Fondo contrattazione decentrata negli enti locali

In particolare la questione esaminata dalle Sezioni riunite, sottoposta dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia con deliberazione 5 luglio 2011, n. 435/2011/PAR, consiste nello stabilire se possano ritenersi escluse dal tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78, le risorse che affluiscono ai fondi unici per la contrattazione decentrata destinate a finanziare specifici incentivi quali:

a) i compensi legati all’attività di progettazione (art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163);

b) i compensi incentivanti per il recupero dell’ICI (art. 3, comma 57, della 23 dicembre 1996, n. 662 e art. 59, comma 1, lett. p), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446);

c) i compensi in favore dell’avvocato comunale/provinciale derivanti da condanna alla spese della controparte;

d) le indennità di turno del personale della polizia locale (finanziata con quota dei proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione, ex art. 15, comma 1, del Contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) delle Regioni e degli enti locali 1 aprile 1999, come modificato dall’art. 4, comma 4, del successivo CCNL 5 ottobre 2001).

LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO

L’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 prevede che “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’ articolo 1, comma 2, del D. Lgs. 165/2011, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.

Per quanto riguarda l’individuazione delle risorse oggetto di tale disposizione, occorre fare riferimento a quelle destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione integrativa determinate sulla base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme restando le disposizioni legislative già previste in materia.

In particolare, la disposizione negoziale che viene in rilievo è contenuta nell’art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999, come integrato dall’art. 4 del CCNL del 5 ottobre 2001; rileva al riguardo anche l’art. 31 del CCNL del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali del 22 gennaio 2004 che effettua la ricognizione di tutte le risorse oggetto di contrattazione decentrata e che include tutte le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività comprensive sia di quelle aventi carattere di certezza, stabilità e continuità, sia di quelle aventi caratteristiche di eventualità e di variabilità, quali, appunto, quelle previste dal citato art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999 e cioè di quelle risorse “che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione o di risultati del personale”.

IL PARERE DELLA CORTE DEI CONTI

La delibera in esame delle Sezioni Riunite di Controllo della Corte dei Conti parte dal presupposto secondo il quale , alla luce della ratio che ne costituisce il fondamento, si deve ritenere che la disposizione di cui all’ art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78 sia disposizione di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe o esclusioni in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.

La ratio della norma risulta essere infatti quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Si tratta di una norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata.

Tale norma va altresì con le disposizioni che impongono limitazioni alle assunzioni ed alla spesa del personale (vedi art. 14, comma 9, del D. L. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 122/2010 e successive modifiche e integrazioni).

La disposizione di cui all’art. 9, comma 2-bis, è dunque inserita in un complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica, in specie quella complessiva del personale attraverso norme di contenimento della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni per modo che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono concorrere sia gli enti sottoposti al Patto di stabilità che quelli esclusi, imponendo alle amministrazioni pubbliche uno specifico divieto all’incremento dei fondi delle risorse decentrate.

Quindi, esaminate le singole fattispecie, la Corte giunge alla seguenti conclusioni:

1. Soltanto le risorse incentivanti destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e quelle dell’avvocatura interna devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78.

2. Le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.

LE MOTIVAZIONI

Le risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche si caratterizzano per la peculiarità di essere destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica.

Laddove infatti le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato.

Va aggiunto, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisca ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti.

Caratteristiche analoghe presentano le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, anche in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche.

Pertanto in tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica.

Sulla base di tali argomentazioni la Corte conclude che soltanto le risorse che affluiscono al fondo, che siano state destinate a compensare le attività poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna, devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78.

In particolare la questione esaminata dalle Sezioni riunite, sottoposta dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia con deliberazione 5 luglio 2011, n. 435/2011/PAR, consiste nello stabilire se possano ritenersi escluse dal tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78, le risorse che affluiscono ai fondi unici per la contrattazione decentrata destinate a finanziare specifici incentivi quali:

a) i compensi legati all’attività di progettazione (art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163);

b) i compensi incentivanti per il recupero dell’ICI (art. 3, comma 57, della 23 dicembre 1996, n. 662 e art. 59, comma 1, lett. p), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446);

c) i compensi in favore dell’avvocato comunale/provinciale derivanti da condanna alla spese della controparte;

d) le indennità di turno del personale della polizia locale (finanziata con quota dei proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione, ex art. 15, comma 1, del Contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) delle Regioni e degli enti locali 1 aprile 1999, come modificato dall’art. 4, comma 4, del successivo CCNL 5 ottobre 2001).

LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO

L’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 prevede che “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’ articolo 1, comma 2, del D. Lgs. 165/2011, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.

Per quanto riguarda l’individuazione delle risorse oggetto di tale disposizione, occorre fare riferimento a quelle destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione integrativa determinate sulla base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme restando le disposizioni legislative già previste in materia.

In particolare, la disposizione negoziale che viene in rilievo è contenuta nell’art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999, come integrato dall’art. 4 del CCNL del 5 ottobre 2001; rileva al riguardo anche l’art. 31 del CCNL del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali del 22 gennaio 2004 che effettua la ricognizione di tutte le risorse oggetto di contrattazione decentrata e che include tutte le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività comprensive sia di quelle aventi carattere di certezza, stabilità e continuità, sia di quelle aventi caratteristiche di eventualità e di variabilità, quali, appunto, quelle previste dal citato art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1° aprile 1999 e cioè di quelle risorse “che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione o di risultati del personale”.

IL PARERE DELLA CORTE DEI CONTI

La delibera in esame delle Sezioni Riunite di Controllo della Corte dei Conti parte dal presupposto secondo il quale , alla luce della ratio che ne costituisce il fondamento, si deve ritenere che la disposizione di cui all’ art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78 sia disposizione di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe o esclusioni in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.

La ratio della norma risulta essere infatti quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Si tratta di una norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata.

Tale norma va altresì con le disposizioni che impongono limitazioni alle assunzioni ed alla spesa del personale (vedi art. 14, comma 9, del D. L. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 122/2010 e successive modifiche e integrazioni).

La disposizione di cui all’art. 9, comma 2-bis, è dunque inserita in un complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica, in specie quella complessiva del personale attraverso norme di contenimento della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni per modo che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono concorrere sia gli enti sottoposti al Patto di stabilità che quelli esclusi, imponendo alle amministrazioni pubbliche uno specifico divieto all’incremento dei fondi delle risorse decentrate.

Quindi, esaminate le singole fattispecie, la Corte giunge alla seguenti conclusioni:

1. Soltanto le risorse incentivanti destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e quelle dell’avvocatura interna devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78.

2. Le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.

LE MOTIVAZIONI

Le risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche si caratterizzano per la peculiarità di essere destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica.

Laddove infatti le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato.

Va aggiunto, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisca ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti.

Caratteristiche analoghe presentano le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, anche in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche.

Pertanto in tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica.

Sulla base di tali argomentazioni la Corte conclude che soltanto le risorse che affluiscono al fondo, che siano state destinate a compensare le attività poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna, devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del D. L. 31 maggio 2010, n. 78.