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Diritto dell’ambiente: alcuni principi

Ambiente
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Abstract

Conseguire uno standard elevato (potenzialmente ottimale) di tutela ambientale, deve essere l’obiettivo non soltanto dell’intera politica ambientale, ma va realizzato pure nell’ambito dei singoli settori di questa politica. Di pari importanza è, che nel “consumo” di risorse naturali, venga rispettato il principio, secondo il quale, le stesse possano essere “consumate” soltanto nei limiti della loro capacità di rigenerazione.

 

Introduzione

Ai fini di una tutela adeguata ed efficiente dell’ambiente, sono stati elaborati principi in ambito nazionale e sopranazionale, che costituiscono una specie di direttive, alle quali deve ispirarsi l’attività di tutela degli Stati, alcuni dei quali hanno anche predisposto “Piani nazionali dell’ambiente”.

Da questi principi, non sono derivati – direttamente – diritti e obblighi per i singoli cittadini ma, purtuttavia, sono di importanza fondamentale ai fini dell’interpretazione di leggi di tutela emanate allo scopo di salvaguardare l’ambiente nonché in sede di decisioni rimesse alla discrezionalità (“pflichtgemäßem Ermessen”) del legislatore e della PA.

Il presente articolo avrà per oggetto soltanto tre dei predetti principi: 1) il “Nachhaltigkeitsprinzip”, per effetto del quale, il ricorso alle risorse naturali, deve avvenire in modo tale, da consentire la loro rigenerazione, almeno in misura pari a quella dell’uso (consumo) attuale, 2) il “Kooperationsprinzip” (principio della cooperazione) e 3) l’“Integrationsprinzip” (principio dell’integrazione).

 

Nachhaltigkeitsprinzip

Il principio più importante, sia in ambito nazionale, che internazionale, è, indubbiamente, il “Nachhaltigkeitsprinzip” (detto anche “Prinzip der nachhaltigen Entwicklung”).

Di “sustainable development” si è parlato, per la prima volta, nella “Relazione Brundtland” delle Nazioni Unite del 1987. In occasione della Conferenza di Rio de Janeiro, il “Nachhaltigkeitsprinzip” è stato riconosciuto quale principio - cardine in materia di tutela dell’ambiente.

Per quanto concerne questo principio in ambito europeo, si vedano gli artt. 3, comma 3, del Trattato di Lisbona e l’art. 11 del TFUE. In particolare, nell’art. 3, comma 3, del TFUE, troviamo anche espressioni, quali “crescita economica equilibrata” e “elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”.

Con la Nachhaltigkeit”, inteso questo concetto in senso lato, si tende a realizzare (e ad armonizzare) scopi di natura non soltanto ecologica, ma anche di carattere economico e sociale tra generazioni e tra Stati (in particolare, tra nazioni “sviluppate” e in via di sviluppo.

Attraverso una pianificazione a lungo termine, si tende a garantire, anche alle generazioni future, le risorse essenziali per la vita e lo sviluppo.

Le risorse rinnovabili vanno utilizzate in modo tale, da garantirne l’utilizzabilità anche nel futuro; di quelle non rinnovabili, l’umanità deve servirsi con parsimonia e nella misura indispensabile, perlomeno fino a quando non saranno “rimpiazzate” (o “rimpiazzabili”) da risorse naturali; si pensi ai combustibili fossili (solidi e liquidi), destinati a essere sostituiti, in prospettiva, dall’energia solare e/o eolica.

Nell’ordinamento austriaco, il Nachhaltigkeitsprinzip” ha avuto attuazione, non soltanto in leggi ordinarie ma, stante l’importanza dello stesso, è stato ribadito anche in una legge costituzionale. In proposito, va richiamata la legge costituzionale “Über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Waser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung”. Questa legge, entrata in vigore nel 2013, è stata, parzialmente, modificata nel 2019.

Prevede il § 1, che l’Austria (lo Stato, i “Länder” e i Comuni), “bekennt sich zum Prinzip der Nachhaltigkeit” nell’uso di risorse naturali, al fine di salvaguardare, anche alle generazioni future, “bestmögliche Lebensqualität” (la miglior possibile qualità della vita).

Nel § 3 si parla di “umfassenden Umweltschutz” (tutela ampia (globale) dell’ambiente) e si specifica, che questa tutela è volta alla conservazione dell’ambiente naturale, quale “base” (presupposto) per la vita dell’uomo, di preservare l’ambiente da “schädlichen Einwirkungen”. Si precisa poi, che l’“umfassende Umweltschutz” consiste, in particolare, nell’adozione di misure atte a prevenire l’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo.

Non soltanto lo Stato (“Bund”), ma anche i Länder e i Comuni (§ 4), riconoscono come obiettivi del loro agire, garantire l’approvvigionamento idrico quale bene (indispensabile) per la vita e s’impegnano – assumendosi la relativa responsabilità - a far sí, che la disponibilità delle risorse idriche rimanga in mano pubblica”; ciò, nell’interesse della salute e del “Wohl” della popolazione.

La “nachhaltige Gewinnung natürlicher Rohstoffe” (materie prime), deve essere assicurata per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento soprattutto con i beni essenziali.

Come risulta da quanto ora esposto, la succitata legge ha carattere prevalentemente programmatico. Ciò nonostante, non va trascurato, che si tratta di “Staatszielbestimmungen”, che sono state accolte anche nelle “Landesverfassungen” (equiparabili agli Statuti regionali); hanno trovato concreta attuazione in leggi e regolamenti dei Länder”, ma anche in “Bundesgesetzen” (si veda, per esempio, l’”Abfallwirtschaftsgesetz - AWG” in materia di rifiuti e il regolamento concernente la qualità dei carburanti in genere e l’impiego di carburanti biologici (si veda la “Kraftstoffordnung” del 2012)).

Da menzionare è pure il § 1 del Forstgesetz – ForstG”, che impone una “nachhaltige Waldbewirtschaftung”.

Il “Nachhaltigkeitsprinzip” può trovare attuazione (diretta) con tutti gli strumenti normativi, tra i quali, come già accennato sopra, spiccano quelli di pianificazione e d’impatto ambientale. In via indiretta, con l’imposizione di “tributi” a carico di chi esercita un’attività produttiva, in parte pregiudizievole per l’ambiente; ma anche con “Förderungen” (incentivi/contributi) a fine di favorire il ricorso a energie rinnovabili.

 

Principio di cooperazione

Il “Kooperationsprinzip” è un principio afferente alla tutela dell’ambiente, concernente la fase procedimentale; riguarda, si potrebbe forse dire, principalmente, la fase preparatoria e predecisionale di formazione della volontà dell’ente pubblico, al quale è demandato, in concreto, di provvedere all’”Umweltschutz”.

È ovvio, che la tutela dell’ambiente, non possa essere di competenza soltanto dello Stato, ma che, nella stessa, debbano essere “coinvolti anche – se non maggiormente – gli altri enti pubblici territoriali. Parimenti, questa tutela, non può trovare attuazione – in modo unilaterale – contro l’economia e le esigenze di produzione.

È necessaria una sinergia tra le varie componenti della comunità nel senso, che la tutela ambientale, deve essere concepita come “compito” di tutte le “forze sociali”, nessuna esclusa.

Lo Stato, per garantire una tutela efficiente dell’ambiente, deve, non soltanto collaborare con gli altri enti pubblici, ma anche dialogare – costantemente – con essi e con le organizzazioni rappresentative dei cittadini. Anche con coloro, che, in sede di trasformazione o di produzione, causano – necessariamente - danni o per lo meno aggravi all’ambiente.

Soltanto in tal modo è possibile conseguire soluzioni accettabili per tutti e condivise da (quasi) tutti. È necessario, che i rappresentanti di interessi – non di rado contrastanti – vengano sentiti già in sede di elaborazione delle norme concernenti la tutela dell’ambiente; altresì, in sede di adozione di provvedimenti amministrativi (per esempio, di concessioni, autorizzazioni). È essenziale un’adeguata ponderazione degli interessi; soltanto cosí, è possibile, ottenere, che le varie forze sociali, siano consapevoli delle responsabilità, che hanno ai fini della conservazione dei beni ambientali e, ancor prima, della prevenzione dei danni agli stessi.

Nonostante l’indispensabile “coinvolgimento” di enti pubblici (territoriali) diversi dallo Stato, incombe a questi, in ultima analisi, la responsabilità (e anche una “funzione guida”) in materia di tutela ambientale.

Il principio di cooperazione, ha trovato applicazione nell’istituzione di vari organi consultivi in materia ambientale. Vanno annoverati, in proposito, tra i più importanti, il “Nationale Klimaschutzkomitee” (Comitato nazionale per la tutela del clima), i “Naturschutzbeiräte" e i “Raumordnungsbeiräte”. Essi “hanno voce” in sede di procedimenti amministrativi.

Sono stati istituiti, in determinate aziende, anche “Umweltbeauftragte (incaricati della tutela dell’ambiente), demandando agli stessi, di sorvegliare, all’interno delle aziende, che sia rispettata la normativa esistente per quanto concerne, per esempio, i rifiuti e le acque reflue.

Umweltabsprachen” (o “Umweltvereinbarungen”), sono accordi tra Stato e privati, intesi alla tutela dell’ambiente. Su base volontaria, i privati si obbligano a rispettare determinati obblighi/standards e lo Stato, a sua volta, rinuncia “auf einseitigen Zwang” (ad avvalersi dei suoi poteri coercitivi). A questi accordi, spesso, si addiviene nella fase preliminare di autorizzazioni alla produzione di sostanze, che presentano aggravi non trascurabili per l’“Umwelt” nonché nel corso di richieste di sanatoria, avanzate da unità produttive, non più in regola, per esempio, con la normativa concernente immissioni.

“Umweltabsprachen” hanno il vantaggio di una maggiore Akzeptanz” da parte degli obbligati, sono caratterizzate da “flessibilità” e mediante le stesse, possono essere evitate lungaggini burocratiche e contenziosi, spesso, a non finire (e costose). Non va però dimenticato, che accordi del genere, possono avere anche lati oscuri”, quali mancata trasparenza, clientelismi, favoritismi, corruzione e mancata protezione degli interessi di terzi. Bisogna evitare, come leggiamo in Plauto (“Anfitrione” – Atto I° - Scena 2°) “che il bimbo più piccolo sia del padre più grande e il più grande del più piccolo (“Verum minori puero maior est pater, minor maiori”).

 

Vorsorgeprinzip

Altro principio importante, è il Vorsorgeprinzip”, con fini, eminentemente, preventivi. È uno dei principi, che ogni “politica ambientale”, degna di questo nome, deve far propri. Tutela efficiente dell’ambiente consiste, non soltanto, nell’ovviare a danni che già si sono prodotti o che sono imminenti. È necessario, agire in modo tale, da prevenire danni ancora allo stato soltanto potenziale. In altre parole, non ci si deve limitare a “Schadensbeseitigung” (eliminazione dei danni) o a prevenire, che non si verifichino danni ormai imminenti (“Gefahrenabwehr”). È necessaria, una politica ambientale ispirata a prevenire anche soltanto rischi possibili, rischi, che non possono essere, ragionevolmente, esclusi secondo l’id quod plerumque accidit.

Il “Vorsorgeprinzip” si sostanzia, o in obblighi assoluti di agire a fini di prevenzione, per evitare danni all’ambiente o in obblighi di far sí, che questi danni, vengano minimizzati il più possibile (“Minimierungsgebot”). Questo “Gebot” ha trovato applicazione pratica, per esempio, nel § 1, comma 1, dell’AWG – Abfallwirtschaftsgesetz” del 2002, imponendo la tutela delle persone, degli animali e delle piante, la tutela dell’ambiente naturale, delle risorse naturali e la minimizzazione delle emissioni nell’aria e delle immissioni nell’acqua.

Il “Vorsorgeprinzip” viene attuato – principalmente – con l’obbligatorietà di autorizzazioni amministrative per l’esercizio di attività di produzione, che comportano aggravi per l’ambiente; altresì, con l’imposizione di tributi proporzionati al danno (o aggravio) ambientale non eliminabile.

L’ultima ratio sono sanzioni pecuniarie amministrative e sanzioni penali (anche di carattere detentivo).