Il rating di legalità tra vecchi paradigmi e nuovi orizzonti
Il rating di legalità tra vecchi paradigmi e nuovi orizzonti
Note critiche al Regolamento AGCM 2026 (Delibera n. 31812 del 27 gennaio 2026)
Abstract:
Il contributo esamina la riforma del rating di legalità introdotta dalla Delibera AGCM n. 31812 del 27 gennaio 2026, in vigore dal 16 marzo 2026. L'analisi muove dalla genesi dell'istituto nel 2012 e ne ricostruisce l'evoluzione funzionale: da strumento prevalentemente penalistico, orientato alla prevenzione di fenomeni corruttivi, a indicatore sintetico di compliance integrata, capace di abbracciare la dimensione concorrenziale, consumeristica, fiscale e lavoristica dell'impresa. Particolare attenzione è dedicata ai profili sistematici maggiormente problematici: l'anticipazione della soglia di tutela all'esercizio dell'azione penale, l'ampliamento della nozione di "soggetti rilevanti", l'introduzione autonoma dei motivi ostativi antitrust, il raccordo con ANAC. Il contributo si interroga, altresì, sul rapporto tra rating di legalità, modelli organizzativi ex d.lgs. 231/2001 e rating ESG, individuando in tale triangolazione la traiettoria verso una governance della legalità sistematicamente coerente.
Prologo: il perché di questa riflessione
L'incontro tra diritto e mercato ha sempre generato istituti di confine, strumenti normativi capaci di operare in quella zona grigia dove la coercizione lascia il passo all'incentivo, e la sanzione si trasforma in premiazione. Il rating di legalità è, tra questi, uno dei più suggestivi e, per certi versi, uno dei più fraintesi.
Chi scrive ha avuto occasione di occuparsi di questo istituto sin dalle sue prime manifestazioni normative, rintracciandone la logica profonda già nel 2016, in uno studio pubblicato su Amministr@tivamente, dedicato al rating di impresa ex art. 83, comma 10, d.lgs. 50/2016, ove si sosteneva che la semantica del "rating" tradiva origini finanziarie per approdare, nel diritto pubblico, a una funzione reputazionale di carattere sistemico. Più recentemente, in sede giornalistica sul Sole 24 Ore – NT+ Diritto, si è avuto modo di analizzare il rating ESG, valorizzandone la convergenza metodologica con il rating di legalità e anticipando la traiettoria verso una compliance olistica dell'impresa. Il nuovo Regolamento del 2026 offre oggi l'occasione per tornare su questi temi con uno sguardo rinnovato, capace di cogliere le continuità ma anche di interrogarsi sulle discontinuità.
La Delibera AGCM n. 31812 del 27 gennaio 2026, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 33 del 10 febbraio 2026 ed in vigore dal 16 marzo 2026, non è un mero aggiornamento tecnico: è una riforma strutturale che ridisegna la morfologia dell'istituto, ne muta la funzione e ne amplia il perimetro applicativo in modo tale da richiedere una rielaborazione dogmatica.
Genesi e ratio dell'istituto: il rating di legalità come strumento di soft regulation
Il rating di legalità nasce nell'anno 2012, introdotto dall'art. 5-ter del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla l. 18 maggio 2012, n. 62. Il contesto era quello di una stagione legislativa segnata dall'urgenza di "liberalizzazioni" e da un più profondo ripensamento del rapporto tra Stato, mercato e legalità. La scelta di affidare all'AGCM la gestione di uno strumento premiale per le imprese rispettose della legge non era casuale: rispecchiava la convinzione che il mercato – quando governato da regole trasparenti e da reputazioni verificabili – fosse in grado di auto-selezionare i comportamenti virtuosi.
Il rating si colloca, nella tassonomia degli strumenti di regolazione, nella categoria della "soft regulation": non impone, non proibisce, non sanziona in senso proprio, ma orienta i comportamenti mediante leve reputazionali ed economiche indirette. L'accesso privilegiato al credito bancario, il trattamento preferenziale nelle gare pubbliche, la visibilità reputazionale erga omnes sono gli effetti premiali che rendono conveniente per l'impresa l'adesione volontaria al sistema. L'istituto si iscrive, dunque, in quella che la dottrina nordamericana chiama "reputational enforcement", traducibile come sistema in cui la reputazione, debitamente certificata da un'autorità indipendente, sostituisce o integra la coercizione giuridica diretta.
Nella sua configurazione originaria, il rating operava come un "indicatore negativo": attestava l'assenza di ragioni ostative, essenzialmente riconducibili a precedenti penali dei soggetti apicali e a situazioni antimafia. Il punteggio base di una stella – conseguibile dimostrando l'insussistenza dei motivi ostativi – era incrementabile mediante l'adozione di comportamenti virtuosi ulteriori, quali l'implementazione di modelli organizzativi ex d.lgs. 231/2001, l'adesione a protocolli di legalità, l'utilizzo di pagamenti tracciabili.
L'elaborazione dottrinale dell'istituto è stata cospicua, anche se non sempre sistematicamente orientata. Tra i contributi più significativi, si segnalano: Masciandaro (2012), che già all'indomani dell'introduzione del rating ne intuiva la valenza come "strumento per la legalità e la crescita"; Portaluri (che ne ha colto la dimensione di istituto che procedimentalizza l'attività dell'impresa in chiave di cattura amministrativa); la letteratura sul raccordo tra modelli 231 e rating, che ha progressivamente chiarito come il primo costituisca presupposto qualificante del secondo. La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ha contribuito a definire i contorni procedimentali dell'istituto, chiarendo in particolare la natura del contraddittorio endoprocedimentale e i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni discrezionali dell'Autorità.
La metamorfosi del 2026: da indicatore negativo a indicatore positivo di compliance integrata
La trasformazione operata dalla Delibera n. 31812/2026 può essere compresa pienamente solo se letta come il compimento di una traiettoria evolutiva che era già in nuce nelle modifiche del 2020, ma che trovava allora resistenze sistemiche e lacune strutturali. Il salto qualitativo del 2026 è duplice: funzionale e dimensionale.
Sul piano funzionale, il rating cessa di essere un mero filtro negativo e diviene un indicatore sintetico e multidimensionale di affidabilità giuridica dell'impresa. La Delibera definisce il rating come "indicatore premiale del rispetto di elevati standard di legalità, finalizzato a promuovere principi etici nei comportamenti aziendali". Questa formulazione, apparentemente identica a quella precedente, cela una profonda novità: l'aggettivo "elevati" non è più riferito solo all'assenza di condanne, ma alla complessiva virtuosità comportamentale dell'impresa misurata su assi plurali.
Sul piano dimensionale, il Regolamento 2026 estende il perimetro dei motivi ostativi in modo tale da abbracciare ambiti giuridici che erano rimasti estranei alla disciplina previgente: il diritto della concorrenza, il diritto dei consumatori, la normativa in materia di sicurezza sul lavoro, il sistema degli appalti pubblici con il raccordo strutturale con ANAC. L'impresa, agli occhi del nuovo rating, non è più valutata solo per ciò che "non ha fatto" (assenza di reati), ma per come si colloca nel sistema economico nel suo complesso, per la qualità delle sue relazioni con il mercato, con i consumatori, con la pubblica amministrazione, con i lavoratori.
Si realizza, in tal modo, ciò che potremmo definire – mutuando la terminologia della scienza dell'organizzazione – un "indicatore sintetico di compliance integrata": uno strumento capace di misurare non singole componenti di legalità, ma la loro combinazione organica e sistematica. In questa prospettiva, il rating di legalità 2026 si avvicina concettualmente ai rating ESG, con i quali condivide la logica della "doppia materialità": tanto la conformità normativa (outside-in, ossia i rischi che l'ambiente normativo e competitivo genera per l'impresa) quanto l'impatto esterno dell'attività imprenditoriale (inside-out, ossia gli effetti che l'impresa produce su lavoratori, consumatori, pubblica amministrazione).
I soggetti rilevanti e il problema della responsabilità per fatto altrui
Una delle innovazioni più incisive del Regolamento 2026 riguarda l'ampliamento della platea dei c.d. "soggetti rilevanti", la cui condotta assume rilievo ai fini dell'attribuzione e del mantenimento del rating. La disciplina previgente considerava essenzialmente il titolare e gli amministratori. Il nuovo art. 4 estende significativamente il perimetro: vi rientrano l'institore, il direttore generale, il direttore tecnico, i procuratori muniti di poteri decisionali o deleghe in materie sensibili (appalti, ambiente, sicurezza), nonché i soci persone fisiche titolari di partecipazioni di controllo o maggioranza, anche relativa.
Di particolare impatto sistematico è l'inclusione dei soggetti cessati dalla carica nell'anno precedente la domanda. Questa previsione introduce una verifica retrospettiva che pone l'impresa di fronte a una responsabilità per fatto di terzi non facilmente governabile: l'impresa deve indagare e dichiarare la situazione giuridica di soggetti che potrebbero non essere più in alcun modo controllabili dalla compagine societaria. Il legislatore secondario ha in tal modo anticipato la soglia di tutela, colpendo non solo il rischio presente ma il "rischio storico", ossia la possibilità che condotte pregresse di soggetti formalmente estranei continuino a inquinare il profilo reputazionale dell'ente.
La questione richiama problematiche note nel diritto penale societario e nella responsabilità degli enti ex d.lgs. 231/2001: fino a che punto l'imputazione di condotte altrui è compatibile con il principio di personalità della responsabilità? La risposta del Regolamento è chiara: il rating non è una "misura sanzionatoria" in senso proprio, ma un indicatore reputazionale, e la reputazione di un'impresa è inevitabilmente condizionata dalla storia dei suoi uomini chiave. In questa prospettiva, la previsione appare sistematicamente coerente, sebbene imponga agli uffici legali aziendali un'attività di due diligence preventiva e continuativa di notevole complessità.
I motivi ostativi penali: l'anticipazione della soglia di tutela e i suoi riflessi sistematici
Il profilo che più di ogni altro ha suscitato l'attenzione degli osservatori è l'anticipazione della soglia di ostatività all'esercizio dell'azione penale, prevista dall'art. 5 della Delibera per determinate categorie di reati.
La disciplina previgente, in linea con i principi generali in materia di responsabilità, ancorava gli effetti ostativi alla sentenza definitiva di condanna. Il Regolamento 2026 introduce una categoria di reati per i quali il semplice esercizio dell'azione penale – ai sensi dell'art. 407-bis c.p.p. – è sufficiente a impedire il rilascio o il mantenimento del rating. Si tratta, in sintesi, dei reati di particolare gravità o di diretto impatto sull'ordine pubblico economico: i delitti aggravati ai sensi dell'art. 416-bis.1 c.p. (aggravante mafiosa), il reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (art. 603-bis c.p.), l'estorsione (art. 629 c.p.), l'usura (art. 644 c.p.), nonché i reati contro la P.A. e di riciclaggio richiamati dagli artt. 24, 25 e 25-octies del d.lgs. 231/2001.
La scelta è coerente con la funzione del rating: non è una misura penale, non postula un accertamento definitivo di responsabilità, ma opera come segnale di affidabilità nel mercato. In questa prospettiva, l'esercizio dell'azione penale per reati legati alla criminalità organizzata o al caporalato costituisce già, di per sé, un elemento di incompatibilità con il profilo reputazionale che il rating intende certificare. L'anticipazione della soglia di tutela riflette, dunque, una scelta di politica del diritto condivisibile nella sua ratio, ma che impone una riflessione attenta sui possibili effetti collaterali: il rischio che, in casi di azione penale pretestuosa o di successivo proscioglimento, l'impresa abbia subìto un danno reputazionale irreversibile pur in assenza di qualsiasi accertamento di responsabilità.
Il sistema introduce, per attenuare questo rischio, una differenziazione temporale nella riacquisizione del requisito: cinque anni dalla condanna definitiva, tre anni dal patteggiamento, due anni dal decreto penale irrevocabile. Tale articolazione sostituisce il previgente termine uniforme quinquennale, introducendo una graduazione che rispecchia la diversa gravità degli esiti processuali.
La dimensione concorrenziale e consumeristica: il rating di legalità incontra il diritto antitrust
Tra le innovazioni più significative del Regolamento 2026 vi è l'introduzione di una categoria autonoma di motivi ostativi di natura concorrenziale e consumeristica. L'impresa non può ottenere o mantenere il rating se, nel biennio precedente la domanda, è stata destinataria di provvedimenti definitivi per illeciti antitrust con applicazione di sanzione pecuniaria, di decisioni in materia di abuso di dipendenza economica, di provvedimenti per pratiche commerciali scorrette, o di accertamenti di inottemperanza a provvedimenti dell'Autorità.
La scelta di integrare il diritto della concorrenza e del consumo nella valutazione complessiva dell'affidabilità dell'impresa è di grande rilevanza sistematica. Essa segnala che la "legalità" cui il rating aspira non è la mera assenza di reati, ma l'osservanza di un più ampio plesso di regole che governano il comportamento corretto nel mercato. Un'impresa che abusa della propria posizione dominante, o che si rende responsabile di pratiche commerciali ingannevoli nei confronti dei consumatori, non è un'impresa "legale" nel senso pieno e sostanziale del termine, anche se i suoi amministratori non abbiano mai varcato la soglia del diritto penale.
Questa impostazione è coerente con l'evoluzione del diritto europeo, che tende ormai a trattare la compliance concorrenziale e consumeristica come componente strutturale della governance aziendale. Il raccordo con il rating ESG è evidente: anche in quella sede, la "G" di Governance comprende il rispetto delle regole di mercato come indicatore di qualità organizzativa e gestionale. In tal modo, il rating di legalità italiano anticipa, sul versante nazionale, una tendenza che il regolamento europeo sui rating ESG approvato nel 2024 e il più ampio framework della finanza sostenibile stanno generalizzando a livello comunitario.
Il coordinamento con ANAC e il sistema degli appalti pubblici
Il Regolamento 2026 sistematizza e rafforza il coordinamento tra il rating di legalità e il sistema delle qualificazioni negli appalti pubblici. La previsione del coinvolgimento strutturale di ANAC – che riceve le domande ai fini delle verifiche di competenza e può formulare osservazioni entro trenta giorni – colloca definitivamente il rating all'interno del più ampio ecosistema normativo della contrattualistica pubblica.
Il meccanismo della riduzione del punteggio in presenza di annotazioni nel Casellario informatico dei contratti pubblici per condotte di grave negligenza o gravi inadempienze contrattuali introduce un collegamento diretto tra la storia esecutiva dell'impresa negli appalti e il suo profilo di affidabilità giuridica generale. Si realizza, in tal modo, quella continuità funzionale che chi scrive aveva auspicato sin dal contributo del 2016: il rating di impresa ex art. 83, comma 10, d.lgs. 50/2016 – poi mai compiutamente attuato – e il rating di legalità convergono verso un sistema unitario di valutazione della qualità e dell'affidabilità degli operatori economici nei rapporti con la pubblica amministrazione.
L'integrazione con il sistema ANAC pone peraltro alcuni interrogativi non ancora compiutamente risolti: come si coordina il rating di legalità con le misure di esclusione previste dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023)? Quale rapporto intercorre tra la perdita del rating e l'annotazione nel Casellario ANAC? Questi profili richiedono un'ulteriore elaborazione interpretativa che il semplice testo del Regolamento non è in grado di fornire.
La componente premiale e il nesso con il d.lgs. 231/2001 e con i rating ESG
Il sistema del rating di legalità continua a fondarsi su una struttura progressiva di punteggio: un punteggio base (una stella), conseguibile dimostrando l'assenza di motivi ostativi, incrementabile mediante requisiti premiali sino a un massimo di tre stelle. Il Regolamento 2026 introduce, tra le novità premiali più significative, un segno "+" aggiuntivo per le imprese che, alla domanda di rinnovo, risultino aver già conseguito il rating in via continuativa per almeno tre volte precedenti. È la "premiazione della fedeltà alla legalità", un incentivo alla stabilità comportamentale che trascende il singolo ciclo valutativo.
Nel catalogo dei requisiti premiali, la conferma dell'adozione di modelli organizzativi ex d.lgs. 231/2001 mantiene il suo rilievo centrale. Questo raccordo non è casuale: tra rating di legalità e sistema 231 sussiste una profonda comunanza di finalità. Entrambi tendono a promuovere una cultura della legalità all'interno dell'organizzazione d'impresa; entrambi si fondano sulla centralità del sistema di controllo interno; entrambi valorizzano la presenza di un organismo indipendente di vigilanza. La differenza principale risiede nel campo di applicazione soggettivo (il 231 si applica a qualsiasi ente che soddisfi i requisiti; il rating è accessibile solo a imprese con fatturato minimo di due milioni di euro) e nella diversa natura degli effetti (sanzionatori-esimentivi per il 231, premiali per il rating).
La triangolazione tra rating di legalità, modello 231 e rating ESG delinea, nell'insieme, una traiettoria convergente verso ciò che potremmo definire "governance integrata della sostenibilità e della legalità". Il rating ESG – come analizzato in precedenti contributi – misura la qualità dell'organizzazione rispetto ai tre assi ambientale, sociale e di governance; il modello 231 presidia la prevenzione dei reati nell'interesse dell'ente; il rating di legalità certifica all'esterno il profilo complessivo di affidabilità giuridica. Tre strumenti distinti, tre prospettive differenti, ma un'unica vocazione: rendere visibile, misurabile e certificabile la qualità del comportamento dell'impresa nel sistema economico e sociale.
Profili procedimentali: autodichiarazione, contraddittorio e sospensione discrezionale
Il procedimento per l'attribuzione del rating, regolato dagli artt. 11-17 della Delibera, presenta una struttura articolata in cinque fasi: l'istanza di parte, la verifica preliminare di completezza, la fase istruttoria sostanziale, la fase pre-decisoria di contraddittorio, la fase decisoria. Merita attenzione, in questa sede, la disciplina della sospensione del rating e il meccanismo del contraddittorio endoprocedimentale.
La sospensione del rating, nel Regolamento 2026, è configurata come misura cautelare discrezionale e non più come automatismo collegato a determinati eventi. L'AGCM può adottarla "per il tempo strettamente necessario a verificare la permanenza dei requisiti", sulla base di "gravi ragioni" che la norma non tipizza analiticamente, lasciando all'Autorità un margine valutativo. La sospensione non costituisce né sanzione né giudizio anticipato sulla perdita dei requisiti, ma una misura interinale di garanzia dell'interesse pubblico. In quanto tale, la sua adozione richiede una motivazione particolarmente rigorosa e proporzionata: la ragionevolezza e la proporzionalità sono i criteri che il giudice amministrativo è chiamato a verificare in sede di eventuale impugnazione.
Il contraddittorio endoprocedimentale è disciplinato in modo puntuale: l'impresa, in caso di prospettazione di motivi ostativi, ha quindici giorni per presentare osservazioni scritte e documentazione. Il meccanismo è funzionalmente assimilabile alla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990, pur se il Regolamento lo disciplina autonomamente. L'elemento di discontinuità rispetto alla disciplina previgente è la previsione espressa di un effetto sospensivo dei termini del procedimento, che decorrono nuovamente dalla presentazione delle osservazioni o dalla scadenza del termine: si evita così che l'esercizio del diritto di difesa da parte dell'impresa si traduca in una accelerazione del procedimento a proprio discapito.
Quanto agli obblighi informativi, il Regolamento ne rafforza la portata: entro trenta giorni dal verificarsi di qualsiasi evento rilevante idoneo a incidere sui requisiti, l'impresa è tenuta a informare l'AGCM. La violazione di tale obbligo comporta non solo il diniego o la revoca del rating, ma anche l'impossibilità di presentare una nuova domanda per diciotto mesi: una sanzione accessoria che ha chiaramente natura deterrente e che rispecchia la centralità dell'elemento fiduciario nell'intero impianto del sistema.
Considerazioni conclusive: verso una governance integrata della legalità
Il percorso che ha condotto dal Regolamento del 2012 al Regolamento del 2026 è la storia di una graduale presa di coscienza: la legalità d'impresa non è un dato binario (legale/illegale), ma una dimensione continua e multiforme, misurabile su assi distinti e tra loro complementari. Il Regolamento 2026 consacra questa consapevolezza in una disciplina organica che, per la prima volta, tenta di restituire la complessità del fenomeno nella sua interezza.
La trasformazione operata può essere letta come il passaggio da un modello "difensivo" di controllo – volto a escludere dal sistema le imprese con precedenti penali rilevanti – a un modello "proattivo" di promozione della legalità sistemica, nel quale il rating diviene leva di politica economica e strumento di regolazione indiretta del mercato. In questa prospettiva, il rating assume una funzione di governance: incentiva l'impresa a strutturare in modo coerente i propri presidi organizzativi, non limitandosi all'adozione di un modello 231, ma estendendo i controlli alla compliance fiscale, alla correttezza contrattuale nei confronti dei consumatori, alla gestione dei rapporti con la pubblica amministrazione e alla tracciabilità dei pagamenti.
Rimangono, tuttavia, alcune questioni aperte che meritano un'ulteriore riflessione: il coordinamento con il (mai attuato) rating di impresa previsto dall'art. 83 del d.lgs. 50/2016, ora ripreso nella sostanza dal d.lgs. 36/2023; il raccordo con i criteri ESG di valutazione della sostenibilità, oggi oggetto di un corpus normativo europeo in rapida espansione; il tema – cruciale – della verifica dell'effettività del modello 231, che il Regolamento 2026 continua a trattare come requisito premiale autodichiarato senza prevedere adeguati meccanismi di controllo sostanziale.
Ma questi sono i limiti fisiologici di ogni riforma: non la fine di un processo, bensì la sua più recente – e, per ora, più ambiziosa – tappa. La strada verso una governance integrata della legalità è tracciata. Percorrerla, con coerenza e rigore, è compito di legislatori, autorità indipendenti, professionisti e imprese. È, in fondo, la questione centrale della convivenza civile nell'economia di mercato.
