La (controversa) questione del riconoscimento della revisione (straordinaria e ordinaria) dei prezzi: possibile già nello stesso anno in cui è stata presentata l’offerta?

La (controversa) questione del riconoscimento della revisione (straordinaria e ordinaria) dei prezzi: possibile già nello stesso anno in cui è stata presentata l’offerta?

Commento a Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9611

 

Abstract: può la revisione dei prezzi relativa un appalto pubblico essere richiesta e consentita già nel corso dell’anno stesso di presentazione dell’offerta? Il Consiglio di Stato ha respinto questa ipotesi, confermando che l’intenzione del legislatore degli anni 2021 e 2022 “è stata quella di escludere la revisione per gli aumenti dei prezzi verificatisi nello stesso anno in cui è stata presentata l’offerta”, anche perché ciò equivarrebbe a sostenere che il contratto era “già oneroso al momento della sua sottoscrizione”. A fronte della chiara posizione espressa dalla sentenza, si deve, tuttavia, registrare che tale orientamento non è affatto unanime in giurisprudenza.

Non sono, infatti, mancati casi – anche recenti – in cui il Giudice Amministrativo si è detto di tutt’altro avviso, mostrandosi apertamente a favore della possibilità di applicare la revisione dei prezzi e/o di modificare le condizioni contrattuali (non solo ad esecuzione appena avviata, ma) addirittura prima della stipula del contratto.

 

Breve descrizione del caso

Nel 2021 la società ricorrente partecipava a una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento di un appalto di lavori; a seguito dell’aggiudicazione disposta nei suoi confronti, essa stipulava il relativo contratto con la stazione appaltante e riceveva in consegna il cantiere.

Tra gli anni 2021 e 2022, a fronte dello straordinario aumento dei prezzi dei materiali da costruzione causato dalla crisi pandemica e dal conflitto russo-ucraino, il legislatore approntava una normativa “emergenziale” (i.e. il c.d. Decreto Sostegni-bis di cui al D.L. 73/2021, il c.d. Decreto Sostegni-ter di cui al D.L. 4/2022 e il c.d. Decreto Aiuti di cui al D.L. 50/2022), introducendo – in via transitoria – dei meccanismi “eccezionali” di revisione dei prezzi, in deroga alle disposizioni codicistiche e contrattuali.

Sulla scorta della legislazione “emergenziale”, nel 2022 l’Amministrazione riconosceva alla ricorrente la revisione “straordinaria” dei prezzi solo per gli interventi eseguiti e contabilizzati dalla stessa nel corso del medesimo anno: a suo avviso, nessuna revisione poteva essere applicata, invece, ai lavori eseguiti e contabilizzati nel 2021, in quanto «concernenti lo stesso anno di presentazione dell’offerta».

La società appaltatrice impugnava prontamente il diniego espresso dalla stazione appaltante e, con la sentenza n. 898/2023, il TAR Marche accoglieva il suo ricorso, mostrando «piena adesione all’interpretazione delle norme sulla revisione straordinaria dei prezzi effettuata dalla ricorrente» e, pertanto, «ritenendo che le stesse includessero nel proprio ambito di applicazione anche gli aumenti dei prezzi relativi alle lavorazioni effettuate nell’anno di presentazione dell’offerta (anno 2021)».

La sentenza di primo grado veniva appellata dalla stazione appaltante, che difendeva la legittimità del proprio operato nella ferma convinzione che, dalla legislazione “emergenziale” degli anni 2021 e 2022, «si ricaverebbero gli stessi principi vigenti nel regime ordinario di revisione prezzi, ed in particolare l’inapplicabilità di tale istituto con riferimento agli aumenti verificatisi nello stesso anno di presentazione dell’offerta».

 

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha condiviso nel merito le doglianze dell’Amministrazione, ritenendo che, in effetti, l’intenzione del legislatore degli anni 2021 e 2022 «è stata quella di escludere la revisione per gli aumenti dei prezzi verificatisi nello stesso anno in cui è stata presentata l’offerta».

Del resto, non vi sarebbe neanche nulla di nuovo, stante l’«intima coerenza» della legislazione “emergenziale” «con i principi generali vigenti in tema appalti pubblici e di revisione dei prezzi che, del pari, escludono la revisione per gli aumenti ingenerati nell’anno di presentazione dell’offerta in omaggio ai principi della par condicio, del rischio di impresa e della responsabilità dell’imprenditore, oltre che dell’ordinaria alea che connatura ciascun contratto.»

Infatti, secondo il Giudice d’appello, «la disciplina della revisione straordinaria dei prezzi rispecchia i principi della revisione ordinaria di cui all’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, che esprimono la regola per cui nel primo anno contrattuale devono applicarsi le condizioni che risultano dall’offerta presentata in gara, senza dare luogo a revisioni.»

A dirlo non sarebbe solo la sentenza in commento ma anche due “precedenti” con cui il medesimo Consiglio di Stato già aveva affermato che «La revisione dei prezzi intanto è concepibile in quanto si riferisca alle annualità di contratto successive alla prima», poiché «l’alterazione dell’equilibrio economico del contratto può configurarsi solo con il decorso del tempo e quindi a partire dalle annualità successive alla prima». In caso contrario, si perverrebbe alla conclusione che un contratto possa essere «già oneroso al momento della sua sottoscrizione»: evenienza, questa, configurabile – in ipotesi – «laddove la stipula seguisse di molto tempo la conclusione della procedura di affidamento», che l’operatore economico potrebbe affrontare invocando i «limiti di validità della propria offerta» ed esercitando, per l’effetto, la «facoltà di rifiuto a sottoscrivere il contratto» (cfr. Cons. St., sez. II, 17 marzo 2021, n. 2298 e, in termini analoghi, Cons. St., sez. V, 6 dicembre 2023, n. 10567, entrambe citate nella sentenza in commento).

A fronte della chiara posizione espressa dalla sentenza in commento, si deve, tuttavia, registrare che tale orientamento non è affatto unanime in giurisprudenza.

Non sono, infatti, mancati casi – anche recenti – in cui il Giudice Amministrativo si è detto di tutt’altro avviso, mostrandosi apertamente a favore della possibilità di applicare la revisione dei prezzi e/o di modificare le condizioni contrattuali (non solo ad esecuzione appena avviata, ma) addirittura prima della stipula del contratto.

Tra gli altri, in particolare, il TAR Lazio ha statuito che, alla luce dell’art. 106, c. 1, lett. c), n. 1), d.lgs. 50/2016 (oggi art. 120, c. 1, lett. c), d.lgs. 36/2023), le modifiche al CCNL di settore e il correlato aumento del costo della manodopera, intervenuti dopo la presentazione delle offerte e la verifica di anomalia dell’offerta, giustificano e legittimano la modifica del contratto, anche prima della sua stipula, in virtù del principio di riequilibrio contrattuale, nonché dei criteri di efficacia ed economicità (cfr. TAR Lazio – Roma, sez. I, 22 novembre 2024, n. 20912; nello stesso senso, cfr. TAR Campania – Napoli, sez. I, 13 giugno 2024, n. 3735, confermata da Cons. St. sez. III, 25 novembre 2024, n. 9468).

Di orientamento analogo, in tempi più risalenti, anche il TAR Piemonte, che a più riprese ha riconosciuto la sussistenza di «un legittimo margine di valutazione (…) in capo all’amministrazione tra l’alternativa di rifare appello al mercato (con le diseconomie e i rischi già evidenziati) ovvero tentare (nei limiti consentiti dall’art. 106) di ricondurre il contratto ad utilità», qualificando «la scelta dell’amministrazione di individuare i termini della necessaria rinegoziazione ancor prima di procedere alla stipulazione del contratto (…) come prudente» (cfr. TAR Piemonte – Torino, sez. I, 28 giugno 2021 n. 667 e id., sez. II, 20 febbraio 2023, n. 180).