La competenza in materia di opposizioni a sanzioni amministrative

Abstract

A distanza di otto anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo 150/2011, che ha previsto la “semplificazione dei riti”, modificando tra l’altro il rito per le opposizioni a sanzioni amministrative (articoli 6 e 7), nella prassi giudiziaria è ancora tanta la confusione. Scopo del presente articolo è fare un bilancio dello stato dell’arte in materia di competenza, alla luce di alcune recenti pronunce della Corte di Cassazione.

 

Indice:

1. La “semplificazione dei riti”

2. I rapporti tra articolo 6 e 7 Decreto Legislativo 150/2011

3. I limiti della competenza per valore

4. Le opposizioni a preavviso di fermo amministrativo e di iscrizione ipotecaria

5. Conclusioni sull’opposizione alle sanzioni amministrative nel nostro ordinamento

 

1. La “semplificazione dei riti”

Il decreto legislativo 150/2011, attuativo della legge di delega 69/2009, in materia di riduzione e semplificazione di alcuni procedimenti civili “speciali” di cognizione, prevede che, nelle controversie in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione (articolo 6 Decreto Legislativo 150/2011), e nelle controversie in materia di opposizione a verbale di accertamento di violazione al Codice della strada (articolo 7 Decreto Legislativo 150/2011), si applichi il rito del lavoro (sia pure “adattato”, e dunque reso diverso rispetto al modello codicistico).

In linea di principio, la competenza è attribuita per materia al Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa (rectius, accertata) la violazione.

Si tratta di una scelta imposta al legislatore delegato del Decreto Legislativo 150/2011 dalla legge di delega, che ha previsto tra i principi ispiratori quello dell’invariabilità della competenza rispetto alla disciplina previgente (articolo 54 comma 4 lettera a) Legge 69/2009), a sua volta frutto di una stratificata vicenda normativa.

Tuttavia, per le controversie di cui all’articolo 6, la competenza spetta al Tribunale in due gruppi di ipotesi:

- qualora la sanzione amministrativa sia relativa ad alcune materie tassativamente elencate al comma 4 della citata disposizione, ed in particolare:

a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro;

b) di previdenza e assistenza obbligatoria;

c) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette;

d) di igiene degli alimenti e delle bevande;

e) valutaria;

f) di antiriciclaggio;

- in presenza dei presupposti di cui al comma 5, ossia nello specifico:

qualora il valore della sanzione applicata superi la somma di € 15.493,00 (lettera a) e b)), oppure qualora sia stata applicata una sanzione amministrativa diversa da quella pecuniaria (lettera c)), in una materia diversa dalle violazioni al Codice della Strada (Decreto Legislativo 285/1992) o dalle norme sull’emissione degli assegni bancari (Legge 1733/1933 e L. 386/1990), per le quali la competenza rimane assegnata al Giudice di Pace.

Di fatto, dunque, nelle controversie di cui all’articolo 6 Decreto Legislativo 150/2011, al Giudice di Pace rimane la competenza per le opposizioni all’ordinanza-ingiunzione non emessa nelle materie di cui al comma 4, all’ordinanza-ingiunzione che abbia previsto una sanzione amministrativa diversa da quella pecuniaria, ealle ordinanze-ingiunzioni in cui è prevista una sanzione inferiore ad € 15.493,00.

Dunque, si è posto il dubbio se la competenza del Giudice di Pace sia effettivamente per materia, oppure si tratti di competenza per valore.

 

2. I rapporti tra articolo 6 e 7 Decreto Legislativo 150/2011

La disciplina in materia di competenza delineata dal Decreto Legislativo 150/2011, in apparenza frastagliata, ha determinato la necessità di un recente intervento chiarificatore delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione (sentenza n.11177 del 09/05/2018, Presidente Rordorff, relatore Armano).

In particolare, il Giudice di legittimità ha chiarito come “la natura giuridica della competenza del Giudice di Pace ex articolo 6 del Decreto Legislativo 1° settembre 2011 n.150, relativa alle controversie aventi ad oggetto opposizione a sanzioni amministrative per violazione del Codice della Strada, è competenza per materia, ed in alcune ipotesi con limite di valore; che la natura giuridica della competenza del Giudice di pace ex articolo 7 del Decreto Legislativo 1° settembre 2011 n.150 relativa alle controversie aventi ad oggetto opposizione al verbale di accertamento è competenza per materia”.

Le Sezioni Unite erano state chiamate a risolvere il contrasto fra alcune pronunce delle Sezioni semplici della Corte di Cassazione, rispetto alla natura della competenza in materia di opposizione a sanzioni amministrative emesse sulla base di violazioni al Codice della Strada.

Infatti, secondo l’ordinanza di rimessione, si sarebbe creata una irragionevole divaricazione tra la disciplina dell’articolo 6 e dell’articolo 7 Decreto Legislativo 150/2011, poiché il primo avrebbe previsto una competenza del Giudice di Pace per valore, mentre il secondo per materia, nonostante si tratti di procedimenti con caratteristiche ontologicamente appartenenti alla medesima categoria.

Secondo l’interpretazione maggioritaria (accolta anche da Sezioni Unite 11177/2018), l’oggetto del giudizio di opposizione, in entrambi i casi, deve considerarsi il diritto di credito vantato dalla pubblica amministrazione in ragione di un assunto illecito amministrativo, a prescindere dai profili di differenziazione dovuti alle contestazioni relative al diverso titolo (ordinanza-ingiunzione o verbale di accertamento).

Le Sezioni Unite non ravvisano tale divaricazione di disciplina processuale, poiché individuano la competenza per materia del Giudice di Pace come regola base comune all’articolo 6 ed all’articolo 7, con l’unica differenza che rispetto alle opposizioni ad ordinanza-ingiunzione ex articolo 6 la competenza viene definita “per materia con limite di valore”, in ragione delle disposizioni di cui al comma 4 e 5.

 

3. I limiti della competenza per valore

Ciò posto, la Suprema Corte ha affermato che la competenza in materia di opposizioni a sanzioni amministrative rimane del Giudice di Pace, a prescindere dal valore eventualmente raggiunto dal cumulo delle singole sanzioni.

In altre parole, la circostanza che vengano opposte con ricorso cumulativo innanzi al Giudice di Pace, ovvero la circostanza analoga che le sanzioni stesse siano state singolarmente contestate con altrettante opposizioni, poi riunite dal giudice ex articolo 274 codice di procedura civile, non vale a superare la circostanza che la competenza va determinata tenendo conto unicamente della sanzione pecuniaria edittale prevista dalla norma per la singola violazione, trattandosi di competenza per materia con limite di valore.

Si tratta di una questione oggetto di esame anche da parte della Corte costituzionale (sentenza n. 370/2007), che dichiarò infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata rispetto alle disposizioni della Legge 689/1981 allora vigenti, nella parte in cui non prevedevano che la competenza a conoscere dell’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative spetta al Tribunale, anziché al Giudice di Pace, quando, per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, il valore della causa di opposizione a ordinanza ingiunzione superi il limite di competenza per valore (allora di 30 milioni, oggi di € 15.493,00).

Pertanto, non è possibile porre sullo stesso piano la posizione di chi sia destinatario di un’unica sanzione pecuniaria di importo superiore alla soglia di competenza del giudice onorario, e quella di chi sia invece destinatario di tante sanzioni pecuniarie, ciascuna di importo edittale inferiore a tale soglia.

Laddove le violazioni siano state rilevate in luoghi diversi, la competenza andrà ripartita tra i vari uffici giudiziari competenti, mediante separazione dei giudizi (Cassazione civile, sezione III, sentenza n. 7460 del 15/03/2019, Presidente Amendola, relatore D’Arrigo, che in un regolamento di competenza sollevato nell’ambito di una opposizione a preavviso di iscrizione ipotecaria ha dichiarato la competenza degli Uffici del Giudice di Pace dei luoghi in cui erano state accertate le violazioni amministrative).

 

4. Le opposizioni a preavviso di fermo amministrativo e di iscrizione ipotecaria

La competenza del Giudice di Pace in materia di opposizioni a sanzioni amministrative si estende non solo alle opposizioni immediate al verbale di accertamento di violazione al Codice della Strada, ex articolo 203 Codice della Strada, ma anche alle opposizioni al preavviso di fermo amministrativo ex articolo 86 Decreto del Presidente della Repubblica 602/1973, nonché alle opposizioni al preavviso di iscrizione ipotecaria (articolo 77 comma 2-bis Decreto del Presidente della Repubblica 602/1973).

Giova ricordare, infatti, come le opposizioni ai preavvisi di fermo amministrativo e di iscrizione ipotecaria siano state ritenute autonomamente impugnabili in quanto atti di accertamento negativo rispetto all’accertamento presupposto, anche se non attraverso gli strumenti dell’opposizione all’esecuzione, in quanto non si tratta di un atto esecutivo (Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 15354 del 22/07/2015, Presidente Rordorff, relatore Amendola).

Infatti, il preavviso è un atto discrezionale dell’Ente concessionario della riscossione, collocato temporalmente dopo la notificazione della cartella di pagamento (atto prodromico all’esecuzione) e prima del pignoramento.

Il fermo è attualmente (dopo la riforma del 2001, che ha svincolato il potere di procedere al fermo rispetto all’esito negativo del pignoramento per mancato reperimento del bene) “atto non già di espropriazione forzata, ma di una procedura a questa alternativa”: pertanto, la sua impugnativa, “sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le norme generali in tema di riparto della competenza, per materia e per valore” (Cassazione civile, 15354/2015).

Il preavviso, quindi, non è opponibile ex articolo 617 codice di procedura civile.

Più recentemente, la Corte di Cassazione, sezione III, con sentenza n. 28252 del 08/11/2018, Presidente De Stefano, estensore D’Arrigo, ha chiarito che “poiché l’azione dell’impugnazione del preavviso di fermo deve essere qualificata come azione di accertamento negativo, e non già quale opposizione ad ordinanza-ingiunzione, la stessa non è inquadrabile nell’alveo degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo n. 150 del 2011”.

Corollario dell’affermazione del rito ordinario di cognizione è che “l’impugnazione del preavviso di fermo amministrativo, per qualsiasi ragione sia stata proposta, resta soggetta alla regola generale di cui all’articolo 144, primo comma, codice procedura civile”, ovvero alle norme sul patrocinio e sulla domiciliazione obbligatoria dell’Amministrazione statale presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato competente, e non alle norme di cui agli articoli 6 comma 9, e 7 comma 8, del Decreto Legislativo 150/2011, valevole solamente per i giudizi di opposizione ad ordinanza-ingiunzione e di opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada

 

5. Conclusioni sull’opposizione alle sanzioni amministrative nel nostro ordinamento

Alla luce delle Sezioni Unite 11177/2018, il sistema delle opposizioni a sanzioni amministrative appare dunque coerente sotto il profilo processuale.

Secondo l’orientamento dominante, la circostanza che accomuna le opposizioni ad atti diversi (ordinanza-ingiunzione, verbale di accertamento, preavviso di fermo amministrativo o di iscrizione ipotecaria) è la contestazione del diritto di credito di una pubblica amministrazione.

Al giudice è richiesto dunque di verificare i caratteri della vicenda sostanziale, tenendo conto anche della natura di illecito depenalizzato delle sanzioni amministrative.