Art. 27

Bibliografia. De Paolis M, Il processo amministrativo, Padova, Ceda, 2012; Garofoli R., Manuale di diritto amministrativo, Molfetta Roma, Nel Diritto Editore, 2019; Saitta F, Giustizia amministrativa, Padova, 1993; Abbamonte G. Laschena R., Giustizia amministrativa, Bologna, 1997; Gisondi R., Nuovi strumenti di tutela nel codice del processo amministrativo, in www.giustizia-amministrativa.it, 2011.

Sommario. 1. Il contraddittorio. 2. Integrazione del contraddittorio. 3. Le parti.

1. Il contraddittorio

Ai sensi dell’articolo 27 il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati. Il difetto di notificazione del ricorso alle parti necessarie rende irricevibile il ricorso stesso in quanto il processo manca di un presupposto processuale. L’irricevibilità è rilevabile d’ufficio, ed a volte – come nello stesso codice – si usa pure il termine “inammissibilità”.

La determinazione delle parti necessarie in senso sostanziale è importante poiché solo esse, in quanto titolari della legittimazione ad agire e a contraddire, hanno il diritto a ottenere una pronuncia sul merito della controversia. Quanto alla notifica ai “controinteressati” deve precisarsi che qualora vi siano più controinteressati, ai fini dell’ammissibilità dell’azione di annullamento, ferma restando la necessità della notificazione all’amministrazione, è sufficiente che il ricorso sia notificato ad almeno uno di essi (articolo 41).

2. Integrazione del contraddittorio

Il quadro normativo si completa con la regola dell’articolo 49 CPA; se il contraddittorio è promosso solo contro taluno dei controinteressati, il presidente o il collegio ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri. Il giudice nell’ordinare l’integrazione del contraddittorio fissa il relativo termine, indicando le parti cui il ricorso deve essere notificato. In assenza di tempestiva integrazione del contraddittorio, il ricorso diviene improcedibile ai sensi dell’articolo 35 CPA. I soggetti nei cui confronti viene integrato il contraddittorio non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti. Il ritardo collegato all’attività di integrazione del contraddittorio potrebbe cagionare problemi con riferimento alle esigenze del ricorrente di ottenere con immediatezza la tutela cautelare: la soluzione del contrasto si rinviene nell’articolo 27 CPA, secondo cui, nelle more dell’integrazione del contraddittorio, il giudice può pronunciare provvedimenti cautelari interinali (da intendersi come provvisori in attesa dell’integrazione e della possibilità del controinteressato di contraddire e di dedurre sul punto).

Da segnalare la disposizione dell’articolo 49 comma 2 CPA che deroga al principio generale sopra enunciato, ai sensi della quale l’integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato (in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata). Il principio del contraddittorio parrebbe così compromesso, tuttavia la sentenza semplificata, rigettando il ricorso, in concreto non pregiudica alcun controinteressato pretermesso, e dunque la disposizione appare un’opportuna applicazione del principio di economicità procedimentale.

3. Le parti

Il ricorrente è il titolare del diritto di azione che agisce a tutela di un interesse legittimo o, nei casi di giurisdizione esclusiva, di un diritto soggettivo. Può trattarsi anche di un ente pubblico, ove esso impugni un atto amministrativo lesivo della propria sfera giuridica.

L’amministrazione resistente è l’autorità che ha emanato l’atto o nei cui confronti deve essere fatta valere la pretesa: nel caso di trasferimento di competenze si ritiene il contraddittorio debba instaurarsi con l’autorità subentrata, la quale ha il potere di disporre dell’atto annullato e di ottemperare all’eventuale sentenza sfavorevole (CdS, sez. VI, n. 2628/2019); nell’ipotesi di impugnazione di un atto soggetto a controllo, l’organo di controllo non è considerabile quale autorità emanante. L’amministrazione presente in causa assomma alla qualità di parte anche quella di soggetto che deve agire in vista dell’interesse pubblico, e ciò spiega perché essa sia tenuta a rispettare le regole pubblicistiche in ordine alla costituzione in causa e perché sia gravata da doveri di collaborazione non riferibili al privato.

Va ribadito che, ai sensi dell’articolo 7 CPA, per pubbliche amministrazioni ai fini del codice si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo: parte resistente può anche essere un soggetto privato.

I controinteressati sono i soggetti titolari della legittimazione a contraddire, essi traggono vantaggio dall’atto impugnato sicché l’annullamento dell’atto arrecherebbe loro uno svantaggio. Il controinteressato ha quindi un interesse giuridicamente rilevante di segno opposto rispetto a quello del ricorrente, in quanto mira alla conservazione dell’atto (CdS, sez. IV, n. 360/2015).

Il punto di vista dell’Autore

Pare condivisibile, per non gravare eccessivamente il ricorrente, l’orientamento secondo cui sono parti necessarie i soli controinteressati che siano individuati o facilmente individuabili alla stregua delle indicazioni contenute nell’atto (elemento formale). L’articolo 41 CPA fa riferimento solo “ad almeno un controinteressato che sia individuato nell’atto stesso”, dunque solo a quelli formali. Sembra peraltro preferibile continuare ad utilizzare questo parametro al fine di evitare che la cerchia dei possibili controinteressati dipenda dalle modalità con cui viene redatto il provvedimento.