Il ruolo esecutivo (essenziale) nella dinamica esattoriale

Nel sistema di riscossione italiano occorre fare i conti con diverse forme di riscossione: una delle più conosciute è il c.d. “ruolo”.

Da premettersi, indifferibilmente, cosa si intenda con il termine riscossione.

In via etimologica significa, propriamente, riscuotere[1], recuperare, scuotere (le tasche altrui), esigere il pagamento di qualcosa.

Lo Stato, quindi, al fine di introitare ed incamerare le imposte, le tasse, ecc., esercita il proprio potere (quest’ultimo frutto del rapporto d’imposizione fiscale) funzionale alla fase di coattività d’incasso.

Si tratta di un potere, quello della sfera tributaria, che costituisce uno degli attributi più intimi della sovranità al punto da contribuire in maniera determinante alla caratterizzazione della stessa anche sotto un profilo ideologico[2].

Al di là dei preamboli, sicuramente utili in caso di strutturazione manualistica, occorre stabilire cosa si intenda per ruolo e per ruolo esecutivo (il tutto, chiaramente, mai da confondere con gli estratti di ruolo[3]).

Orbene, la norma che si presta al definire lo strumento ruoriale è il DPR 602/1973 che all’articolo 10, titolato “definizioni”, prevede:

“Ai fini del presente decreto si intende per:

a) ''concessionario'": il soggetto cui è affidato in concessione il servizio di riscossione o il commissario governativo che gestisce il servizio stesso;

b) ''ruolo'': l'elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall'ufficio ai fini della riscossione a mezzo del concessionario”.

Sulla funzione della prima delle due specificazioni normative appena riportate è chiaro che si sta presupponendo per avvenuto ed/od avverato il c.d. “affidamento in carico esattoriale”.

Per ora si necessita stadiare quanto afferente alla funzione riscossiva del ruolo.

Dato per assodato cos’è per definizione il ruolo è, ora, possibile considerarne la preordinazione ad essere qualificato titolo.

A seconda delle opzioni di consegna dall’Ente impositore all’Agente della Riscossione[4], esso diviene esecutivo mediante l’apposizione della firma (nell’epoca moderna anche in via digitale come vedremo con il richiamo al D.M. attuativo della riforma del 1999) del dirigente e/o funzionario delegato dalla pubblica amministrazione ove mai quest’ultima ritenutasi creditrice nei confronti del contribuente. 

Ad oggi, salvo quanto normato nell’ultimo decennio con l’avvento dell’accertamento esecutivo di cui all’articolo 29 D.L. 78/2010 e per gli Enti Locali a seguito della legge di bilancio n. 160/2019, il ruolo esecutivo è l’atto qualificato dal sistema ordinamentale italiano quale titolo ai fini della riscossione ed esecuzione esattoriale laddove si implichi a tal scopo l’emissione della cartella di pagamento.

Si faccia attenzione alla precisazione fatta: il ruolo esecutivo è l’unico preordinato alla emissione della cartella di pagamento funzionale all’azione esecutivo espropriativa di natura esattoriale.

Cosa, quest’ultima, che evidenzia la naturale differenza (genetico-giuridica) con la c.d. ingiunzione fiscale[5] di cui al R.D. 639/1910 (sempre ove applicabile per legge ai fini del recupero da parte della pubblica amministrazione).

Il perché il ruolo esecutivo sia il vero titolo ai fini del recupero esattoriale lo spiega l’articolo 49, co. 1, del DPR 602/1973 con la seguente prescrizione “Per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo; il concessionario può altresì promuovere azioni cautelari e conservative, nonché' ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore”.

Quanto riportato concede la percezione pratico-giuridica di considerare nettamente diversi, sul piano operativo-funzionale, il ruolo esecutivo e la cartella di pagamento laddove quest’ultima è, alla fin dei conti, un atto obbligatorio successivo alla presa in carico ruoriale col precipuo scopo di mettere in mora il contribuente preavvertendolo[6], al contempo, dell’eventuale e futura esecuzione in suo danno nell’ipotesi di procrastinata inadempienza.

Detta rappresentazione in termini di diversità genetico-giuridica sta a segnalare un fatto importante del procedimento esattoriale:

• il ruolo non può rendersi concretamente eseguibile (concetto diverso dal rendersi esecutivo), indi utile al recupero, se non ricorrono almeno due condizioni ovvero il rituale affidamento in carico all’esattore competente e l’effettiva conoscenza del tutto al contribuente atteso che esso (cioè il predetto ruolo) è un atto interno all’amministrazione;
• la cartella di pagamento è atto essenziale interposto tra l’emissione del ruolo esecutivo e l’esecuzione esattoriale diventando un mero atto di posta a conoscenza dello stato debitorio del contribuente e da notificarsi a quest’ultimo imprescindibilmente.   

Una delle più recenti conferme sul piano della metodologia di separazione tra ruolo esecutivo e cartella di pagamento l’ha data la Cassazione, sezione quinta civile, con la decisione n. 6245 pubblicata il 05.03.2020 con la quale la Suprema Corte ha avuto modo di spiegare che:

“Il decorso del termine prescrizionale per la riscossione dell’imposta definitivamente accertata, non può ritenersi interrotto dalla sola formazione del ruolo da parte dell’Amministrazione finanziaria, atteso che, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 2943 cod. civ., la prescrizione dei diritti è interrotta solo da un atto che valga a costituire in mora il debitore e, quindi, avente carattere recettizio, mentre l’iscrizione a ruolo di un tributo resta un atto interno dell’amministrazione (Cass. 14301/2009; Cass. 315/2014)”.

In ragione di quanto innanzi rimane stabilire cosa e come debba essere formato e reso esecutivo l’atto ruoriale affinché possa emettersi cartella di pagamento a notificarsi al contribuente.

Importanti in relazione a ciò sono il D.Lgs. 46/1999 ed il D.M. 321/1999.

Il primo è sostanzialmente il provvedimento di riforma del D.P.R. 602/1973 mentre il secondo è il provvedimento attuativo della stessa norma; esso decreto ministeriale si titola espressamente “Regolamento recante norme per la determinazione del contenuto del ruolo e dei tempi, procedure e modalità della sua formazione e consegna, da emanare ai sensi degli articoli 4 e 10 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46[7]”.

Cosicché il su richiamato D.M. è utile a poter comprendere come, anche dinanzi alla necessaria esistenza dell’atto ruoriale, vi siano delle eccezioni procedimentali in termini di formazione dello strumento qualificabile “titolo” in relazione all’art. 49 DPR 602/1973.

Tuttavia essenziale rimane il perimetro del contenuto strutturale che deve avere il ruolo:

• primo, perché lo prevede l’art. 12 del DPR 602/1973;
• secondo, perché il D.M. in questione ne richiede il rispetto assoluto ai fini della consegna all’esattore oltreché per il buon esito dell’affidamento in carico esattoriale.

Per l’articolo 12 del D.P.R. 602/1973, infatti, corre la prescrizione per cui “1. L’ufficio competente forma ruoli distinti per ciascuno degli ambiti  territoriali in cui i concessionari operano. In ciascun ruolo sono  iscritte  tutte  le  somme dovute dai contribuenti che hanno il domicilio  fiscale in comuni compresi nell'ambito territoriale cui il ruolo si riferisce. 2.  Con  decreto  del  Ministero  delle finanze, di concerto con il Ministero  del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono  stabiliti  i  dati  che  il  ruolo deve contenere, i tempi e le procedure  della sua formazione, nonchè le modalità dell'intervento in   tali  procedure  del  consorzio  nazionale  obbligatorio fra  i concessionari. 3. Nel  ruolo devono essere comunque indicati il numero del codice fiscale  del  contribuente, la  specie  del ruolo, la data in cui il ruolo  diviene  esecutivo  e  il riferimento all'eventuale precedente atto  di  accertamento ovvero, in mancanza, la motivazione, anche

sintetica,  della  pretesa; in difetto di tali indicazioni non può farsi luogo all'iscrizione. 4. Il ruolo è sottoscritto, anche mediante firma elettronica, dal titolare dell'ufficio o da un suo delegato. Con la sottoscrizione il ruolo diviene esecutivo”.

A ben vedere, pertanto, la norma fa rimando al decreto attuativo affinché si stabiliscano, appunto, le apposite procedure finalizzate a portare il ruolo, dopo la resa esecutività, ad esser affidato in carico esattoriale.

Al netto del fatto che l’Ente impositore possa avvalersi di procedura diretta od indiretta per finalizzare quanto innanzi (ovvero con il supporto del consorzio nazionale dei concessionari) v’è da illustrare come il D.M. 321/1999 non altro prescriva quanto appresso: “1. I ruoli sono formati direttamente dall'ente creditore o con l'intervento, ai fini della informatizzazione e con le modalità previste dall'articolo 3, del consorzio nazionale obbligatorio tra i concessionari (CNC).

Essi, in entrambi i casi, recano un numero identificativo univoco a livello nazionale e sono costituiti ognuno da un prospetto conforme al modello da approvare con decreto dirigenziale, adottato dalle Amministrazioni delle finanze e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, e da un elenco contenente l'indicazione dei seguenti dati: a) l'ente creditore; b) la specie del ruolo;

c) il codice fiscale e i dati anagrafici dei debitori; d) il codice di ogni componente del credito, di seguito denominata articolo di ruolo; e) il codice dell'ambito; f) l'anno o il periodo di riferimento del credito; g) l'importo di ogni articolo di ruolo; h) il totale degli importi iscritti nel ruolo; i) il numero delle rate in cui il ruolo deve essere riscosso, l'importo di ciascuna di esse e la cadenza delle stesse; l) la data di consegna al concessionario.

2. Nell'elenco di cui al comma 1 è contenuta, per ciascun debitore, anche l'indicazione sintetica degli elementi sulla base dei quali è stata effettuata l'iscrizione a ruolo; nel caso in cui l'iscrizione a ruolo consegua ad un atto precedentemente notificato, devono essere indicati gli estremi di tale atto e la relativa data di notifica”.

Chiaramente se l’Ente impositore non è dotato, per qualsivoglia motivo, di operatività diretta[8] alla formazione, emissione, sottoscrizione e consegna dei ruoli dovrà utilizzare la procedura indiretta ovvero quella per cui sopraggiunge il supporto del Consorzio nazionale dei concessionari.

In tale ipotesi non si parlerà più di ruolo ma di minute di ruolo da trasmissione informatica o cartacea come previsto dall’articolo 3[9] del D.M. 321/1999 che, quanto a contenuto essenziale, è in linea con l’articolo 1 summenzionato.

 

[1] https://www.etimo.it/?term=riscuotere

[2] https://www.giappichelli.it/media/catalog/product/excerpt/9788892112483.pdf - pag. 2

[3] Cassazione a SS.UU. n. 19704/2015 afferma espressamente che “Vi è poi da dire che l’affermazione della corte d’appello si pone in contrasto con le norme che disciplinano la funzione e il contenuto dell’estratto di ruolo; il ruolo costituisce il titolo esecutivo, ex art. art. 49 del d.p.r. n. 602 del 1973 ai sensi del quale "Per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo". La cartella esattoriale non è altro che la stampa del ruolo in unico originale notificata alla parte, e, al contrario di quanto affermato dalla corte territoriale, l’estratto di ruolo è una riproduzione fedele ed integrale degli elementi essenziali contenuti nella cartella esattoriale esso deve contenere tutti i dati essenziali per consentire al contribuente di identificare a quale pretesa dell’amministrazione esso si riferisca (e per consentire al contribuente di apprestare le sue difese e al giudice ove adito di verificare la fondatezza della pretesa creditoria o gli altri punti sollevati dall’opponente) perché contiene tutti i dati necessari ad identificare in modo inequivoco la contribuente, ovvero nominativo, codice fiscale, data di nascita e domicilio fiscale; tutti i dati indispensabili necessari per individuare la natura e l’entità delle pretese iscritte a ruolo, ovvero il numero della cartella, l’importo dovuto, l’importo già riscosso e l’importo residuo, l’aggio, la descrizione del tributo, il codice e l’anno di riferimento del tributo, l’anno di iscrizione a ruolo, la data di esecutività del ruolo, gli estremi della notifica della cartella di pagamento, l’ente creditore (indicazioni obbligatoriamente previste dall’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, oltre che dagli artt. i e 6 del d.m. n. 321 del 1999). Gli estratti di ruolo sono di conseguenza validi ai fini probatori e in particolare, per quanto qui interessa, per individuare a tutela di quale tipo di credito agisca l’amministrazione. Questa Corte ha già avuto modo di affermare che la copia della parte del ruolo relativa al contribuente, munita della dichiarazione di conformità all’originale resa dal collettore delle imposte, costituisce prova del credito, ai sensi dell’art. 2718 cod. civ.(secondo cui le copie parziali o le riproduzioni per estratto, rilasciate nella forma prescritta da pubblici ufficiali che ne sono depositari e sono debitamente autorizzati, fanno piena prova solo per quella parte dell’originale che riproducono letteralmente), atteso che il collettore esercita 1e stesse funzioni dell’esattore, di cui è coadiutore (art. 130 d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858), e che l’esattore, pur non rientrando tra i "pubblici depositari" - cui la legge attribuisce la funzione di tenere gli atti a disposizione del pubblico e che sono obbligati, ex art. 743 cod. proc. civ., a rilasciare copia degli atti anche a chi non ne è parte - è tuttavia un "depositano" del ruolo, datogli in consegna dall’intendente di finanza (art. 24 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602), ed inoltre è autorizzato a rilasciarne copia, ai sensi dell’art. 14 della legge 4 gennaio 1968 n. 15 (secondo cui l’autenticazione delle copie, anche parziali, può essere fatta dal pubblico ufficiale presso il quale è depositato l’originale) (Cass. n. 25962 del 2011).

L’estratto del ruolo non è quindi una sintesi del ruolo, operata a sua discrezione dallo stesso soggetto che l’ha formato, ma è la riproduzione di quella parte del ruolo che si riferisce alla o alle pretese impositive che si fanno valere nei confronti di quel singolo contribuente con la cartella notificatagli (nel senso che l’estratto di ruolo non sia altro che una riproduzione parziale del ruolo v. già Cass. n. 724 del 2010)”.

[4] Ai sensi del D.M. 321/1999.

[5] Ingiunzione fiscale che nasce, in buona sostanza, con una inscindibile triplice funzione (atto impo-esattivo con precetto al pagamento) e che, in radice, ha ispirato la riforma sull’accertamento esecutivo di cui al D.L. 78/2020 e della legge 160/2019 per la riscossione concentrata degli Enti Locali.

Atto, quindi, geneticamente e giuridicamente trino e che per certi versi ricorda il c.d. henomènon di Sesto Pomponio, contemporaneo di Gaio nel II secolo, che in rerum mixtura scrisse il “Principium”: un passo rimasto molto famoso per la suddivisione in categorie dell’oggetto dei diritti.

Così recitava “Tria autem genera sunt corporum, unum, quod continetur uno spiritu et Graece henomènon vocatur, ut homo tignum lapis et similia: alterum, quod ex contingentibus, hoc est pluribus inter se cohaerentibus constat, quod synemmènon vocatur, ut aedificium navis armarium: tertium, quod ex distantibus constat, ut corpora plura non soluta, sed uni nomini subiecta, veluti populus legio grex. primum genus usucapione quaestionem non habet, secundum et tertium habet”.

[6] Ecco la funzione precettiva di un atto essenziale successivo al ruolo che ne rimane esclusivamente interno all’amministrazione pubblica, salvo diritto di accesso del contribuente-cittadino e/o ordine di esibizione giudiziale.

[7] Decreto Ministeriale pubblicato in G.U. al n. 218 del 16 settembre 1999.

[8] Così prevede l’art. 2 del D.M. 321/1999 “1. I ruoli formati direttamente dall'ente creditore sono redatti, firmati e consegnati, mediante trasmissione telematica al CNC, ai competenti concessionari del servizio nazionale della riscossione, di seguito denominati concessionari, in conformità alle specifiche tecniche da approvare con il decreto dirigenziale di cui all'articolo 1, comma 1. 2. Se una o più quote del ruolo sono prive di almeno uno dei dati elencati nell'articolo 1, comma 1, il concessionario lo segnala all'ente creditore per il tramite del CNC e resta autorizzato a non porre tali quote in riscossione finche' l'ente creditore non abbia provveduto alle necessarie integrazioni”.

[9] I primi tre commi dell’art. 3 del D.M. 321/1999 così prescrivono “1. Nel caso in cui l'ente creditore non possa utilizzare la procedura di cui all'articolo 2, alla compilazione informatizzata dei ruoli provvede il CNC sulla base di minute trasmesse dagli enti creditori su supporto informatico o cartaceo. 2. Le minute dei ruoli contengono l'indicazione dei seguenti elementi: a) l'ente creditore; b) l'ente beneficiario, se diverso dall'ente creditore; c) la specie del ruolo; d) il codice fiscale dei debitori; e) il cognome, il nome, il sesso, il luogo e la data di nascita, per le persone fisiche; f) la denominazione, la ragione sociale o la ditta e la sede, per i soggetti diversi dalle persone fisiche; g) per ogni articolo di ruolo, il codice o, in mancanza, la descrizione; h) l'anno o il periodo di riferimento del credito; i) gli importi a carico di ciascun debitore. Per gli interessi, gli accessori e le sanzioni, l'ente creditore può limitarsi ad indicare nella minuta gli elementi necessari al calcolo degli stessi da parte del CNC; l) il numero delle rate in cui il ruolo deve essere riscosso, l'importo totale di ciascuna di esse e la cadenza delle stesse; m) l'importo totale relativo a ogni pagina e all'intera minuta;

n) l'indicazione sintetica degli elementi sulla base dei quali e' stata effettuata l'iscrizione a ruolo; nel caso in cui l'iscrizione a ruolo consegua ad un atto precedentemente notificato, devono essere indicati gli estremi di tale atto e la relativa data di notifica. 3. La trasmissione delle minute redatte su supporto informatico è effettuata in conformità alle specifiche tecniche definite d'intesa tra il singolo ente creditore ed il CNC”.