Il correttivo del Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza e l’iter del suo esame delle Commissioni Permanenti di Camera e Senato

Il correttivo del Codice della Crisi d’Impresa e dell’ Insolvenza e l’iter del suo esame delle Commissioni Permanenti di Camera e Senato

E’ stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 100/2022 il Decreto Legge del 30 aprile 2022 n. 36 approvato dal Consiglio dei Ministri lo scorso 13 aprile. Il Decreto, che disciplina “Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” dispone, inter alia, all’art. 42 l’ennesima modifica dell’art. 389 del CCII e dunque, per gli effetti, il rinvio dell’entrata in vigore del Codice della Crisi d’impresa e dell’insolvenza al prossimo 15 luglio 2022.

Nel mentre è all’esame delle competenti Commissioni permanenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica l’esame in sede consultiva dello schema di Decreto Legislativo recante modifiche al codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, in attuazione della direttiva (UE) 2019/1023 riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l’esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l’efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione, e che modifica la direttiva (UE) 2017/1132 (direttiva sulla ristrutturazione e sull’insolvenza) approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri lo scorso 17 marzo. L’espressione dei pareri sarebbe dovuta pervenire entro il 26 aprile scorso, ma si segnala che l’iter delle Commissioni è slittato sino almeno al 10 maggio: per quanto il Governo abbia chiesto il conferimento di carattere d’urgenza per l’esame, visti i tempi ristretti per l’attuazione della delega di recepimento della legislazione europea, uno dei motivi di farraginosità dell’attività delle Commissioni parrebbe risiedere nell’assenza, ancora, del necessario parere del Consiglio di Stato in sede consultiva. L’intreccio dei lavori è intricato, ma si cercherà di fornirne resoconto appresso, seppur sinteticamente.
 

I lavori al Senato della Repubblica

L’iter alla II Commissione (Giustizia) ha visto inizio all’adunanza plenaria del 5 aprile in cui è stato esposto l’articolato dello Schema di D.Lgs., ed è stato disposto un rinvio a successiva adunanza opinandosi in conclusione per l’eventuale audizione delle Associazioni dei Commercialisti e di Confindustria e dei rappresentanti delle Camere di Commercio. All’adunanza successiva, del 12 aprile, il relatore ha riferito di aver necessità di un termine più ampio per eseguire un approfondimento dell’articolato dello Schema di D.Lgs. finalizzato al deposito della sua proposta di parere da sottoporre alla Commissione, ottenendo così un rinvio dell’esame all’adunanza del 27 aprile. In tale sede, la Commissione ha chiesto al Governo una proroga sino al 6 maggio per l’espressione del parere parlamentare. L’esame del provvedimento è stato rinviato alla seduta del 4 maggio 2022, previe osservazioni della XIV Commissione permanente (Politiche dell’Unione Europea); Commissione, quest’ultima, che a seguito dell’esame iniziato il 20 aprile, ha espresso parere favorevole il 27 aprile ravvisando, per quanto di propria competenza, che lo Schema di D.Lgs. provvede a dare piena attuazione alla Direttiva (UE)2019/1023. Tornando alla II Commissione (Giustizia), alla seduta del 4 maggio il relatore ha ulteriormente chiesto un rinvio della trattazione al 10 maggio per poter ivi presentare una bozza di parere: nel non obiettare, il sottosegretario alla Giustizia ha segnalato che il Governo non prevede di emanare il decreto legislativo prima di tale data.

Nel mentre, la V Commissione (Bilancio) del Senato ha visto, all’adunanza del 13 aprile, l’illustrazione dello Schema all’esame da parte del Relatore il quale – segnalando l’assenza del parere del Consiglio di Stato e riservandosene la trasmissione allorquando acquisito – ha esposto il contenuto per quanto di competenza della Commissione medesima. Nell’ambito di tale esposizione, sono stati richiesti dei chiarimenti, motivo per il quale l’esame è stato rinviato in attesa di essi. Nello specifico e nell’ordine, l’esame dello Schema ha affrontato le seguenti richieste di chiarimenti al Governo.

In primo luogo, con riferimento al nuovo articolo 25novies del Codice, che dispone l’estensione anche all’INAIL degli obblighi di segnalazione delle posizioni debitorie rilevanti già previsti per INPS, Agenzia delle entrate e Agenzia delle entrate-Riscossione, pur rilevando che alla disposizione originaria (articolo 30sexies del D.L. 152/2021) non erano stati ascritti effetti finanziari, è stato comunque richiesto di chiarire se l’estensione di tali obblighi all’INAIL possa essere fronteggiata nel quadro delle risorse disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per l’Istituto.

Inoltre sono stati richiesti chiarimenti circa gli effetti sulla finanza pubblica che potrebbero derivare dall’articolo 15, comma 3, lettera b), e dall’articolo 19, comma 6, lettera c), dello schema in esame, che prevedono la possibilità di omologare, rispettivamente, gli accordi di ristrutturazione e il concordato preventivo anche in mancanza di adesione da parte dell’amministrazione finanziaria (la quale potrebbe non aderirvi ove valutasse tali accordi non soddisfacenti per le ragioni dell’Erario).

In relazione all’articolo 19, comma 4, dello Schema di D.Lgs. (che modifica l’articolo 86 del Codice rubricato “Moratoria nel concordato in continuità”), è stato osservato che andrebbe chiarito se l’eliminazione del limite massimo di due anni per la moratoria per il pagamento di crediti muniti di privilegio riguardi anche i crediti tributari di cui all’articolo 2752 del codice civile, in base al quale hanno privilegio generale sui beni mobili del debitore i crediti dello Stato per le imposte e le sanzioni per le imposte sui redditi e per l’IVA, nonché i crediti per le imposte, tasse e tributi degli enti locali. In caso affermativo, infatti, è stata richiesta l’acquisizione della valutazione del Governo circa possibili effetti in termini di riduzioni o di posticipi di entrate tributarie già iscritte nei tendenziali.

Con riferimento al comma 1 dell’articolo 50, recante disposizioni finanziarie, circa l’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 6, capoverso "Art. 13", concernente l’istituzione della piattaforma telematica nazionale per la composizione negoziata della crisi, è stato rilevato che si provvede mediante utilizzo delle risorse derivanti dall’abrogazione dell’articolo 3 del decreto-legge 24 agosto 2021, n. 118, disposta dall’articolo 45, comma 1, lettera a), dello schema di decreto in esame.  Orbene, si è esposto che la relazione tecnica precisa che con l'impiego delle risorse rivenienti dall'abrogazione del citato articolo 3 si potrà far fronte agli adempimenti connessi alla piena funzionalità della piattaforma telematica nazionale di cui all’articolo 13 del Codice, relativi all’interoperabilità della piattaforma con altre banche dati di cui all’articolo 14 del Codice, allo scambio di documentazione e dati di cui all’articolo 15 del Codice e al programma informatico di cui al capoverso 25-undecies del Codice. Alla luce di tale esposizione, in merito ai profili di quantificazione, è stato però rilevato che il nuovo articolo 13 del Codice non reca una specifica quantificazione – a differenza dell’abrogato articolo 3 del decreto-legge n. 118 del 2021 – e che tale quantificazione è desumibile solo indirettamente mediante il confronto con le risorse poste a copertura; inoltre, sul piano formale, è stato segnalato che agli oneri derivanti dall’articolo 13 del Codice non corrisponde una specifica e formale autorizzazione di spesa, bensì solamente una copertura. Su tali aspetti, è stato dunque ritenuto necessario che il Governo fornisca chiarimenti.

In relazione a tali richieste di chiarimenti, l’esame dello Schema veniva rinviato in attesa che il sottosegretario all’Economia provvedesse a fornire gli elementi di risposta. Elementi di risposta che sono, come a breve si esporrà, stati forniti dal Viceministro all’Economia alla omologa Commissione permanente della Camera dei Deputati all’adunanza del 20 aprile. Dai relativi verbali della Commissione in oggetto, poi, si evince che per quanto l’esame dello Schema fosse all’ordine del giorno della successiva adunanza del 3 maggio, esso non si sia svolto né in detta adunanza né in quella del giorno successivo: l’adunanza del 5 maggio, che avrebbe dovuto vertere sulla prosecuzione dell’esame degli argomenti non conclusi, è stata poi annullata.
 

I lavori alla Camera dei Deputati

Anche alla Camera dei Deputati l’iter di esame da parte delle Commissioni Giustizia, Bilancio e Politiche dell’Unione Europea procede naturalmente, per quanto possibile, in parallelo.

Nello specifico, l’esame della II Commissione Giustizia ha visto prima adunanza il 5 aprile nella quale, a seguito dell’esposizione della complessità dell’impianto dello Schema, è stato chiesto “un adeguato ciclo di audizioni”. Veniva altresì ricordato che il termine del 26 aprile quale termine per l’espressione del parere e segnalato per gli effetti che qualora entro tale data non fosse pervenuto il previsto parere del Consiglio di Stato, e la Commissione non avesse così concluso i lavori, sarebbe divenuto necessario chiedere al Governo la disponibilità ad attendere oltre tale termine, alla luce del fatto che il 17 giugno 2022 è prefissato quale ultimo termine per l’esercizio della delega da parte del Governo per il recepimento della Direttiva (UE)2019/1023.

Pertanto in data 26 aprile si è svolta l’audizione informale in videoconferenza dei rappresentanti dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) e dell'Alleanza delle Cooperative. Per conto dell’ANCE è stato espresso un giudizio favorevole al nuovo procedimento di Composizione Negoziata di cui al D.L. 118/2021 – che verrà trasfuso e rimodulato nel CCI ad opera dello Schema di D.Lgs. in esame – segnalando al contempo la richiesta dell’Associazione circa la necessità che l’esperto che dovrà assistere il debitore che ricorra a tale procedimento sia attento rispetto alla effettiva valutazione di alcune voci di bilancio prettamente afferenti alle tipologie di imprese di costruzioni (come, ad esempio, i lavori in corso di costruzione, i valori delle rimanenze, dei semilavorati a piè d’opera, i Sal, etc.) e così formulando la proposta prevedere l’approntamento presso le CCIAA di albi di consulenti specializzati che possano coadiuvare gli esperti in tali valutazioni. Ulteriormente veniva segnalata perplessità circa agli importi fissati ai fini dei debiti IVA, contributivi e per premi assicurativi a cui sono correlate le segnalazioni di allerta ritenendo i valori indicati nella norma eccessivamente restrittivi e suggerendone l’innalzamento. Infine, l’ANCE formulava valutazioni sulla opportunità di previsione del c.d. “fallimento incolpevole”. Successivamente vi è stato l’intervento dei rappresentanti dell’Alleanza delle Cooperative rappresentando una condivisione di massima del testo sia del CCI sia, viepiù, dello Schema di D.Lgs. che avrebbe accolto vari suggerimenti formulati sin a valle dell’emanazione del D.L. 118/2021. In merito alla figura dell’esperto della procedura di Composizione Negoziata, è stato proposto di dare maggiore rilevanza, con richiesta di inserire adeguata previsione normativa, ai requisiti di esperienza degli esperti con particolare riferimento al mondo cooperativo. Ulteriormente è stata segnalata l’opportunità di modificare il meccanismo di nomina della commissione presso ogni CCIAA designata a propria volta alla nomina degli esperti, ritenendo che sia da modificare la designazione di due membri della commissione ad opera del Prefetto (perché esulerebbe dai compiti propri istituzionali) e ritenendo che sarebbe più opportuno l’affidamento di tale incarico di nomina le Associazioni di categoria o dei datori di lavoro o, in caso di imprese soggette a l.c.a., alla stessa Autorità di vigilanza. Infine, segnalava l’opportunità di prevedere che per le cooperative sussista un obbligo di comunicazione al MISE allo scopo di sollecitare da esso un giudizio sulla coerenza della proposta di concordato semplificato. Il 5 maggio è stata modificata la convocazione della Commissione con il relativo ordine del giorno in cui è stata eliminata la precedente previsione di celebrare in pari data una ulteriore audizione informale in videoconferenza, inter alia, del coordinatore Dipartimento crisi d'impresa presso la Procura di Milano, del Presidente del Tribunale di Modena e della Segretaria nazionale dell'Associazione italiana dottori commercialisti.

Nel mentre, all’adunanza del 20 aprile 2022 della V Commissione Bilancio il Viceministro all’Economia ha precisato – con ciò in sostanza “rispondendo” ai chiarimenti richiesti alla omologa commissione della Camera - che l'estensione, operata dall'articolo 6, capoverso articolo 25novies, anche all'INAIL degli obblighi di segnalazione delle posizioni debitorie rilevanti, già previsti per INPS, Agenzia delle entrate e Agenzia delle entrate-Riscossione, non determina nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, giacché gli stessi possono essere configurati quali attività che rientrano tra i compiti istituzionali del predetto istituto.

Sempre il Viceministro ha chiarito che le disposizioni di cui agli articoli 15, comma 3, lettera b), e 19, comma 6, che prevedono, tra l'altro, la possibilità per il tribunale di procedere all'omologazione degli accordi di ristrutturazione e del concordato preventivo, anche in mancanza di adesione da parte della amministrazione finanziaria, riproducono, rispettivamente, le disposizioni già vigenti di cui agli articoli 182bis, quarto comma, e 180, quarto comma, della legge fallimentare, specificando a chiarimento che esse pertanto non comportano effetti negativi sulla finanza pubblica giacché l'omologazione degli accordi di ristrutturazione o del concordato preventivo ivi previsti è subordinata alla presenza di una relazione redatta da un professionista terzo ed indipendente che attesta che la proposta di soddisfacimento dell'amministrazione finanziaria o degli enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie è conveniente rispetto all'alternativa fallimentare o liquidatoria. Ulteriormente il Viceministro ha esposto che l'eliminazione del limite massimo di due anni per la moratoria per il pagamento di crediti muniti di privilegio, disposta dall'articolo 19, comma 4, trova applicazione anche con riguardo ai crediti tributari, segnalando peraltro che la predetta eliminazione potrà garantire la prosecuzione dell'attività aziendale e quindi il recupero, seppur non integrale, dei crediti tributari, con un impatto sulla finanza pubblica inferiore a quello che si verificherebbe in caso di mancata approvazione del piano di ristrutturazione.

In chiusura all’adunanza del 20 aprile sono state formulate ulteriori osservazioni con richiesta che venissero prese in considerazione dal Governo. Invero, in merito ai meccanismi di allerta preventiva, che consentono di far emergere tempestivamente la situazione di difficoltà aziendale, pur condividendone l'impianto generale, sono state espresse perplessità rispetto agli importi fissati ai fini dei debiti IVA, contributivi e per premi assicurativi a cui sono correlate le segnalazioni di allerta. Si è rilevato che i relativi importi, pari, rispettivamente, a 5.000, 15.000 e 5.000 euro, appaiano eccessivamente ridotti, tenuto conto, soprattutto per quanto riguarda il debito IVA, della specificità dell'attività resa dalle imprese nei diversi settori produttivi. Al riguardo, è stato espresso l’auspicio che il Governo e il relatore valutino l'opportunità di innalzare i citati limiti almeno fino a 35.000 euro, in conformità a quanto già previsto per la soglia di gravità minima della violazione di tipo fiscale come causa di esclusione facoltativa dalle gare di appalto.

Ancora, è stato chiesto che, nell'aggiungere l'INAIL tra i creditori pubblici qualificati tenuti ad effettuare le segnalazioni di allerta, il provvedimento in esame preveda l'applicabilità della relativa disciplina con la medesima decorrenza delle disposizioni riguardanti l'INPS, ossia in relazione ai debiti accertati a decorrere dal 1° gennaio 2022: in merito è stato osservato che, per evitare l'applicazione retroattiva di tale disposizione, andrebbe previsto che con riferimento all'INAIL essa si applichi in relazione ai debiti accertati a decorrere dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Infine sono state sollevate due ulteriori questioni più propriamente relative al merito del provvedimento, alle quali comunque ritiene siano correlati aspetti di tipo finanziario. In particolare sono state richiamate le modalità operative della nuova composizione negoziata della crisi di impresa, che non prevedono il supporto che le associazioni di categoria possono fornire all'esperto nell'espletamento del proprio compito. Pertanto si è chiesto di valutare l'opportunità di integrare le modalità di esercizio delle funzioni dell'esperto nell'ambito del nuovo sistema di definizione della crisi, prevedendo che i soggetti con specifiche competenze nel settore economico dell'imprenditore, di cui l'esperto può avvalersi nella procedura, siano indicati dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative sul territorio. In secondo luogo è stato suggerito che il provvedimento proceda a introdurre una definizione normativa di «insolvenza incolpevole», dovuta a una situazione economica generale straordinaria, da distinguere rispetto a quella prodotta per negligenza nell'attività degli amministratori.

In merito il Viceministro si riservava risposte a successiva adunanza, svoltasi poi il 27 aprile. In essa da un lato è stata ribadita l’assenza del parere del Consiglio di Stato ritenendo opportuno un ulteriore rinvio dell’esame dello Schema di D.Lgs., dall’altro il Viceministro ha comunicato che in merito alle questioni sollevate al termine della precedente adunanza il Governo provvederà a predisporre elementi di risposta e chiarimento. L’adunanza del 5 maggio, dapprima convocata per la prosecuzione dell’esame, ha visto poi l’annullamento e non ha avuto luogo.

Intanto la XIV Commissione permanente per le Politiche dell’Unione Europea all’adunanza del 21 aprile 2022 ha rilevato che l’esame dello Schema di D.Lgs. non può essere concluso in assenza del parere del Consiglio di Stato non ancora pervenuto e pertanto ha rinviato il seguito dell’esame medesimo ad altra seduta convocata, anch’essa, per il 5 maggio nella quale, però, non si è proceduto alla trattazione dell’esame dello schema, rinviandolo.

In sostanza, oltre che per l’attesa di riscontri alle richieste sopra menzionate, senza il prescritto parere del Consiglio di Stato, le Commissioni non ritengono di essere nelle condizioni di restituire al Governo il parere ad esse richiesto.