondo pluriennale vincolato per lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia per l’affidamento diretto (€ 40.000)

Per opere di importo superiore alla soglia per l’affidamento diretto (€40.000), il principio contabile paragrafo 5.4.9 dispone che alla fine dell’esercizio, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato per il finanziamento di spese non ancora impegnate per appalti pubblici di lavori, sono interamente conservate nel fondo pluriennale vincolato determinato in sede di rendiconto a condizione che siano verificate le seguenti prime due condizioni (a, b) e una delle successive (c,d,e):

a) sono state interamente accertate le entrate che costituiscono la copertura dell’intera spesa di investimento;

b) l’intervento cui il fondo pluriennale si riferisce risulti inserito nell’ultimo programma triennale dei lavori pubblici. Tale condizione non riguarda gli appalti pubblici di lavori di valore compreso tra 40.000 e 100.000 euro;

c) le spese previste nel quadro economico di un intervento inserito nel programma triennale di cui all’articolo 21 del decreto legislativo n. 50 del 2016, sono state impegnate, anche parzialmente, sulla base di obbligazioni giuridicamente perfezionate, imputate secondo esigibilità per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l'accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale;

d) in assenza di impegni di cui alla lettera c), sono state formalmente attivate le procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi al minimo. In assenza di aggiudicazione definitiva, entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Negli esercizi successivi all’aggiudicazione, la conservazione del fondo pluriennale vincolato è condizionata alla prosecuzione, senza soluzione di continuità, delle attività di progettazione riguardanti la realizzazione dell’opera. Pertanto, dopo l’aggiudicazione delle procedure di affidamento del livello di progettazione successivo al minimo, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato riguardanti l’intero stanziamento continuano ad essere interamente conservate:

- nel corso degli esercizi in cui gli impegni registrati a seguito della stipula dei contratti riguardanti i livelli di progettazione successivi al minimo sono liquidati o liquidabili nei tempi previsti contrattualmente. In caso di contenzioso innanzi agli organi giurisdizionali e arbitrali, il fondo pluriennale è conservato;

- nell’esercizio in cui è stato verificato il progetto destinato ad essere posto a base della gara concernente il livello di progettazione successivo o l’esecuzione dell’intervento;

- nell’esercizio in cui sono state formalmente attivate le procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi;

- nell’esercizio in cui la procedura di affidamento dei livelli di progettazione successivi è aggiudicata, ecc.

Nel rendiconto dell’esercizio in cui non risulta realizzata l’attività attesa nell’esercizio concluso secondo lo sviluppo procedimentale previsto, in conformità ai criteri di continuità sopra indicati, le risorse accertate ma non ancora impegnate cui il fondo pluriennale si riferisce confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

5. entro l’esercizio successivo alla validazione del progetto destinato ad essere posto a base della gara concernente l’esecuzione dell’intervento, sono state formalmente attivate le procedure di affidamento, comprese quelle previste dall’articolo 59, commi 1 e 1-bis del codice. In assenza di aggiudicazione definitiva delle procedure di cui al periodo precedente entro l’esercizio successivo, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nell’avanzo di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo.

Riguardo l’impegno di spesa diverso dalla progettazione, il principio contabile si limita alle spese “per l’acquisizione di terreni, espropri e occupazioni di urgenza, per la bonifica aree, per l’abbattimento delle strutture preesistenti, per la viabilità riguardante l'accesso al cantiere, per l’allacciamento ai pubblici servizi, e per analoghe spese indispensabili per l’assolvimento delle attività necessarie per l’esecuzione dell’intervento da parte della controparte contrattuale”. La sola e semplice elencazione induce a ritenere ammissibili altre tipologie di spese, purché collegate ad attività indispensabile per la realizzazione dell’opera pubblica.

Con riferimento poi al formale avvio delle procedure di affidamento dei lavori, l’ipotesi ricorre allorquando la medesima si concretizza entro l’esercizio successivo alla convalida del progetto posto a base di gara. L’aggiudicazione definitiva inoltre deve essere disposta entro il 31 dicembre dell’esercizio successivo a quello di avvio delle procedure, altrimenti le risorse confluiranno nel risultato di amministrazione.

Come abbiamo visto ut supra per la progettazione, anche per l’affidamento dei lavori, per formale avvio delle procedure di gara vanno intese la pubblicazione del bando di gara ovvero la effettiva spedizione delle lettere invito.

 

Disciplina del fondo pluriennale vincolato per opere di importo pari o inferiore alla soglia per l’affidamento (€ 40.000)

Le opere per le quali è ammesso l’affidamento diretto (ex articolo 36, comma 2, lettera a) del decreto legislativo n. 50/2016, di importo pari o inferiore a € 40.000, la costituzione del FPV avviene all’atto in cui viene perfezionata l’obbligazione giuridica che avviene con la sottoscrizione del contratto d’appalto, a seguito del quale viene individuato il creditore e quantificato l’importo da corrispondere per i lavori da eseguire.

Tuttavia si evidenzia che, pur trattandosi di importi modesti, all’interno del quadro tecnico economico figurano spese a disposizione dell’Amministrazione (es., imprevisti, lavori in economia, allacciamenti ai pubblici servizi, indagini, IVA ed altre imposte e contributi dovuti per legge) che non vengono impegnate con la sottoscrizione del contratto d’appalto dei lavori, che potrebbero non essere utilizzate.

Nel sistema previgente queste modeste spese, anche se sprovviste di obbligazione giuridicamente perfezionata, confluivano nel FPV il quale veniva costituito per l’intero importo dell’opera pubblica. Anche con le nuove regole, considerato che il principio contabile nulla dispone in merito, riteniamo che gli Enti locali possano comportarsi come prima, vale a dire costituire il FPV per l’intero importo dell’opera pubblica.

 

Ribassi d’sta a e mantenimento del Fondo Pluriennale Vincolato

Per quanto riguarda i ribassi d’asta, il principio contabile paragrafo 5.4.10, come aggiornato dal decreto ministeriale MEF del 1° marzo 2019, ha sostanzialmente confermato il sistema previgente di cui al punto 5.4 e dell’articolo 6-ter del decreto-legge n. 91/2017.

Il citato principio dispone che per il completamento delle opere pubbliche, a seguito di sottoscrizione del contratto d’appalto, le spese contenute nel quadro economico dell'opera prenotate, ancorché non impegnate, continuano ad essere finanziate dal fondo pluriennale vincolato, mentre gli eventuali ribassi di asta costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato, in relazione alla fonte dei finanziamenti, a meno che entro il 31 dicembre del secondo esercizio successivo a quello di sottoscrizione del contratto (non più aggiudicazione) non sia intervenuta formale rideterminazione del quadro economico progettuale da parte del Responsabile Unico del Procedimento (RUP) che incrementa le spese del quadro economico dell'opera stessa finanziandole con le economie registrate in sede di stipula del contratto.

Nel qual caso le economie derivanti da ribasso d’asta potranno rimanere all’interno del quadro economico di spesa, a disposizione del RUP, fino al completamento dell’opera, o prima, in caso di svincolo del predetto organo.

Le spese previste nel quadro economico dell’opera e non impegnate costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione coerente con la natura dei finanziamenti (utilizzo per altre opere).

 

Considerazioni conclusive

L'ennesimo decreto ministeriale 1° marzo 2019 (decimo, per la precisione), ha apportato modiche al principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, sostituendo totalmente il paragrafo 5.4., con l'inserimento del punto 5.4.8 riguardante la costituzione del Fondo Pluriennale Vincolato per le spese relative il livello minimo di progettazione.

Il Fondo Pluriennale Vincolato (FPV) relativo alle spese di investimento e spese di progettazione è stato, dunque, modificato nel senso che prima della novella il FPV relativamente alle spese di progettazione, non si poteva costituire se non quando l'obbligazione giuridica non fosse perfezionata.

Con la modifica in esame (paragrafo 5.4.8. del principio contabile all. 4/2) ora vi è possibilità di costituire il FPV al momento dell'avvio delle procedure di affidamento dell'incarico, puntualmente analizzate nel corso della trattazione, anche per gli incarichi di livello minimo di importo pari o superiore a € 40.000, imputati sia a spesa corrente che a spesa di investimento.

Inoltre, è previsto che solo le opere pubbliche di importo superiore a € 100,000 devono essere inseriti nel programma triennale ed elenco annuale delle opere pubbliche e nel bilancio di previsione, che richiedono l’approvazione del livello minimo di progettazione (di norma il progetto di fattibilità tecnica ed economica).

È prevista la costituzione e conservazione dell'intero FPV determinato in sede di rendiconto, anche in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate, per il finanziamento di spese non ancora impegnate per appalti pubblici di lavori, a condizione che siano rispettate le condizioni indicate al paragrafo 4.2.

In ultimo, si rileva come i ribassi di asta costituiscono economie di bilancio e confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato, in relazione alla fonte dei finanziamenti, a meno che entro il 31 dicembre del secondo esercizio successivo a quello di sottoscrizione del contratto (sostitutivo dell'aggiudicazione definitiva della gara) non sia intervenuta formale rideterminazione del quadro economico progettuale da parte del Responsabile Unico del Procedimento (RUP).