La giustizia tributaria non deve più dipendere dal MEF

La giustizia tributaria non deve più dipendere dal MEF

Per una quinta magistratura tributaria realmente autonoma, terza e costituzionalmente riconosciuta

La riforma della giustizia tributaria, introdotta dalla legge n. 130 del 31 agosto 2022, che  ha istituito la quinta magistratura tributaria, ha rappresentato un passaggio importante verso la professionalizzazione del giudice tributario, prevedendo il reclutamento mediante concorso pubblico, l’esercizio stabile della funzione giurisdizionale e la ridenominazione degli organi in Corti di giustizia tributaria di primo e di secondo grado.

Si tratta di un intervento certamente significativo, ma non ancora sufficiente a garantire una piena autonomia ordinamentale della giurisdizione tributaria. La riforma, infatti, ad oggi resta incompleta finché l’organizzazione, l’amministrazione e il funzionamento della giustizia tributaria continuano a dipendere dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF).

Tale collocazione ad oggi non è compatibile con la natura della funzione esercitata dai magistrati tributari, poiché le Corti di giustizia tributaria sono chiamate a decidere controversie (di circa 24 miliardi ogni anno) nelle quali l’Amministrazione finanziaria è parte sostanziale del rapporto e, attraverso le proprie articolazioni, anche parte processuale.

Dunque, il punto non è mettere in discussione la correttezza o l’indipendenza personale del singolo magistrato tributario, né sostenere l’esistenza di un concreto condizionamento delle decisioni. La questione è diversa e riguarda l’assetto istituzionale della nuova giurisdizione tributaria, in quanto in un sistema fondato sui principi di terzietà, indipendenza e imparzialità, non è coerente che il Ministero al quale è riconducibile l’Amministrazione finanziaria continui a organizzare e gestire il giudice chiamato a decidere le controversie tra fisco e contribuente.

Giova rammentare che la giustizia tributaria svolge una funzione di particolare rilievo, perché incide direttamente su diritti patrimoniali dei contribuenti, delle società, sulla libertà economica nonché nell’interesse pubblico alla riscossione dei tributi. Proprio per questa sua posizione di equilibrio tra potestà fiscale dello Stato e garanzie del contribuente, la giustizia tributaria deve essere sottratta a ogni forma di dipendenza, anche soltanto apparente, dall’apparato amministrativo del MEF che rappresenta l’interesse erariale.

Quindi, per completare realmente il processo riformatore occorre compiere un ulteriore passaggio: sottrarre definitivamente la giustizia tributaria alla dipendenza del MEF e affidarne l’organizzazione e la gestione al Ministero della Giustizia, secondo il modello dell’art. 110 della Costituzione, ferma restando l’autonomia dell’organo di autogoverno della magistratura tributaria.

Solo in questo modo la riforma potrà assicurare non soltanto un giudice tributario professionalmente qualificato, ma anche una giurisdizione pienamente terza, indipendente e percepita come tale dai cittadini.

La dipendenza dal MEF rappresenta, dunque, il vero nodo ancora irrisolto e senza il suo superamento la nuova magistratura tributaria rischia di restare formalmente rinnovata, ma ancora priva di quella piena autonomia ordinamentale necessaria a garantire il rispetto degli articoli 101, 108 e 111 della Costituzione, nonché dei principi del giusto processo e dell’apparenza di imparzialità elaborati anche in ambito europeo

La riforma del 2022 e il limite della professionalizzazione incompiuta

La Legge n. 130 del 2022 ha avuto il merito di portare la giurisdizione tributaria fuori da una condizione di storica ambiguità.

Per decenni essa è stata affidata soltanto a giudici non professionali o provenienti da altre magistrature, con un modello che, pur avendo consentito il funzionamento del sistema, non era più adeguato alla complessità del diritto tributario contemporaneo.

La materia fiscale richiede oggi competenze tecniche elevate, conoscenza del diritto europeo, padronanza dei principi costituzionali, capacità di valutare operazioni economiche complesse e attenzione costante al contraddittorio processuale.

La scelta di istituire magistrati tributari professionali era, dunque, necessaria.

Tuttavia la professionalizzazione, però, non coincide automaticamente con l’indipendenza.

Una magistratura può essere composta da giudici tecnicamente preparati e selezionati con concorso pubblico, ma restare comunque vulnerabile se la sua amministrazione dipende da un Ministero che non è neutrale rispetto all’oggetto delle controversie.

La vera questione è stabilire se la quinta magistratura tributaria sia destinata a diventare una giurisdizione pienamente autonoma, dotata di un proprio statuto di garanzie, oppure se debba rimanere una funzione giudiziaria professionalizzata ma ancora incardinata nell’orbita del MEF.

Il legislatore nazionale, con la Legge 130/2022, ha compiuto un primo passo, ma non ha completato il percorso.

La ridenominazione delle allora Commissioni tributarie in Corti di giustizia tributaria ha un valore simbolico e sistematico, perché riconosce la natura autenticamente giurisdizionale della funzione.

Tuttavia, alla nuova denominazione deve corrispondere una nuova collocazione istituzionale.

Diversamente, il rischio è quello di costruire una magistratura formalmente nuova, ma amministrativamente ancora dipendente dal medesimo circuito ministeriale che governa la fiscalità.

Il conflitto strutturale derivante dalla dipendenza dal MEF

Nel processo tributario l’amministrazione finanziaria agisce per la tutela dell’interesse erariale e, quindi, per la conferma della pretesa impositiva o sanzionatoria.

Il contribuente, dal canto suo, chiede al giudice tributario di verificare la legittimità e la fondatezza di quella pretesa. Affinché il processo sia realmente paritario, il giudice deve trovarsi in una posizione di assoluta terzietà rispetto ad entrambe le parti.

Questa terzietà non può essere assicurata se l’organizzazione del giudice rimane, anche solo funzionalmente, all’interno del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) che esprime l’indirizzo politico-amministrativo della fiscalità statale.

La dipendenza dal MEF assume rilievo sotto molteplici profili.

Essa riguarda il personale amministrativo delle Corti, le risorse finanziarie, la gestione economica, l’organizzazione degli uffici, i sistemi informatici, l’attività di supporto, la formazione e, più in generale, l’apparato che consente alla giurisdizione tributaria di funzionare. Nessuno di questi aspetti è neutro. Una giurisdizione vive anche attraverso le segreterie, le piattaforme telematiche, la distribuzione delle risorse, la copertura degli organici, la formazione dei magistrati e la capacità di programmare il proprio sviluppo.

Se tali leve restano in mano a un’amministrazione riconducibile alla parte pubblica del rapporto tributario, la giurisdizione appare strutturalmente sbilanciata.

Il conflitto, quindi, non va inteso in senso psicologico o personale.

Non si tratta di ipotizzare pressioni dirette sui giudici, ma di rilevare una incompatibilità di sistema.

Il medesimo Ministero, che ha interesse alla corretta realizzazione del gettito fiscale, non dovrebbe amministrare il giudice che decide sulla legittimità delle pretese fiscali.

La separazione tra chi pretende il tributo e chi giudica sulla pretesa non è un lusso istituzionale, ma una condizione minima del giusto processo.

Indipendenza effettiva e apparenza di imparzialità

La Costituzione impone che il giudice sia soggetto soltanto alla legge (art. 101 della Costituzione).

L’art. 101, secondo comma, esprime un principio che non può essere letto in modo isolato, perché si collega all’art. 108, secondo comma, che affida alla legge il compito di assicurare l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, e all’art. 111, che esige un processo giusto, regolato dal contraddittorio, in condizioni di parità tra le parti, davanti a un giudice terzo e imparziale.

Nel settore tributario questi principi devono essere applicati con particolare rigore, proprio perché una delle parti del processo è espressione di una funzione pubblica dotata di poteri autoritativi.

L’imparzialità non si esaurisce nell’assenza di pregiudizio del singolo giudice.

Essa comprende anche l’apparenza di neutralità dell’istituzione giudiziaria.

La giurisprudenza europea sul diritto a un equo processo ha da tempo chiarito che la fiducia dei cittadini nei tribunali dipende anche da come il giudice appare all’esterno.

In materia tributaria, la percezione di una giustizia amministrata dal medesimo Ministero che governa la fiscalità indebolisce la fiducia del contribuente, anche quando la decisione sia tecnicamente corretta e adottata in piena indipendenza soggettiva.

È proprio su questo piano che la riforma deve essere completata.

Non basta che il giudice tributario sia indipendente nella decisione; occorre che l’intera struttura amministrativa della giustizia tributaria sia posta in una sede neutrale.

Solo così la giurisdizione può essere riconosciuta come luogo effettivo di equilibrio tra potere impositivo e garanzie del contribuente.

Il rilievo della Relazione della Commissione europea sullo Stato di diritto 2025

La Relazione della Commissione europea sullo Stato di diritto 2025, nel capitolo dedicato all’Italia, ha colto con precisione il nodo dell’autonomia della giustizia tributaria.

La Commissione ha preso atto del progresso rappresentato dalla riforma del 2022 e dell’istituzione del Dipartimento della giustizia tributaria, distinto dal Dipartimento delle finanze. Tuttavia, ha riportato le preoccupazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, secondo cui tale soluzione non avrebbe accresciuto in modo effettivo il livello di indipendenza delle Corti, poiché il Dipartimento resta comunque un ramo del Ministero, le Corti continuano a essere funzionalmente dipendenti dal MEF, il ruolo dell’organo di autogoverno rimane limitato e permangono criticità legate alla presenza prevalente di giudici onorari e alla insufficienza delle risorse.

Questo passaggio è particolarmente rilevante perché sposta il problema dal piano interno a quello europeo dello Stato di diritto.

La giustizia tributaria non è una questione settoriale riservata agli operatori fiscali; essa riguarda la qualità complessiva della tutela giurisdizionale in Italia.

Quando la Commissione europea registra che la dipendenza funzionale dal MEF continua a rappresentare una criticità, conferma che la riforma non può dirsi conclusa fino a quando la quinta magistratura non sarà collocata fuori dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

La distinzione interna tra Dipartimento delle finanze e Dipartimento della giustizia tributaria non risolve il problema, perché entrambi restano inseriti nel medesimo dicastero.

La creazione di una struttura autonoma all’interno del MEF può attenuare alcune criticità amministrative, ma non elimina la dipendenza istituzionale.

L’autonomia, per essere credibile, deve essere esterna al Ministero portatore dell’interesse fiscale.

La sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2024

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 17 dicembre 2024, ha dichiarato inammissibili alcune questioni di legittimità costituzionale sollevate da Corti di giustizia tributaria in relazione all’indipendenza e all’imparzialità dei giudici tributari. La decisione non può essere letta come una definitiva assoluzione dell’assetto vigente.

La Corte ha valorizzato il progresso determinato dalla riforma del 2022 e ha ritenuto non adeguatamente dimostrata, nei giudizi incidentali sottoposti al suo esame, una interferenza concreta sullo ius dicere del giudice tributario.

Ma l’inammissibilità non equivale alla piena conformità sistematica del modello.

La sentenza, anzi, conferma indirettamente la necessità di un intervento legislativo.

Se il giudice costituzionale non ha potuto o voluto incidere sull’assetto vigente attraverso una pronuncia demolitoria, resta intatto il compito del legislatore di completare la riforma sul piano ordinamentale.

Non occorre attendere una declaratoria di illegittimità costituzionale per eliminare una soluzione istituzionale inopportuna.

Il Parlamento può e deve intervenire per rafforzare l’indipendenza apparente ed effettiva della giurisdizione tributaria.

L’argomento decisivo è che la Costituzione non vieta al legislatore di assicurare garanzie più elevate di quelle minime ritenute indispensabili in sede di controllo di costituzionalità. Anche quando una disciplina non sia dichiarata incostituzionale, essa può essere politicamente e ordinamentalmente insufficiente.

Nel caso della giustizia tributaria, il mantenimento nel MEF non è più coerente con l’evoluzione della funzione, con la professionalizzazione della magistratura tributaria e con la sensibilità europea in tema di Stato di diritto.

Il modello costituzionale dell’art. 110 e la necessità di un’amministrazione neutrale

L’art. 110 della Costituzione stabilisce che, ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Pur essendo riferita alla magistratura ordinaria, la disposizione esprime un principio di sistema: l’organizzazione del servizio giustizia deve essere affidata a un’amministrazione istituzionalmente distinta dalle parti del giudizio e finalizzata al funzionamento della giurisdizione, non alla tutela di un interesse sostanziale contrapposto a quello dei cittadini.

Opzione, coerente con il paradigma dell’art. 110 della Costituzione, è il trasferimento delle funzioni amministrative al Ministero della giustizia.

Ciò che conta, però, è il principio il giudice tributario deve uscire dall’area ministeriale dell’economia e delle finanze (MEF).

La scelta della sede amministrativa deve essere accompagnata da un rafforzamento dell’autogoverno.

Non sarebbe sufficiente spostare formalmente uffici e competenze da un Ministero a un altro se le Corti tributarie continuassero a dipendere da decisioni esterne non partecipate dall’organo di governo autonomo.

Il nuovo assetto deve garantire autonomia finanziaria, poteri organizzativi effettivi, indipendenza nella formazione, gestione trasparente del personale amministrativo e piena capacità di programmazione degli uffici.

Il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria come organo di autogoverno effettivo

Il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria deve essere posto al centro del nuovo ordinamento.

Un organo di autogoverno meramente consultivo o privo di risorse non è sufficiente a garantire l’indipendenza della quinta magistratura.

L’autogoverno deve riguardare le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità, la formazione, i criteri organizzativi, la vigilanza sul funzionamento degli uffici e, nei limiti costituzionalmente compatibili, il procedimento disciplinare.

La giustizia tributaria non può dipendere da un’autonomia proclamata ma non esercitabile.

La funzione del Consiglio di Presidenza deve essere paragonabile, per intensità delle garanzie, a quella degli organi di autogoverno delle altre magistrature. La specialità della giurisdizione tributaria non può tradursi in minorazione. Essa richiede, al contrario, un’autonomia più visibile, perché il processo tributario coinvolge direttamente l’esercizio del potere fiscale. Se il contribuente percepisce il giudice come parte di una filiera amministrativa collegata al fisco, la fiducia nella decisione viene compromessa prima ancora che il giudizio abbia inizio.

Il rafforzamento dell’autogoverno deve riguardare anche il rapporto con il personale amministrativo. Le Corti di giustizia tributaria non funzionano soltanto grazie ai magistrati; funzionano attraverso uffici, segreterie, strumenti digitali, protocolli, personale formato e adeguatamente distribuito. La carenza di organico amministrativo, evidenziata anche nella documentazione europea e già segnalata da tempo dagli operatori del settore, incide direttamente sulla ragionevole durata del processo e sulla qualità del servizio. L’autonomia della giurisdizione è anche autonomia organizzativa.

Risorse, organici e processo tributario telematico

Una riforma ordinamentale priva di adeguate risorse rischia di rimanere una dichiarazione di principio. La giustizia tributaria ha bisogno di magistrati professionali in numero sufficiente, di personale amministrativo qualificato, di strumenti informatici efficienti e di una programmazione finanziaria stabile. La progressiva sostituzione dei giudici onorari con magistrati tributari professionali deve essere accompagnata da concorsi regolari, formazione specialistica e condizioni di lavoro coerenti con la delicatezza della funzione.

Particolare attenzione deve essere dedicata al processo tributario telematico. La digitalizzazione non è un semplice supporto tecnico, ma una componente essenziale della giurisdizione. Le piattaforme informatiche determinano modalità di deposito, accesso agli atti, comunicazioni, consultazione dei fascicoli e gestione delle udienze. Se il governo tecnologico del processo resta in capo all’apparato ministeriale riconducibile all’interesse fiscale, anche la parità delle parti può apparire compromessa. La tecnologia processuale deve essere amministrata in modo neutrale, con il controllo dell’organo di autogoverno e con garanzie di trasparenza, sicurezza e interoperabilità.

Lo stesso vale per la formazione e per il massimario. Il sapere giurisprudenziale tributario deve svilupparsi in un contesto libero da condizionamenti amministrativi. L’aggiornamento dei magistrati, la selezione dei temi formativi, la raccolta e la sistematizzazione della giurisprudenza devono essere affidati a strutture indipendenti, aperte al contributo dell’accademia, dell’avvocatura, della magistratura e degli operatori qualificati. La cultura della giurisdizione tributaria deve essere cultura del diritto e delle garanzie, non cultura amministrativa della riscossione.

La questione dell’indipendenza della giustizia tributaria non riguarda soltanto l’ordinamento giudiziario, ma anche la posizione sostanziale del contribuente.

Il processo tributario è il luogo in cui il cittadino o l’impresa possono contestare l’esercizio del potere fiscale. Se il giudice appare collegato, sul piano amministrativo, allo stesso Ministero che sovrintende all’interesse erariale, la parità delle parti viene indebolita. L’amministrazione finanziaria dispone già di poteri istruttori, banche dati, strumenti di accertamento, apparati organizzativi e prassi interpretative. Proprio per questo il momento giurisdizionale deve essere integralmente terzo.

La parità processuale non è un equilibrio formale.

Essa richiede che il contribuente possa confidare in un giudice istituzionalmente separato dal fisco, capace di valutare la pretesa impositiva senza alcuna appartenenza amministrativa al circuito che quella pretesa ha generato. In tale prospettiva, la fuoriuscita dal MEF non rappresenta una rivendicazione corporativa della magistratura tributaria, ma una garanzia per tutti: per i contribuenti, per l’amministrazione finanziaria, per l’affidabilità delle decisioni e per la credibilità dello Stato.

Una giustizia tributaria indipendente rafforza anche l’amministrazione fiscale.

Le decisioni rese da un giudice percepito come pienamente terzo sono più autorevoli, più accettabili e più idonee a stabilizzare i rapporti giuridici. L’interesse erariale non viene indebolito dalla terzietà del giudice; viene, al contrario, legittimato da un controllo giurisdizionale credibile.

Il riconoscimento costituzionale della quinta magistratura tributaria

Il completamento della riforma dovrebbe passare anche attraverso il riconoscimento costituzionale espresso della giurisdizione tributaria.

La Costituzione conosce le garanzie della magistratura ordinaria e prevede l’indipendenza dei giudici speciali, ma la giustizia tributaria, pur avendo un peso enorme nella vita economica del Paese, non gode ancora di una collocazione costituzionale pienamente esplicita.

L’inserimento della quinta magistratura nel testo costituzionale avrebbe un valore non soltanto simbolico, ma ordinamentale.

Costituzionalizzare la giustizia tributaria significa riconoscere che il contenzioso fiscale non è una materia minore, ma un settore essenziale dello Stato di diritto.

Significa stabilire che la giurisdizione sul tributo deve essere esercitata da magistrati indipendenti, dotati di uno statuto autonomo, soggetti soltanto alla legge e governati da un organo di autogoverno effettivo. Significa, infine, impedire che future riforme possano ricondurre la giustizia tributaria a una posizione amministrativamente subordinata rispetto al potere fiscale.

Conclusioni

La giustizia tributaria italiana si trova oggi in una fase decisiva.

La riforma del 2022 ha aperto la strada a una magistratura professionale e specializzata, ma ha lasciato irrisolto il problema fondamentale della dipendenza dal MEF.

La Relazione della Commissione europea sullo Stato di diritto 2025 ha confermato che la creazione di un Dipartimento autonomo all’interno del Ministero non basta a garantire una reale indipendenza funzionale.

La sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2024, pur valorizzando il progresso compiuto, non impedisce al legislatore di intervenire per assicurare un modello più coerente con i principi costituzionali ed europei.

La giustizia tributaria deve essere e apparire indipendente.

Deve essere amministrata fuori dal MEF, in una sede istituzionale neutrale, con un Consiglio di Presidenza dotato di poteri effettivi, con risorse autonome, con magistrati professionali a tempo pieno e con un riconoscimento costituzionale espresso.

Solo così il processo tributario potrà essere percepito come un vero processo tra parti poste sullo stesso piano davanti a un giudice terzo.

La fuoriuscita dal MEF non è una questione organizzativa secondaria.

È il presupposto per rendere credibile la quinta magistratura tributaria, per rafforzare la tutela del contribuente, per migliorare la qualità dell’amministrazione fiscale e per dare piena attuazione agli articoli 101, 108, 110 e 111 della Costituzione, all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Una giustizia tributaria realmente autonoma non indebolisce lo Stato, lo rende più giusto, più autorevole e più conforme ai principi dello Stato di diritto.