Accordi ed ecologia in RFT e Austria

Accordi ed ecologia in RFT e Austria
 

Abstract: Mentre nel passato, la tutela dell’ambiente avveniva con provvedimenti (unilaterali) della PA, vale a dire, con l’emanazione di un atto amministrativo/imperativo, nel caso, in cui era “interessata” una singola persona o con un regolamento, se vi era una molteplicità di destinatari, da qualche tempo, gli enti pubblici, in certi casi, rinunciano al loro potere unilaterale, addivenendo ad “accordi” con i privati ed ottenendo, in tal modo, gli scopi, che prima erano conseguiti attraverso il cosiddetto Ordnungsrecht. Il “regolamentarische Recht” passa in secondo piano, facendo spazio alla “Selbstregulierung” e alla “Selbstkontrolle”.

 

RFT

A) Sviluppo sostenibile e ambiente

ll diritto dell’ambiente è, ormai, diventato di un’importanza, si potrebbe dire, quasi primaria, dopo che, nel passato, si era concentrato soprattutto sulla tutela della natura e del paesaggio.

Ha poi acquistato ulteriore rilievo, quando l’accento è stato posto sui “Sustainable Development Goals – SDG’s”, sullo sviluppo sostenibile, a seguito dell’Assemblea Generale dell’ONU del 2015 e dell’”Agenda 2030”.

Gli obiettivi, che gli Stati si sono proposti, possono essere conseguiti soltanto se, accanto allo Stato e gli enti pubblici, anche imprese e privati collaborano; occorre una cooperazione tra i vari “attori”.

Anche la Commissione UE (Comunicazione KOM (96) 561), nel 1996, ha inviato agli Stati aderenti, la bozza di un piano per la realizzazione del predetto “Sustainable Development”. Sono state individuate sei priorità. I temuti effetti sulla concorrenza, hanno, però, ostacolato ulteriori sviluppi in materia di “sustainability” (“Nachhaltigkeit”), anche se si sono registrati accordi, specie tra imprese e società commerciali, intesi a tenere conto, maggiormente, degli “aggravi”, che la produzione industriale e artigianale, comporta per l’ambiente.

La sostenibilità è diventata – per non pochi produttori – un “Unternehmensziel”. Vi è stato un rilevante “allontanamento” dalla tesi di Milton Friedman, secondo la quale, l’unico obiettivo di un’impresa, è di massimare i profitti. Se ci si propone altri obiettivi, - sempre secondo M. Friedman - viene speso denaro appartenente ad altri, vale a dire, agli azionisti. Di Adam Smith sono le parole: ”Il bene comune si ottiene, soprattutto, perseguendo i propri interessi”. Entrambe queste tesi, possono dirsi sorpassate oggigiorno (almeno in parte).

Ormai si è fatta strada la convinzione, secondo la quale, l’interesse al profitto, non debba – necessariamente – essere in contrasto (insanabile) con obiettivi inerenti alla tutela dell’ambiente, a meno che, non predominino largamente visioni “a breve respiro”.

Misure adeguate intese a prevenire danni all’ambiente, possono esimere la comunità da spese (spesso considerevoli), che gravano sulla “Gemeinschaft”.

Ultimamente, si sono anche intensificate le “pressioni” sulle imprese poco rispettose della tutela dell’ambiente e a ciò hanno contribuito, in modo particolare, i mezzi di informazione, che, entro pochi minuti, possono raggiungere milioni di consumatori sulle varie emisfere. È ben vero, che la concorrenza ha effetti diretti a tenere, di solito, bassi i prezzi, con evidenti vantaggi per i consumatori, ma la stessa, non può- e non deve - andare a scapito dell’”Umwelt”, di cui non ci si può ”servire gratis”, come, specie nell’ultimo decennio, l’umanità si è resa, anzi, ha dovuto rendere conto (strato di ozono sempre più precario, siccità prolungate, inondazioni catastrofiche). Per troppo tempo, i moniti, anche autorevoli, erano caduti nel vuoto. Mi vengono in mente le parole: ”Et via vix tandem voci laxata dolore est” (E, infine, a gran fatica, il dolore lasciò passare la voce).

Il rispetto dell’ambiente si può ottenere, o autoritativamente oppure attraverso accordi.

B)  La cooperazione con gli enti pubblici e le “Umweltabsprachen”

“Umweltabsprachen” sono accordi tra Stato o altri enti pubblici e privati, basati sul consenso intervenuto a seguito di trattative tra le predette parti. Sono caratterizzati dal fatto, che lo Stato rinuncia ad avvalersi dei propri poteri “coercitivi”, di cui dispone. È stato osservato, che “Umweltabsprachen” (dette anche, impropriamente, “paktierende Gesetzgebung”, anche se nulla hanno di “legislativo”, poco di amministrativo, ma molto di diritto civile), sono espressione del principio di cooperazione tra PA e cittadino.

Allo stato, non esiste, nella RFT, una disciplina legislativa in materia, per cui viene fatto ricorso a “strumenti” di natura contrattuale e ad accordi informali. I primi possono essere anche di natura amministrativa (essere, cioè, un cosiddetto Verwaltungsvertrag), nel qual caso, trovano applicazione – salva espressa deroga -  i §§ 54  e seguenti del “VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz)”.

Di particolare importanza, sono le cosiddette informellen Absprachen tra la PA e imprese commerciali. Si tratta di “accordi” non “legati” a determinati presupposti e dai quali, non conseguono vincoli diretti di natura giuridica.

Le “informellen Absprachen” si concretano, spesso, in limitazioni assunte (volontariamente) da imprese o associazioni di imprese. In tal modo, si previene, che vengano emanate leggi (e/o regolamenti), particolarmente limitative dell’attività imprenditoriale. Si parla, in proposito, di ”normersetzenden Absprachen” o di “normabwendenden Selbstverpflichtungen”.

“Absprachen” del genere, hanno il “vantaggio“, di non rendere necessario un iter, spesso lungo e tortuoso, tra commissioni e plenum.

Uno degli esempi di “Selbstverpflichtungsabkommen”, è stato, nella RFT, l’accordo tra l’”Handelsverband” (una specie di Confcommercio) e il ministero federale “Für Umwelt und Naturschutz” (Ambiente e Protezione Natura). Un accordo del genere, non è stato, invece, possibile raggiungere, in materia di riduzione degli imballaggi.

Gli accordi autolimitativi possono presentare problemi in relazione a diritti fondamentali, sanciti dalla Costituzione federale (GG), in quanto, non infrequentemente, si perviene agli stessi, più o meno “volontariamente”, allo scopo di evitare una disciplina legislativa o regolamentare più rigorosa (o più costosa per l’impresa).

È da osservare anche, che, delle volte, questi “accordi” non vengono sufficientemente documentati, con la conseguenza, che sono carenti sotto il profilo della trasparenza e della conoscibilità da parte dell’opinione pubblica.

“Informelle Absprachen” sono ammissibili anche per quanto concerne la realizzazione di singoli impianti industriali e commerciali. In questi casi, precedono il procedimento di autorizzazione e possono contribuire a “velocizzare” il “Verfahren”. Valgono anche a evitare possibili, successive controversie giudiziarie.

C)  Effetti negativi delle “Umweltabsprachen?”

È stato detto, che accordi del genere, possono aver l’effetto, che il vero e proprio procedimento di autorizzazione si riduce a una mera formalità, con la conseguenza di una possibile “trascuratezza” dell’applicazione della normativa posta a tutela dell’”Umwelt”.

In particolare, possono prodursi effetti – negativi – sulla cosiddetta “Öffentlichkeitsbeteiligung”.

Non sono escluse neppure influenze (o “ricadute”) su diritti di terzi, dei quali, non viene tenuto conto (sufficientemente). Per questo motivo, le voci, che chiedono una disciplina legislativa delle “Umweltabsprachen”, si fanno sempre più insistenti. Ciò, al fine di assicurare meglio trasparenza e uguaglianza.

Non poche  - e anche di notevole spessore – sono le critiche avanzate da più parti contro le “Umweltabsprachen”.

Prima tra tutte, quella secondo la quale, con questi accordi, si tendono eludere – per quanto possibile – controlli giurisdizionali oppure ad “unterbinden “ gli stessi. Qualche avversario delle “Umweltabsprachen”, ha parlato delle stesse, asserendo, che avrebbero “fast kollusiven Charakter”.

Altri hanno ritenuto, che sarebbero uno strumento, per relativizzare l’osservanza delle vigenti leggi, nel senso di privarle dell’”unbedingten Beachtung” e di “incrinare” l’”effektive obrigkeitliche Durchsetzung des Rechts”. Si è affermato, addirittura, che le “Umweltabsprachen”, violerebbero il “Demokratieprinzip” (principio di democrazia), quello di uguaglianza e di divisione dei poteri. Esse sarebbero inquadrabili in una specie di “freiwilligen Zwang” (“coercizione volontaria”).

D)  Tutela insufficiente dell’interesse di terzi e “ritiro” dell’ente pubblico dalle proprie responsabilità?

Altro ”neo” è stato ravvisato in una tutela insufficiente degli interessi di terzi. Soggette a particolare critica, sono le cosiddette projektbezogenen Umweltabsprachen, della cui ammissibilità si è dubitato, in quanto hanno “abstrakt-generelle Wirkung”, ma si riferiscono al caso singolo. I “risultati”, ai quali si è pervenuti, fanno apparire il procedimento amministrativo una, quasi inutile, “formalità".

Le “normabwendenden Umweltabsprachen” di cui sopra si è parlato, sarebbero, non infrequentemente, frutto di “influenze” provenienti dall’esterno e nelle stesse, non si terrebbe conto della “sensibilità” dell’opinione pubblica per i problemi dell’ambiente nonchè del diritto di informazione e di partecipazione della stessa, a decisioni aventi riflessi sull’”Umwelt”. Chi “stipula” un’”Umweltabsprache”, non di rado “teme”, che l’autorità pubblica si avvalga dei “Mittel des Ordnungsrechtes” (dei mezzi del potere cosiddetto d’imperio). L’”Umweltabsprache” priva, in molti casi, la parte, che esprime il proprio consenso, della facoltà, di adire l’autorità giudiziaria.

Le “Umweltabsprachen” comporterebbero un “ritiro” dello Stato (o degli altri enti pubblici), dalla responsabilità, che ha/hanno in materia di tutela dell’”Umwelt”, responsabilità, anche nei confronti della singola persona. Altresí una rinuncia al “Gewaltmonopol” (monopolio della forza).

Per ovviare a queste “incongruenze”, è stato elaborato lo strumento della cosiddetta Beeinflussungsabwehrklage, che non ha, però, trovato “accoglimento” da parte del legislatore, che ha preferito continuare a “confidare” nella “Selbstregulierung” (autoregolazione).

D’altra parte, delle “Umweltabsprachen”, non si potrebbe, al giorno d’oggi, fare a meno e la loro “messa al bando”, avrebbe per effetto un aggravio eccessivo di lavoro per gli organi  giurisdizionali. Auspicabile – secondo molti – sarebbe una maggiore “integrazione” tra questi accordi e gli interventi “autoritativi”, nell’ambito di una codificazione dell’”Umweltrecht”.

 

Austria

1. I “Verhaltenssteuerungsinstrumente” e la loro complementarietà

Anche l’ordinamento austriaco conosce-  accanto alla “direkten Verhaltenssteuerung”, caratterizzata dall’imposizione di comportamenti per effetto di norme legislative e/o regolamentari (obblighi o/e divieti) – “indirekte Steuerungsintrumente” (strumenti indiretti per ottenere determinati comportamenti funzionali alla tutela dell’ambiente). Infatti, l’”Umweltschutz”, può essere realizzato dalla pubblica amministrazione, senza “imposizione” diretta, senza uso del potere imperativo/coercitivo, facendo leva sull’interesse proprio del potenziale contravventore, a “motivarlo” ai fini della tutela dell’ambiente nell’esercizio della propria attività.

L’osservanza delle misure imperative/coercitive, incontra spesso limiti, non soltanto sotto il profilo preventivo, ma, soprattutto, repressivo (per esempio, in materia di tutela idrica, sono spesso necessarie costose e “zeitaufwendige” analisi e accertamenti). Tuttavia, una rinuncia completa ai poteri imperativi da parte degli enti pubblici, non viene ritenuta auspicabile. La tendenza, è, invece, a una “complementarietà” con l’”indirekten Steuerung”.

Gli “indirekten Steuerungsinstrumente” possono essere varieggiati e trovano applicazione, precipuamente, nei confronti delle aziende, il cui scopo è orientato verso il conseguimento di un risultato di carattere economico-finanziario; proprio per questo, i più importanti “indirekten Steuerungsinstrumente”, sono collegati, non soltanto a misure dirette a evitare “Gewinneinbußen”, ma a “fare in modo”, che il ricorso agli stessi, da parte degli enti pubblici, comporti vantaggi per l’impresa (per esempio, sotto forma di sovvenzioni, esenzione (o riduzione) da contributi o tasse).

2. Volontarietà e autolimitazione

Spesso, attraverso misure adottate volontariamente dalle aziende, possono essere conseguiti obiettivi di tutela dell’ambiente in modo più efficiente, che con obblighi e divieti (che implicano, spesso, controlli frequenti e comportano, non di rado, un’interruzione, sia pure breve, del processo produttivo e “Selbstbeschränkungen” (autolimitazioni)).

Le misure di tutela dell’ambiente, realizzate volontariamente (c. d. multilateral committments), vengono predisposte dalle aziende stesse e, non di rado, la loro osservanza, è delegata a ditte esterne.

3. Trasparenza e partecipazione

Le predette misure, hanno effetti positivi anche per l’”image” dell’azienda verso l’esterno.

In Austria, le “Umweltvereinbarungen” e le “Selbstverpflichtungen”, devono essere caratterizzate, oltre che da volontarietà, da trasparenza, fissazione di termini per il conseguimento degli obiettivi, monitoring indipendente e partecipazione.

Nelle cosiddette multilateralen Vereinbarungen, un ente pubblico è formalmente parte dell’accordo, mentre nel caso di “Selbstverpflichtung”, l’ente pubblico non compare “ufficialmente”.

L’efficienza (e la concreta utilità) delle "Vereinbarungen”, è da valutare sulla base della: diminuzione del consumo di risorse, riduzione dei rifiuti per effetto di recycling, diminuzione di sostanze contaminanti, minore influenza sulle libertà dei cittadini, tempo necessario per ottenere i risultati voluti, riduzione dei costi “amministrativi” (tra i quali rientrano, in particolare, quelli di informazione e di controllo), minimizzazione dei rischi di infortuni.