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La legge 142/90 ed il sistema dei controlli

Convegno organizzato dall’Azienda Consorziale Trasporti Parma, presso la sala Righi Parma 11 giugno 1991.

Il testo della relazione di Franco Balli coincide con il testo "Controllo sugli atti" da parte 1 a 6 Pragma editrice, Bologna (1991) con l’eccezione della premessa e del paragrafo conclusivo che a seguito riportiamo.

PREMESSA

Il problema dell’ordinamento delle autonomie locali è uno dei nodi centrali nell’ambito dell’intero sistema dei pubblici poteri. Erano ormai decenni che si susseguivano disegni di legge proposti dai governi in carica ed anche dalle principali forze politiche di riforma dell’ordinamento delle autonomie locali.

Quello che nel giugno dell’anno scorso ha avuto l’onore di essere convertito in legge dello stato e di cui oggi stiamo parlando, è stato presentato dal Ministero dell’Interno in carica con il n. 2924 il 28 giugno 1988 e, due anni dopo, è stato infine convertito in legge dello Stato dopo un processo di elaborazione che per ampiezza di dibattito, attenzione degli operatori ed impegno progettuale della cultura istituzionale non ha precedenti nella storia repubblicana.

Di questa normativa noi seguiremo il capo dodicesimo che è quello relativo al controllo sugli atti. Devo sin d’ora precisare che, secondo un orientamento prevalente in dottrina (Vandelli, "L’ordinamento delle autonomi locali, Rimini, 1990, p. 134; Stadrini F., "I controlli nel nuovo ordinamento delle autonomie locali", Brescia, 1990, p. 144 e seg.), peraltro tale normativa in virtù della disposizione transitoria di cui all’art. 61, quarto comma, non è ancora entrata in vigore: la legge infatti ha previsto un termine di un anno per l’emanazione della legge regionale applicativa a cui dall’art. 44 sono demandate le norme per il funzionamento del futuro commiato, pertanto allo stato il comitato funziona in gran parte con la legislazione precedente e precisamente la L. 62/1953, c.d. legge Scelba.

C’è da dire che questa è un po’ la caratteristica delle norme relative al controllo nel nostro paese. La legge Scelba infatti, in realtà, è entrata in vigore con l’attuazione dell’ordinamento regionale e quindi circa 20 anni dopo la sua emanazione.

- paragrafo conclusivo "Il controllo sugli atti delle aziende municipalizzate"

Occorre partire da una dato già sopra evidenziato e cioè che la nuova legge sulle autonomie locali, nel modificare tutto il sistema dei controlli sugli atti, nello spirito di autoresponsabilizzare gli amministratori, ha abolito il controllo di merito.

Quindi, tutta la disciplina dei controlli degli atti aziendali di cui agli artt. 16 e 17 del T.U. 1925, deve essere riconsiderata alla luce di questo fatto giuridico nuovo.

Si noti che la Regione Emilia Romagna, con la legge n. 28 del 12/12/1985, aveva dato, sia pure parzialmente, una sua disciplina alla materia, forse ponendosi anche in contrasto con la normativa statale infatti con il comma 4 dell’art. 5 aveva atto una dichiarazione di principio, affermando che il controllo dell’apposito Comitato sulle delibere aziendali di cui all’art. 17, poteva essere esercitato solo ai sensi del 1° comma dello stesso articolo, e quindi solo per motivi di legittimità, disciplinando, anche l’invio al Comitato dell’elenco degli atti adottati.

Ciò che la Regione, invece, non ha affrontato è stato il problema della disciplina del controllo delle delibere di cui all’art. 16.

Intanto dobbiamo dire che, l’intervento ex art. 17 del Comitato di Controllo può verificarsi anche sulle delibere aziendali che rientrano nell’art. 16, per cui su tali atti potrebbe verificarsi, per alcuni aspetti anche contemporaneamente, una triplice procedura di controllo:

- la prima parte del Consiglio comunale ex art. 16;

- la seconda parte del Comitato di Controllo sempre ex art. 16 nel caso in cui l’azienda non si adegui alle osservazioni del Consiglio comunale o vi sia, comunque l’opposizione di un quarto dei consiglieri;

- la terza sempre da parte del Comitato di Controllo ex art. 17.

Le possibili conseguenza del controllo da parte del Comitato sullo stesso atto potrebbero essere le seguenti:

- ai sensi dell’art. 17 esercita un controllo solo di legittimità, certamente per la Regione Emilia Romagna, in virtù della legge citata, non potendo più intervenire sul merito;

- ai sensi dell’art. 16 il Comitato dovrebbe decidere definitivamente anche nel merito, sia in base alla legge nazionale, sia in base alla legge dell’Emilia Romagna che non ha sottratto, per le delibere di cui all’art. 16 del Comitato la possibilità di esercitare il controllo di merito, anche sull’atto aziendale e non solo su quello consiliare, sempre che siano stati formulati rilievi ai quali l’azienda non si sia adeguata o vi sia stata opposizione di almeno un quarto dei consiglieri.

Si ritiene infatti che questa forma di controllo ex art. 16 da parte del Comitato possa importare un controllo anche di merito, a meno che non si voglia, impropriamente sostenere che il "formulare le proprie osservazioni" possa far riferimento solo alla legittimità dell’atto, controllo di merito, tra l’altro, precedentemente in contrasto con la normativa generale dei controlli, che prevedeva il controllo di merito solo nella forma del riesame dell’atto.

Con l’entrata in vigore della legge 142 e con la conseguente abolizione del controllo di merito, si ritiene che la procedura di cui all’art. 16 del T.U. del 1925 vada totalmente riconsiderata.

In particolare riteniamo che anche il controllo esercitato ex art. 16 debba essere improntato ai criteri enunciati dall’art. 46 della L. 142/90 e sopra evidenziati.



Convegno organizzato dall’Azienda Consorziale Trasporti Parma, presso la sala Righi Parma 11 giugno 1991.

Il testo della relazione di Franco Balli coincide con il testo "Controllo sugli atti" da parte 1 a 6 Pragma editrice, Bologna (1991) con l’eccezione della premessa e del paragrafo conclusivo che a seguito riportiamo.

PREMESSA

Il problema dell’ordinamento delle autonomie locali è uno dei nodi centrali nell’ambito dell’intero sistema dei pubblici poteri. Erano ormai decenni che si susseguivano disegni di legge proposti dai governi in carica ed anche dalle principali forze politiche di riforma dell’ordinamento delle autonomie locali.

Quello che nel giugno dell’anno scorso ha avuto l’onore di essere convertito in legge dello stato e di cui oggi stiamo parlando, è stato presentato dal Ministero dell’Interno in carica con il n. 2924 il 28 giugno 1988 e, due anni dopo, è stato infine convertito in legge dello Stato dopo un processo di elaborazione che per ampiezza di dibattito, attenzione degli operatori ed impegno progettuale della cultura istituzionale non ha precedenti nella storia repubblicana.

Di questa normativa noi seguiremo il capo dodicesimo che è quello relativo al controllo sugli atti. Devo sin d’ora precisare che, secondo un orientamento prevalente in dottrina (Vandelli, "L’ordinamento delle autonomi locali, Rimini, 1990, p. 134; Stadrini F., "I controlli nel nuovo ordinamento delle autonomie locali", Brescia, 1990, p. 144 e seg.), peraltro tale normativa in virtù della disposizione transitoria di cui all’art. 61, quarto comma, non è ancora entrata in vigore: la legge infatti ha previsto un termine di un anno per l’emanazione della legge regionale applicativa a cui dall’art. 44 sono demandate le norme per il funzionamento del futuro commiato, pertanto allo stato il comitato funziona in gran parte con la legislazione precedente e precisamente la L. 62/1953, c.d. legge Scelba.

C’è da dire che questa è un po’ la caratteristica delle norme relative al controllo nel nostro paese. La legge Scelba infatti, in realtà, è entrata in vigore con l’attuazione dell’ordinamento regionale e quindi circa 20 anni dopo la sua emanazione.

- paragrafo conclusivo "Il controllo sugli atti delle aziende municipalizzate"

Occorre partire da una dato già sopra evidenziato e cioè che la nuova legge sulle autonomie locali, nel modificare tutto il sistema dei controlli sugli atti, nello spirito di autoresponsabilizzare gli amministratori, ha abolito il controllo di merito.

Quindi, tutta la disciplina dei controlli degli atti aziendali di cui agli artt. 16 e 17 del T.U. 1925, deve essere riconsiderata alla luce di questo fatto giuridico nuovo.

Si noti che la Regione Emilia Romagna, con la legge n. 28 del 12/12/1985, aveva dato, sia pure parzialmente, una sua disciplina alla materia, forse ponendosi anche in contrasto con la normativa statale infatti con il comma 4 dell’art. 5 aveva atto una dichiarazione di principio, affermando che il controllo dell’apposito Comitato sulle delibere aziendali di cui all’art. 17, poteva essere esercitato solo ai sensi del 1° comma dello stesso articolo, e quindi solo per motivi di legittimità, disciplinando, anche l’invio al Comitato dell’elenco degli atti adottati.

Ciò che la Regione, invece, non ha affrontato è stato il problema della disciplina del controllo delle delibere di cui all’art. 16.

Intanto dobbiamo dire che, l’intervento ex art. 17 del Comitato di Controllo può verificarsi anche sulle delibere aziendali che rientrano nell’art. 16, per cui su tali atti potrebbe verificarsi, per alcuni aspetti anche contemporaneamente, una triplice procedura di controllo:

- la prima parte del Consiglio comunale ex art. 16;

- la seconda parte del Comitato di Controllo sempre ex art. 16 nel caso in cui l’azienda non si adegui alle osservazioni del Consiglio comunale o vi sia, comunque l’opposizione di un quarto dei consiglieri;

- la terza sempre da parte del Comitato di Controllo ex art. 17.

Le possibili conseguenza del controllo da parte del Comitato sullo stesso atto potrebbero essere le seguenti:

- ai sensi dell’art. 17 esercita un controllo solo di legittimità, certamente per la Regione Emilia Romagna, in virtù della legge citata, non potendo più intervenire sul merito;

- ai sensi dell’art. 16 il Comitato dovrebbe decidere definitivamente anche nel merito, sia in base alla legge nazionale, sia in base alla legge dell’Emilia Romagna che non ha sottratto, per le delibere di cui all’art. 16 del Comitato la possibilità di esercitare il controllo di merito, anche sull’atto aziendale e non solo su quello consiliare, sempre che siano stati formulati rilievi ai quali l’azienda non si sia adeguata o vi sia stata opposizione di almeno un quarto dei consiglieri.

Si ritiene infatti che questa forma di controllo ex art. 16 da parte del Comitato possa importare un controllo anche di merito, a meno che non si voglia, impropriamente sostenere che il "formulare le proprie osservazioni" possa far riferimento solo alla legittimità dell’atto, controllo di merito, tra l’altro, precedentemente in contrasto con la normativa generale dei controlli, che prevedeva il controllo di merito solo nella forma del riesame dell’atto.

Con l’entrata in vigore della legge 142 e con la conseguente abolizione del controllo di merito, si ritiene che la procedura di cui all’art. 16 del T.U. del 1925 vada totalmente riconsiderata.

In particolare riteniamo che anche il controllo esercitato ex art. 16 debba essere improntato ai criteri enunciati dall’art. 46 della L. 142/90 e sopra evidenziati.