Whisteblowing: linee guida di ANAC n. 1/2025

Whisteblowing: linee guida di ANAC n. 1/2025

La disciplina legislativa organica del whistleblowing è contenuta nel Decreto legislativo n. 24/2023. Esso ha infatti per oggetto “la protezione delle  persone  che segnalano  violazioni   di   disposizioni   normative   nazionali   o dell'Unione europea che ledono l'interesse  pubblico  o  l'integrità dell'amministrazione pubblica  o  dell'ente  privato,  di  cui  siano venute a  conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato” (art. 1).

La segnalazione può essere interna all’organizzazione cui la persona segnalante appartiene, ovvero esterna e rivolta verso l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione). In entrambi i casi, il meccanismo previsto per la segnalazione deve essere – per espressa previsione normativa (artt. 4 e 7 del Decreto legislativo - - tale da assicurare la riservatezza dell’identità della  persona  segnalante,   della persona  coinvolta  e  della  persona   comunque   menzionata   nella segnalazione,  nonché del contenuto  della  segnalazione  e  della relativa documentazione.

La legge predilige la segnalazione interna rispetto a quella esterna. Infatti, secondo l’art. 6 del Decreto legislativo n. 24/2023, la persona segnalante puo' effettuare una segnalazione  esterna soltanto se, al momento della sua presentazione, ricorre  una  delle seguenti condizioni:

“a) non è prevista, nell’ambito  del  suo  contesto  lavorativo, l'attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non e' attivo o,  anche  se  attivato, non e' conforme a quanto previsto dall'articolo 4;

b) la persona segnalante ha  già  effettuato  una  segnalazione interna ai sensi dell'articolo 4 e la stessa non ha avuto seguito;

c) la persona segnalante ha fondati motivi di  ritenere  che,  se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non  sarebbe  dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione possa  determinare il rischio di ritorsione;

d) la persona segnalante ha fondato motivo  di  ritenere che  la violazione possa costituire un pericolo imminente  o  palese  per  il pubblico interesse”.

Le Linee Guida n. 1/2025 dell’ANAC – approvate con Delibera n. 478 del 26 novembre 2025, a valle di un’ampia consultazione con i diversi portatori di interesse - intendono chiarire alcuni aspetti del decreto legislativo n. 24 del 2023 relativo al whistleblowing.

Dopo aver regolato le segnalazioni esterne (Linee Guida approvate con Delibera n. 311 del 12 luglio 2023), ANAC si occupa adesso dei canali interni di segnalazione: i meccanismi e gli strumenti che le organizzazioni devono mettere a disposizione affinché lavoratori e altri soggetti possano segnalare internamente in modo sicuro le violazioni. Occorre non essere tratti in inganno dalla natura interna delle segnalazioni di cui stiamo scrivendo. Ciò, infatti, fa riferimento al fatto che la segnalazione rimane, almeno in questa fase, interna all’organizzazione. Non è tuttavia detto che debba essere per forza interna anche la persona segnalante; anzi, le Linee guida espressamente prevedono che il canale interno di segnalazione debba essere facilmente accessibile a tutti gli aventi diritto, compresi ad esempio consulenti e altri soggetti diversi dai dipendenti.

Punto fondamentale delle Linee guida è l’insistenza circa la natura obbligatoria del canale interno di segnalazione, con l’obiettivo di rendere più veloce la loro gestione all’interno dell’organizzazione, coinvolgendo ANAC solo in casi specifici. Gli enti pubblici minori e le aziende con meno di 250 dipendenti possono scegliere di condividere la gestione di un unico canale di segnalazione, garantendo ovviamente tutti i necessari requisiti di riservatezza. Del resto, come si vede nel Box 1, l’obbligo di istituire il canale interno di segnalazione è espressamente previsto dalla normativa primaria.

In sede di definizione del meccanismo interno di segnalazione è obbligatorio sentire le organizzazioni sindacali, il cui parere tuttavia non è vincolante, quanto ai contenuti.

Ovviamente, le Linee Guida si occupano in modo esteso delle modalità di presentazione delle segnalazioni, scritte oppure orali.

Per le segnalazioni scritte, piattaforme informatiche dedicate (piuttosto che email, PEC o simili altri mezzi di comunicazione) sono considerate lo strumento preferibile, perché consentono di garantire elevati standard di sicurezza, la cifratura dei dati e una comunicazione riservata con il segnalante. Solo in via assolutamente subordinata (come extrema ratio, soprattutto per gli Enti sottoposti al Codice dell’amministrazione digitale), le Linee Guida fanno riferimento ad un sistema cartaceo di segnalazione, basato su un meccanismo di tripla busta: “la prima busta contenente i dati identificativi della persona segnalante; la seconda, con la segnalazione, in modo da separare i dati identificativi dalla segnalazione. Entrambe dovranno poi essere inserite in una terza busta chiusa che rechi all’esterno la dicitura ‘riservata’ indirizzata al gestore della segnalazione. La segnalazione sarà poi registrata in maniera riservata, mediante un autonomo registro di protocollazione o altro strumento in uso presso l’ente, da parte del gestore”.

Per le segnalazioni orali (a mezzo telefono, messaggi vocali o incontri diretti), è fondamentale la documentazione di esse, così come la possibilità di verifica del suo contenuto da parte del segnalante.

Il gestore del canale interno è un protagonista essenziale del sistema. Può trattarsi di una persona, un ufficio interno oppure un soggetto esterno, ma deve essere autonomo, imparziale e indipendente, e deve ricevere una formazione specifica (che comprenda i profili normativi circa il whistleblowing e circa la tutela dei dati personali, gli adempimenti dei gestori, la tematica dei possibili conflitti di interesse e i pertinenti principi generali di comportamento, quali riservatezza, ascolto attivo, collaborazione). L’atto organizzativo dell’ente e/o il modello organizzativo “231” devono prevedere in anticipo cosa fare se il gestore è coinvolto nella segnalazione (dunque con evidente conflitto di interessi) o si trova comunque in una situazione che ne compromette l’imparzialità. In questi casi deve essere attivato un sostituto; quando ciò non è possibile, ad esempio negli enti molto piccoli, il segnalante può rivolgersi direttamente ad ANAC.

E’ importante comprendere – e le Linee guida lo illustrano molto bene – come si debbano manifestare l’autonomia ed indipendenza del gestore rispetto agli organi direttivi dell’organizzazione, pubblica o privata che sia. Ciò che è importante, scrivono le Linee guida, è che “la gestione (inclusa la valutazione degli organi interni o esterni da coinvolgere) e l’esito dell’istruttoria siano rimessi all’autonomia del gestore e mai subordinati al previo esame dell’organo di indirizzo, il quale potrà essere coinvolto solo a valle dell’istruttoria, ove ne vengano ravvisati profili di competenza. Così, ad esempio, se all’esito della gestione dovesse emergere la necessità di rivedere un atto interno, il gestore definirà autonomamente l’istruttoria trasmettendo la relazione e gli estratti pertinenti anonimizzati della segnalazione all’organo competente (che ben potrebbe essere l’organo di indirizzo)”.  

A seguito di una segnalazione whistleblowing, le diverse fasi di attività del gestore della segnalazione vengono descritte dalle Linee guida, a titolo esemplificativo, come segue:

Avviso di ricevimento della segnalazione

Il gestore è tenuto a rilasciare alla persona segnalante tale avviso entro sette giorni dalla presentazione della segnalazione stessa (art. 5, co. 1, lett. a) del d.lgs. n. 24/2023).  Ovviamente, l’avviso non implica, per il gestore, alcuna valutazione dei contenuti oggetto della segnalazione.

Esame preliminare della segnalazione ricevuta

Il gestore verifica che la segnalazione sia stata presentata da una delle persone legittimate ai sensi del d.lgs. n. 24/2023 e che l’oggetto della stessa rientri nell’ambito di applicazione del medesimo decreto (cd. presupposti soggettivi e oggettivi).  Nel caso in cui manchino i suddetti requisiti, il gestore potrà comunque trasmetterla al competente soggetto/ufficio interno dell’ente che la potrà trattare come una segnalazione ordinaria.

Istruttoria e accertamento della segnalazione

Verificata l’ammissibilità della segnalazione il gestore può procedere con l’istruttoria vera e propria, che consiste nell’effettuare tutte le opportune verifiche, analisi e valutazioni circa la fondatezza o meno dei fatti segnalati. Tali attività di accertamento possono essere svolte, ad esempio:

• ➢ direttamente, acquisendo dalla persona segnalante gli elementi informativi necessari;
• ➢ mediante il coinvolgimento di altre strutture interne all’ente o anche di soggetti specializzati esterni, ove ritenuto necessario, in considerazione delle specifiche competenze tecniche e professionali utili per il caso di specie (ad esempio tramite audizioni).

Ove necessario, il gestore trasmette l’intera documentazione pervenuta - nel rispetto della riservatezza - alle Autorità giudiziarie competenti, evidenziando che si tratta di una procedura per whistleblowing. Laddove l’identità venga successivamente richiesta dall’Autorità giudiziaria o contabile, il gestore fornisce tale indicazione, previa notifica alla persona segnalante. Una volta completata l’attività di accertamento, il gestore della segnalazione può:

• archiviare la segnalazione, motivandone le ragioni;
• rivolgersi agli organi/funzioni interne ed esterni competenti per i relativi seguiti.

Riscontro alla persona segnalante

Il gestore è tenuto a comunicare alla persona segnalante gli esiti della istruttoria della segnalazione: l’archiviazione; la valutazione del fumus di fondatezza della segnalazione; trasmissione agli organi preposti interni o enti/istituzioni esterne. Il termine previsto al riguardo dal d.lgs. n. 24/2023 (tre mesi  dall'avviso di ricevimento della segnalazione) non viene tuttavia considerato perentorio.

Conservazione della documentazione inerente alla segnalazione e cancellazione

Una volta concluse le attività di gestione della segnalazione, il gestore dovrà cancellare sia la segnalazione sia la relativa documentazione, al più tardi decorsi cinque anni dalla comunicazione alla persona segnalante dell’esito finale della procedura di segnalazione.

Infine, il documento richiama il regime sanzionatorio. ANAC può applicare sanzioni amministrative fino a 50.000 euro, tanto nel settore pubblico come in quello privato, essenzialmente in tre tipi di situazioni:

• mancata istituzione dei canali di segnalazione;
• mancata adozione di procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni;
• presenza di procedure non conformi a quanto previsto dalla normativa, con riferimento alle modalità di presentazione delle segnalazioni, alla scelta del soggetto cui affidare la gestione delle stesse, alle attività – infine – che quest’ultimo è tenuto a compiere.

Come previsto in generale per le sanzioni amministrative dalla legge 689/1981 (art. 6), l’organo di indirizzo dell’organizzazione sanzionata risponde della sanzione, fatta salva l’azione di regresso possibile verso i singoli soggetti responsabili della violazione.

L’esercizio del potere sanzionatorio di ANAC è disciplinato all’interno del “Regolamento per la gestione delle segnalazioni esterne e per l’esercizio del potere sanzionatorio dell’ANAC in attuazione del decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24”, adottato con delibera n. 301 del 12 luglio 2023.

Nella parte finale delle Linee guida si trovano tre importanti “Approfondimenti”, che riguardano rispettivamente:

• i rapporti fra la disciplina del whistleblowing e il sistema organizzativo “231”;
• l’applicazione della medesima disciplina nei gruppi societari;
• la sua applicazione, infine, negli Enti del terzo settore (ETS).

Quanto al primo aspetto, viene indicata la necessità, per le imprese che hanno adottato un Modello organizzativo “231” di aggiornarlo sotto tre profili: i) previsione di un canale interno di segnalazione o adeguamento del canale precedentemente attivato; ii) esplicitazione del divieto di ritorsione e del divieto di ostacolare (o tentare di ostacolare) la persona che intende segnalare; iii) aggiornamento del sistema disciplinare con possibili sanzioni nei confronti dei responsabili degli illeciti sanzionati da ANAC.   Naturalmente, l’Organismo di Vigilanza “231” può essere individuato anche come gestore delle segnalazioni di whistleblowing; in caso diverso, dovranno essere disciplinati i flussi informativi tra i due organismi.

Quanto al secondo aspetto, le Linee guida indicano in dettaglio le modalità con le quali tener conto del numero di dipendenti di ciascuna società, al fine di verificare se sia o meno raggiunta la soglia di 250 dipendenti, sotto la quale soltanto è possibile la condivisione del canale di segnalazione, che naturalmente richiederà uno specifico accordo fra le diverse società.  Diversa dalla condivisione – le Linee guida lo esplicitano chiaramente – è l’affidamento della gestione a un soggetto terzo, che potrebbe coincidere anche con la capogruppo.

Quanto al terzo aspetto, gli ETS sono specificamente chiamati dalla normativa a fornire alle persone segnalanti misure di sostegno, che consistono in informazioni, consulenza e prima assistenza a titolo gratuito.  Tale supporto può essere precedente o successivo alla segnalazione.

Nel complesso, le Linee Guida mirano a trasformare il whistleblowing da adempimento formale a strumento effettivo di prevenzione, fornendo agli enti indicazioni concrete per costruire sistemi credibili, sicuri e rispettosi delle persone che segnalano.

Va infine segnalata un’opportunità, per tutte le organizzazioni (private, pubbliche o non profit) di poter usufruire di una guida autorevole nella implementazione di un’efficace gestione del whistleblowing. Il riferimento è allo standard ISO 37002, che fornisce una guida alle aziende per creare un sistema di whistleblowing basato su fiducia, imparzialità e protezione. Pubblicato a luglio 2021, lo standard “ISO 37002:2021 Whistleblowing management systems” intende supportare e proteggere i segnalanti e gli altri stakeholder coinvolti nel processo di whistleblowing, garantire che le segnalazioni di illeciti siano gestite in modo adeguato e tempestivo e migliorare la cultura organizzativa e la governance.  La norma UNI ISO 37002:2021 è una linea guida ("type B standard") e non è quindi certificabile direttamente come i sistemi di gestione (es. ISO 9001, ISO 14001). Tuttavia, organizzazioni di terza parte offrono valutazioni (assessment) e rilasciano Dichiarazioni di Conformità o attestati di maturità del sistema.