La Corte dei Conti con due ordinanze trasmette la legge Foti alla Corte Costituzionale
La Corte dei Conti con due ordinanze trasmette la legge Foti alla Corte Costituzionale
Dopo diverse ordinanze delle Corti dei conti regionali, interviene la Corte dei conti, sezione II giurisdizionale centrale d’appello con le ordinanze n. 9/2026 dd. 23.04.2026 (un tomo di 80 pagine) e n. 10/2026 dd. 12.05.2026 (un tomo di 66 pagine).
Sarebbe “cosa buona e giusta” che i cittadini leggessero queste sentenze per esteso, senza accontentarsi dei riassunti giornalistici, per rendersi conto che la legge 07.01.2026, n. 1 stravolge lo stato di diritto.
«È un testo che, dietro l’apparenza, dietro lo schermo formale della tutela dei dipendenti pubblici timorosi e affetti da asserita (e non dimostrata) “paura della firma”, è in realtà teso ad assicurare una immunità da condanne della Corte dei conti ad amministratori locali non coperti dalla più ampia immunità di cui godono i parlamentari romani. Agli amministratori locali viene dunque assicurata una “corazza erariale” in quanto: le condanne della Corte per danni arrecati a Ministeri, Regioni, Comuni e via dicendo avranno un risibile tetto pari a due annualità di indennità da amministratore (ad esempio, se cagioni un danno da 5 milioni di euro ad un Comune o ad una Regione realizzando opere inutili o svendendo immobili pubblici, paghi solo 6 mila euro grazie al predetto bassissimo tetto alla condanna, unito al preesistente “patteggiamento contabile” ovvero al giudizio abbreviato); inoltre gli amministratori avranno una polizza assicurativa, che sarà anch'essa pagata con i soldi dei contribuenti; terzo punto: gli amministratori non risponderanno dei propri atti se sono stati formalmente firmati o avallati (con verosimili forti pressioni politiche interne che restano notoriamente occulte) dai propri funzionari, usati come parafulmini; infine la Corte dei conti diventerà titolare di più ampio potere consultivo e di visto su atti pubblici che, se non esercitato entro 30 giorni, renderà tali atti miracolosamente leciti e non più soggetti ad indagini della Procura contabile anche se contenenti scelte abnormi e dannose per le casse pubbliche: si ingolferanno così le Sezioni controllo della Corte dei conti con migliaia di richiese di visti e pareri per paralizzare di fatto il controllo, rendendo dunque lecito ciò che è illecito attraverso il silenzio-assenso, un istituto che opera per l’azione amministrativa e non certo per una magistratura. Viene creata così una sorta di “prescrizione brevissima”, da 30 giorni, per danni contenuti in provvedimenti non vistati in modo fulmineo dalle oberatissime Sezioni controllo della Corte dei conti». (Così nel 2025 il Presidente di Sezione della Corte dei Conti e Prof. Alla SNA, dott. Vito Tenore)
Le critiche della Corte dei conti si appuntano, in particolare, sulle norme che ridisegnano l’esercizio del potere riduttivo del risarcimento del danno erariale conseguente a colpa grave, considerato il loro tenore letterale che non consente, alla stregua dei principi interpretativi dettati dall’art. 12 disp. prel. c.c., interpretazioni che si discostino dalla lettera del dettato normativo.
Prima della legge Foti la giurisprudenza della Corte dei conti individuava le fonti normative del potere riduttivo nell’art. 52, comma 2, del r.d.n. 1214 del 1934, nell’art. 19, comma 2, del DPR 3 del 1957 e nell’art. 1, comma 1bis, della legge n. 20 del 1994, i quali prevedono che la Corte dei conti possa fare uso della predetta facoltà di limitare, secondo il proprio prudente apprezzamento, il quantum di danno da porre a carico del pubblico funzionario autore di condotte illecite.
La riduzione dell’addebito è sempre stata considerata come un criterio di graduazione della responsabilità, ancorato ad una congrua giustificazione, che dia evidenza delle condizioni, sia oggettive che soggettive che conducono a ridurre l’importo da porre a carico del convenuto.
Per contro la legge n. 1 del 2026 ha introdotto un nuovo potere riduttivo, che si concretizza nel potere – dovere di limitare il danno o il valore perduto fino al limite massimo del 30% e comunque non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti.
L’art. 6 poi della legge 1/2026 statuisce espressamente che le disposizioni sulla riduzione del quantum della condanna si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge (22.01.2026).
La ratio della novella legislativa è quella di rendere più snelli e sicuri per amministratori e dirigenti pubblici i procedimenti amministrativi restituendo alla Corte dei conti quella funzione originaria di facilitatore dell’azione amministrativa, anziché una sorta di censore a posteriori.
La legge Foti nasce dalla volontà di affrontare il fenomeno della cd. paura della firma, cioè la riluttanza dei funzionari pubblici ad assumersi responsabilità decisionali per timore di successive azioni di responsabilità amministrativa.
Per la Corte dei conti d’appello la scelta di introdurre il nuovo potere riduttivo obbligatorio del quantum risarcitorio, pone a carico della collettività la maggior parte del rischio, derivante dall’esercizio di attività di rilievo pubblicistico, nella misura dei 2/3 del danno accertato così socializzando la perdita economica subita dall’amministrazione danneggiata.
Traduzione: non più di 1/3 al responsabile colpevole e 2/3 a Pantalone!
Per la Corte dei conti siamo di fronte ad una palese violazione dei canoni di razionalità della legge e di conformità dell’ordinamento a criteri di coerenza logica, teleologica e storico cronologica e dei principi di solidarietà sociale, di cui all’art. 2 Cost.
La contrazione del credito risarcitorio nella misura massima del 30% del danno accertato, o in quella, addirittura inferiore, pari al doppio delle retribuzioni, indennità e compenso percepiti, espone l’Amministrazione pubblica danneggiata ad una perdita non giustificata in relazione agli apporti causali di ciascuno e per la quale non è dato rinvenire un interesse pubblico meritevole di tutela che giustifichi l’assetto scelto dal legislatore.
Anche la retroattività a tutti i procedimenti in corso, e non ancora esauriti con sentenza passata in giudicato, appare palesemente illegittimo posto che la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato che “il divieto di retroattività della legge, previsto dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, pur costituendo valore fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nell’ordinamento la tutela pregiata di cui all’art. 25 Cost. (penale) e che il legislatore – nel rispetto di tale previsione, può emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione nell’esigente di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti motivi imperativi di interesse generale, ai sensi della convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Corte Cost. sentenza n. 103/2013)”.
Per la Corte dei conti questa opzione della retroattività costituisce una palese lesione degli interessi di carattere pubblico e generale, attinenti al buon andamento della P.A. e al corretto impiego delle risorse erariali, tutelati dalla giurisdizione contabile.
Per la Corte dei conti d’appello la nuova normativa presenta profili di illegittimità costituzionale anche con riguardo alla violazione del principio di imparzialità e buon andamento sancito dall’art. 97 Cost.
L’azione di responsabilità contabile a tutela dell’interesse pubblico generale non può in alcun modo configurarsi come sostitutiva dell’azione di responsabilità civile che attiene ai diversi rapporti tra amministrazione e soggetto danneggiante.
L’azione della Procura della Corte dei conti è volta a garantire che l’azione amministrativa venga svolta in modo efficacie ed efficiente, ottimizzando il rapporto tra le risorse impiegate e i risultati ottenuti.
Tale parametro costituisce un preciso limite alle scelte discrezionali del legislatore, con conseguente illegittimità di una normativa suscettibile di incidere negativamente sulla funzionalità della P.A. compromettente l’efficienza e l’efficacia dell’azione pubblica, nonché la corretta spendita delle risorse pubbliche.
La novella normativa si espone altresì al palese contrasto con il principio del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. in correlazione con l’art. 24 Cost.
La portata retroattiva dell’introduzione del potere riduttivo obbligatorio, non soltanto limita fortemente il principio del libero convincimento del Giudice, anche con riguardo a crediti risarcitori maturati e relativi a controversie pendenti in grado di appello, ma determina, inoltre, un evidente sbilanciamento delle posizioni delle parti in causa a danno del pubblico ministero contabile e, quindi, dell’Amministrazione danneggiata.
Senza tacere del fatto che l’applicazione del potere riduttivo, così come determinato al 30%, determinerà nuovi e maggiori oneri a carico dei bilanci pubblici, segnalazione non a caso già presente nel dossier del Servizio del bilancio della Camera dei Deputati, n. 72 dell’08.04.2025, rimasto inascoltato.
Ma vi è un caso specifico che non può essere trascurato per la sua rilevanza costituzionale.
La Provincia Autonoma di Bolzano con l’art. 4, comma 1, della legge del 03.02.2000 prevedeva una riduzione predeterminata ed automatica della responsabilità amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo patrimoniale, attraverso l’aggancio, come limite massimo, alla metà dello stipendio annuo o del compenso, senza che potesse soccorrere una valutazione sul comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione del danno ma tale previsione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 340/2001 che ha così affermato:
“4. La censura relativa all'art. 2, comma 3, è fondata in quanto la norma viene ad alterare il concetto di colpa grave, riducendo la portata della relativa responsabilità senza alcun riferimento al contenuto delle funzioni dei dipendenti ed amministratori e attribuzioni degli uffici. Infatti, può ritenersi ormai acquisito il principio dell'ordinamento, desumibile anche dalla collocazione dell'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo cui la imputazione della responsabilità ha come limite minimo quella della colpa grave (prevista, in via generale, insieme all'imputazione per dolo).
In realtà, non è conforme ai principi dell'ordinamento, quale configurato nell'attuale sistema normativo, attenuare ulteriormente, in via generale, i casi di responsabilità per colpa grave.
Ciò nella specie si verifica, anche ad ammettere l'interpretazione che la norma denunciata abbia un valore esemplificativo, come potrebbe dedursi dalla espressione adoperata ("im Besonderen", "in particolare", con valore di segnatamente o specialmente), che, tuttavia, non esclude la tassatività degli elementi previsti per la imputazione nelle singole ipotesi. Infatti, in mancanza dei vari elementi limitativi introdotti dalla norma denunciata, quali la inescusabilità della negligenza o della incontrastabilità del fatto, la facile prevedibilità, la violazione di elementari regole di comportamento o la gravità del disinteresse, la disposizione denunciata preclude, nelle singole ipotesi considerate, la configurazione di responsabilità amministrativa per effetto di esclusione della colpa grave che viene ad assumere caratteristiche rigidamente più ristrette.
5. - Egualmente fondato è il profilo del ricorso relativo all'art. 3, limitatamente al comma 3, in quanto questo prevede la diretta assunzione, da parte degli "enti", del pagamento delle sanzioni amministrative per le violazioni afferenti la propria attività istituzionale, anche per le ipotesi in cui non sia prevista una responsabilità diretta o solidale dell'ente stesso. Infatti, nell'ambito delle sanzioni amministrative a carico dei dipendenti o amministratori non esiste una generale estensione della responsabilità o solidarietà degli "enti", a differenza della solidarietà per il risarcimento del danno a terzi, di modo che una tale assunzione di pagamento generalizzato si pone in contrasto con i principi dell'ordinamento, quando non preesista una previsione di responsabilità propria degli "enti" (diretta o solidale).
6. - Risulta fondato anche il motivo relativo all'art. 4, comma 1, in quanto anche il limite patrimoniale della responsabilità amministrativa per colpa grave, agganciato alla metà di una annualità (al netto) del compenso o stipendio complessivo, si risolve in un ulteriore contrasto con i principi dell'ordinamento. Infatti, nel sistema la attenuazione della responsabilità amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo sul quantum affidato al giudice, che può anche tenere conto delle capacità economiche del soggetto responsabile, oltre che del comportamento, al livello della responsabilità e del danno effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole è, invece, una riduzione predeterminata ed automatica della responsabilità amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo patrimoniale, attraverso l'aggancio, come limite massimo, alla metà dello stipendio annuo o del compenso (che può anche essere esiguo), senza che possa soccorrere una valutazione sul comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla responsabilità.
7. - Sulla base delle considerazioni già esposte, in ordine all'ambito della competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano, che comprende il potere di regolare la responsabilità amministrativa, risulta l'infondatezza delle censure proposte relativamente all'art. 3, sulla diretta assunzione da parte della provincia o degli enti provinciali del risarcimento dei danni cagionati a terzi dai rispettivi amministratori e dal rispettivo personale (comma 1) - con relativa autorizzazione a concedere anticipazioni e a transigere le vertenze (comma 2), e con previsione della possibilità per la provincia, che ne sia richiesta dagli enti pubblici da essa dipendenti, di provvedere per conto degli stessi agli adempimenti amministrativi necessari ai fini descritti (comma 4) - e all'art. 7 della legge provinciale di cui si tratta, sulla estensione delle predette disposizioni a persone estranee che esercitano funzioni istituzionali in seno ad organismi collegiali o partecipano allo svolgimento di funzioni istituzionali. Giova aggiungere che dette "persone estranee", così come gli amministratori o i funzionari onorari, sono pur sempre soggetti che esercitano pubbliche funzioni, come tali ricadenti nell'ambito della responsabilità amministrativa. Detta responsabilità non richiede necessariamente l'esistenza di un rapporto d'impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nella organizzazione della pubblica amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa amministrazione (argomentando dagli artt. 28 e 97 della Costituzione).
In realtà l'esercizio di pubbliche funzioni di una pubblica amministrazione non deve necessariamente avvenire utilizzando esclusivamente dipendenti legati da rapporto d'impiego, non coincidendo con l'apparato burocratico degli uffici caratterizzato da rapporto di lavoro dipendente. Il legislatore può prevedere l'esercizio di dette funzioni da parte di soggetti con un rapporto sottostante anche meramente onorario o di mero servizio o di obbligo (v. ordinanza n. 157 del 2001): in questi casi il legislatore (anche quello regionale o provinciale competente per materia) può assoggettarli alla disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa propria dei dipendenti.”
Vedremo quale sarà la decisione della Corte Costituzionale la quale ha già affermato che “una riduzione predeterminata ed automatica della responsabilità amministrativa per colpa grave” è illegittima.
La maggioranza di governo non ha tenuto conto delle osservazioni critiche mosse alla legge Foti così come, del resto, accade anche oggi per la legge elettorale dello Stabilicum, dove si va avanti senza tener conto del parere di 140 costituzionalisti per i quali “È nostro dovere di costituzionalisti segnalare all’opinione pubblica che questo progetto di riforma elettorale costituisce una forzatura inaccettabile delle regole democratiche e costituzionali”.
