Prevenzione della corruzione negli appalti pubblici: un approccio integrato al rischio

Prevenzione della corruzione negli appalti pubblici: un approccio integrato al rischio
 

Il presente documento analizza ed espone, come se fosse una scheda d’evidenza e di sintesi di una delle materie più vaste del diritto, la prevenzione della corruzione negli appalti pubblici, sottolineando la crescente complessità normativa e l'importanza strategica dei sistemi di gestione della compliance, anche in relazione agli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). L'analisi si focalizza sui principali strumenti normativi, sui metodi di misurazione del rischio corruttivo, sull'importanza della reputazione d'impresa e sui vantaggi della certificazione ISO 37001 e 37002.

Premessa: un approccio multidimensionale alla corruzione. A partire dal 1990, istituzioni internazionali come l'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), le Nazioni Unite e il Parlamento Europeo hanno promosso iniziative per rafforzare la lotta contro la corruzione, evidenziando la necessità di un approccio integrato e multidisciplinare che combini misure punitive e preventive. I principi fondamentali sono:

1. Responsabilità amministrativa degli enti e delle società per atti illeciti commessi a loro vantaggio.
2. Prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione.

Sia il D.Lgs. 231/2001 che la L. 190/2012 condividono obiettivi simili e prevedono la creazione di documenti programmatici che permettono di individuare, analizzare e prevenire i rischi corruttivi, attraverso un sistema di controlli e procedure interne. Tali documenti, a parere di chi scrive, devono contenere:

1. Mappatura delle attività e funzioni a rischio.
2. Identificazione dei soggetti responsabili.
3. Definizione di meccanismi di valutazione e gestione dei rischi.
4. Formazione e sensibilizzazione continua.
5. Definizione di protocolli comportamentali e codici di condotta.
6. Adozione di un sistema di controllo interno.

Anche le società partecipate da capitale pubblico devono rispettare le normative anticorruzione. La Commissione Europea ha proposto una Direttiva per armonizzare la regolamentazione anticorruzione, sottolineando la necessità di un approccio che combini misure repressive e politiche preventive.

Le strategie di prevenzione della corruzione nella Legge 190/2012 e il tenore, attuale, del cd. whistleblowing. La Legge 6 novembre 2012, n. 190, conosciuta come "legge Anticorruzione", mira a instaurare un sistema organizzativo che prevenga e contrasti i fenomeni di corruzione, garantendo l'integrità e la trasparenza dell’amministrazione pubblica. Il sistema di prevenzione prevede due livelli:

• Livello nazionale: L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) svolge un ruolo di coordinamento e supervisione, fornendo le linee guida per l’adozione di misure anticorruzione attraverso il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).
• Livello locale: Ogni amministrazione è responsabile della gestione dei rischi di corruzione all'interno del proprio ambito, dovendo adottare misure specifiche di prevenzione, formazione e controllo.

Tre le direttrici Principali:

1. Pianificazione delle misure preventive: Adozione di un Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (PTPC), che individua le attività a rischio e le modalità di prevenzione.
2. Trasparenza e responsabilità: Pubblicazione di informazioni e documenti per garantire la trasparenza e l’accesso ai dati.
3. Tutela della segnalazione di illeciti (Whistleblowing): Possibilità per dipendenti pubblici, collaboratori e fornitori di segnalare comportamenti illeciti in modo sicuro e riservato.

Invece, l’assetto del whistleblowing prevede:

1. Permette di denunciare comportamenti illegali o contrari all’etica all’interno dell’organizzazione.
2. Decreto Legislativo 10 marzo 2023, n. 24 ("Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione"): Ha recepito la Direttiva europea 2019/1937, stabilendo un quadro normativo uniforme per la protezione dei segnalanti di violazioni.
3. Amplia le tutele anche per il settore privato, superando i limiti precedenti.
4. Introduce l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di adottare canali di segnalazione sicuri.

L'ANAC nella valutazione del rischio corruttivo negli Appalti Pubblici. La strategia ANAC mira a misurare il rischio di corruzione nelle diverse aree geografiche del Paese, utilizzando indicatori di rischio accuratamente selezionati. Questo progetto è stato finanziato dal Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità istituzionale 2014-2020”. A questo punto è essenziale un focus sugli indicatori di rischio:

1. Indicatori di rischio territoriali: Basati su fattori socio-economici e territoriali.
2. Indicatori di rischio negli appalti pubblici: Monitorano vari aspetti delle procedure di appalto. Esempi:
   1. Offerta economicamente più vantaggiosa.
   2. Procedura non aperta.
   3. Scostamenti nei costi e nei tempi di esecuzione.
   4. Offerta singola.
   5. Proporzione di offerte escluse.
   6. Addensamento sotto soglia.
3. Indicatori di rischio a livello comunale: Basati su dati sulle amministrazioni comunali e su casi di corruzione accertati.
4. Indicatori di contesto: Livello di istruzione, situazione economica, presenza di criminalità, e la qualità del capitale sociale.

Corruzione e Rating di Impresa: Il nuovo Codice degli Appalti. I sistemi di rating incentivano le imprese a conformarsi a comportamenti virtuosi, promuovendo la legalità e l'efficienza. L'Italia si distingue per l'adozione di strumenti volontari come il rating di legalità, il rating d’impresa e il rating di sostenibilità; e così:

• Rating d’impresa (ex D.Lgs. 50/2016): Sostituito dalla "reputazione dell’impresa" nel nuovo Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36), gestita dall’ANAC attraverso un sistema digitale di monitoraggio delle prestazioni.
• Rating di legalità (Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27): Certifica il rispetto di standard di legalità, contrastando fenomeni di corruzione e infiltrazioni mafiose. Può essere richiesto dalle imprese attraverso la piattaforma WebRating dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM).

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) valorizza la reputazione dell’impresa (art. 109), gestita dall’ANAC attraverso il Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico. Prevede un periodo di sperimentazione dei parametri reputazionali, basati su indici qualitativi e quantitativi. Quali, dunque, i principi fondamentali del Codice (D.Lgs. 36/2023):

1. Principio del risultato (art. 1): le stazioni appaltanti devono perseguire l'affidamento e l'esecuzione dei contratti con la massima tempestività e il miglior rapporto qualità-prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
2. Principio di fiducia reciproca (art. 2): è alla base dell'attribuzione e dell'esercizio del potere in materia di contratti pubblici
3. Principio di accesso al mercato (art. 3): mira a facilitare l'accesso degli operatori economici al mercato, nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione e trasparenza.
4. Principio di buona fede e tutela dell’affidamento (art. 5): implica un obbligo di correttezza da parte sia delle stazioni appaltanti che degli operatori economici
5. Principio di rotazione (art. 14): richiede che le stazioni appaltanti applichino il principio di rotazione nei contratti di importo inferiore alle soglie europee.

Certificazione ISO 37001 e ISO 37002, in aiuto alla gestione del rischio. La lotta alla corruzione richiede un impegno costante e strutturato da parte delle organizzazioni, sia pubbliche che private. In questo contesto, le norme ISO 37001 e ISO 37002 rappresentano strumenti preziosi per implementare un sistema di gestione efficace e per affrontare le segnalazioni di irregolarità in modo appropriato.

ISO 37001: Sistemi di Gestione per la Prevenzione della Corruzione. La norma ISO 37001 ("Sistemi di gestione per la prevenzione della corruzione - Requisiti e guida all'utilizzo") offre un supporto concreto alle organizzazioni che vogliono prevenire, rilevare e gestire la corruzione. Si tratta del primo standard internazionale in questo ambito e si rivolge sia alle realtà pubbliche che private, indipendentemente dalla loro dimensione o dal settore di appartenenza. La norma è basata sulle migliori pratiche globali e mira a ridurre i rischi e i costi legati a possibili episodi di corruzione. Le organizzazioni possono adottare la ISO 37001 autonomamente o integrarla con altri sistemi di gestione già esistenti (qualità, ambiente, sicurezza). In Italia, la ISO 37001 può essere parte integrante del Modello di Organizzazione e Gestione previsto dal Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231, rafforzando le misure di conformità e controllo interno.

Come Funziona la ISO 37001? La norma si basa su un approccio preventivo e operativo. Aiuta le organizzazioni a:

1. Prevenire situazioni di corruzione.
2. Rilevare tempestivamente eventuali segnali di allarme.
3. Gestire in modo efficace i rischi e le situazioni di corruzione.

La norma si applica non solo all'organizzazione, ma anche ai suoi dipendenti e ai partner commerciali. I vantaggi della certificazione ISO 37001 sono evidenti, tra i quali:

1. Garantisce la conformità normativa: aiuta le imprese a rispettare le leggi vigenti in materia di prevenzione della corruzione e facilita la gestione dei controlli interni.
2. Dimostra l'impegno etico e l'innovazione: rappresenta un chiaro segnale di serietà e trasparenza, migliorando la reputazione dell'azienda.
3. Offre un vantaggio competitivo sul mercato: dimostrare la conformità può facilitare la partecipazione a gare d’appalto e l’acquisizione di nuovi clienti.
4. Migliora la governance e la trasparenza: favorisce una gestione più chiara e responsabile delle attività aziendali.
5. Riduce il rischio sanzionatorio: dimostra l’impegno concreto nella prevenzione della corruzione, riducendo la probabilità di sanzioni o provvedimenti legali.
6. È un requisito per il rating di legalità: può offrire vantaggi come l’accesso facilitato a finanziamenti e agevolazioni.
7. Comporta un risparmio economico: la riduzione dei rischi di corruzione evita costi imprevisti, sanzioni e danni reputazionali.
8. Migliora l'immagine aziendale: rafforza la fiducia di clienti, partner commerciali e istituzioni.

ISO 37002: linee guida per il Whistleblowing. La norma ISO 37002 ("Whistleblowing management systems - Guidelines") fornisce una guida per stabilire, implementare e mantenere un sistema di gestione del whistleblowing efficace all'interno di un'organizzazione. Non è una norma certificabile, ma aiuta le organizzazioni a gestire le segnalazioni di irregolarità in modo:

1. Confidenziale: proteggendo l'identità del segnalante.
2. Imparziale: assicurando un'indagine obiettiva.
3. Reattivo: rispondendo tempestivamente alle segnalazioni.
4. Conforme alla legge: rispettando le normative vigenti in materia di protezione dei dati e whistleblowing.

La ISO 37002 è complementare alla ISO 37001 e aiuta le organizzazioni a creare una cultura di integrità e trasparenza, incoraggiando la segnalazione di comportamenti non etici o illegali senza timore di ritorsioni. I benefici derivanti dall’implementazione della ISO 37002 sono molteplici:

1. Individuazione precoce di rischi e criticità.
2. Miglioramento della cultura aziendale e della fiducia dei dipendenti.
3. Riduzione di costi e sanzioni derivanti da comportamenti illeciti.
4. Rafforzamento della reputazione e dell'immagine aziendale.

In sintesi, la ISO 37002 aiuta le organizzazioni a:

1. Definire una politica di whistleblowing chiara e accessibile a tutti i dipendenti e stakeholder.
2. Creare canali di segnalazione sicuri e riservati.
3. Implementare un processo di gestione delle segnalazioni efficace e imparziale.
4. Proteggere i segnalanti da ritorsioni.
5. Monitorare e valutare l'efficacia del sistema di whistleblowing.

Conclusioni. La prevenzione della corruzione negli appalti pubblici è fondamentale per la trasparenza, l'efficienza amministrativa e la fiducia dei cittadini. Un approccio integrato tra misure repressive e preventive è essenziale. La Legge 190/2012, il rafforzamento del whistleblowing attraverso il D.Lgs. 24/2023, gli indicatori di rischio ANAC, i sistemi reputazionali e la certificazione ISO 37001 sono strumenti chiave per promuovere la legalità e uno sviluppo sostenibile. La sinergia tra normativa, tecnologia, formazione e impegno concreto è necessario per garantire equità e responsabilità negli appalti pubblici. Su questa scia è doveroso un richiamo alla UNI ISO 37301:2021 che è norma internazionale che specifica i requisiti per istituire, sviluppare, mantenere e migliorare un efficace sistema di gestione della compliance all'interno di un'organizzazione. Essa fornisce una guida per gestire in modo proattivo i rischi di non conformità alle leggi, ai regolamenti, ai codici di condotta e alle norme interne ed esterne applicabili. La norma è stata pubblicata in italiano dall'UNI (Ente Italiano di Normazione) nel 2021. Tra gli obiettivi principali si annoverano:

1. Prevenzione e mitigazione dei rischi di non conformità: La norma aiuta le organizzazioni a identificare, valutare e gestire i rischi legati al mancato rispetto delle normative applicabili.
2. Promozione di una cultura della compliance: Incoraggia un ambiente in cui la conformità è considerata un valore fondamentale e una responsabilità condivisa da tutti i membri dell'organizzazione.
3. Miglioramento della reputazione e della fiducia: Dimostrare un impegno per la compliance rafforza la credibilità dell'organizzazione nei confronti degli stakeholder (clienti, fornitori, investitori, autorità di regolamentazione, ecc.).
4. Sistematicità per la gestione della compliance: Offre una struttura ben definita per organizzare e monitorare le attività di compliance.
5. Supporto all'integrazione con altri sistemi di gestione: La norma è progettata per essere compatibile con altri standard ISO, come la ISO 9001 (qualità), la ISO 14001 (ambiente) e la ISO 45001 (salute e sicurezza sul lavoro), facilitando l'implementazione di sistemi di gestione integrati.

Norme e tracciati che meritano una lettura da parte di tutti gli operatori del diritto.