Libertà di opinione e di riunione

Abstract

La libertà di opinione (“Meinungsfreiheit”) rientra tra le più rilevanti “Entfaltungsformen der Persönlichkeit”. Secondo lo Smend, la “Freiheit der Meinungsäußerung, ist sittlich notwendig, um die Wahrheit sagen zu dürfen”. Questa libertà “ist das Kernstück der politischen und geistigen Freiheit (l’elemento centrale delle libertà politiche e spirituali); è una componente basilare e indispensabile di un ordinamento democratico. La libertà di manifestazione della propria opinione è l’espressione più diretta dalla personalità dell’uomo e uno dei più preziosi diritti dello stesso.

 Di importanza fondamentale, è pure il diritto di riunione, nel quale è inclusa la “Demonstrationsfreiheit” (diritto di manifestare). Questa libertà, è stato detto, esprime la “ursprünglich-ungebändigte Einflussnahme auf den politischen Prozess“; ciò vale, in particolare, per le democrazie rappresentative, nelle quali adempie una funzione compensativa e, possiamo dire, correttiva.

 

Indice:

1. Gli articoli della Costituzione federale e il ricorso al BGE

2. l perimetri della libertà di manifestazione dell’opinione e di riunione

3. Gli obblighi della PA anche con riferimento ai diritti di terzi

4. Ai fini della concessione dell’autorizzazione è necessaria una valutazione comparativa complessiva

5. I motivi ostativi alla concessione del nullaosta

6. Inesistenza di un diritto incondizionato a tenere una manifestazione

 

1. Gli articoli della Costituzione federale e il ricorso al BGE

L’articolo 16 della Costituzione federale elvetica sancisce che è garantita la libertà di opinione e di informazione. Ognuno ha diritto di formarsi liberamente (“frei zu bilden”) la propria opinione, di esternare la stessa con pari libertà e di diffonderla.

L’articolo 22 garantisce la libertà di riunione e riconosce a ogni persona il diritto di organizzare riunioni e di parteciparvi. Sancisce altresí il diritto della non partecipazione (“Versammlungen fernzubleiben”).

Queste erano le norme invocate da un’associazione per ottenere l’autorizzazione per lo svolgimento di una manifestazione – di protesta – contro il WEF, in una nota stazione turistica della Svizzera.

L’autorizzazione veniva negata e anche il “Verwaltungsgericht” (TAR) del Cantone aveva rigettato il ricorso a esso diretto.

Proponevano ricorso dinanzi alla Corte Suprema Federale gli organizzatori del corteo, deducendo la violazione della Costituzione Federale, in particolare, degli articoli sopra indicati. Censuravano la mancata autorizzazione da parte della competente autorità comunale, che aveva negato, sia l’effettuazione del progettato corteo, che, in alternativa, una manifestazione in una piazza del centro.

 

2. l perimetri della libertà di manifestazione dell’opinione e di riunione

Ha osservato la Corte, che per le manifestazioni su suolo pubblico, sussiste soltanto un diritto condizionato a tenerle, anche se in sede di autorizzazione, è necessario tenere debitamente conto del diritto alla libertà di manifestazione del pensiero e di quella di riunione; occorre valutare, comparativamente, gli “interessi” contrastanti.

In particolare, veniva rilevato, che la libertà di opinione (sancita dall’articolo 16 della Costituzione federale), tutela la “Meinungsäußerungsfreiheit” in senso ampio, ivi comprese le varie forme e modalità di esternazione della propria opinione, a meno che a ciò non osti un altro diritto fondamentale.

L’articolo 22 della Costituzione federale vieta provvedimenti della pubblica autorità contro l’organizzazione e la convocazione di riunioni (pacifiche) nonché la partecipazione alle stesse. Per riunione (“Versammlung”) – intesa in senso lato – s’intendono le più svariate forme e modalità “des Zusammenfindens von Menschen”, che presuppongono una certa organizzazione e che hanno un “gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäußernden Zweck” (uno scopo reciproco di formazione o di esternazione dell’opinione).

In ogni caso, la tutela di riunioni in locali privati è più ampia di quella di riunioni tenute sul suolo pubblico (vedasi BGE 103 I a 310 E 3 b e c S 312 f).

Le manifestazioni costituiscono un “gesteigerten Gemeingebrauch” (un “rafforzato” utilizzo pubblico).

Manifestazioni del genere implicano la “messa a disposizione” – per l’utilizzazione - di suolo pubblico, con conseguente riduzione della “Mitbenützung” da parte di persone non partecipanti alla manifestazione, per cui sono localmente “nicht mehr gemeinverträglich” (non più suscettibili di utilizzo da parte di tutti – vedasi BGE 127 I 164 S. 169). Ciò richiede altresì una valutazione delle priorità, per cui manifestazioni possono essere soggette ad autorizzazione (vedasi BGE 100 I a 392 E 5 S. 402).

È stato affermato, che diritto alla libertà di manifestazione dell’opinione e diritto di riunione, con riferimento a pubbliche manifestazioni, non vanno considerati meri “Abwehrrechte” (garanzie nei confronti dello Stato).

Ai fini dell’esercizio di questi diritti, è necessario che – entro certi limiti (“in gewissen Grenzen”) - venga messo a disposizione suolo pubblico. Qualora a questa messa a disposizione, ostino “verfassungsrechtliche Gründe” (motivi inerenti alla salvaguardia di diritti garantiti dalla Costituzione federale), le autorità sono tenute a mettere a disposizione altra area (“anderes Areal”). Nella messa a disposizione, deve tenersi conto del “Publizitätsbedürfnis” degli organizzatori. Inoltre, deve essere assicurato, con provvedimenti/misure adeguati/adeguate – in particolare, attraverso uno schieramento di forze di polizia – che la manifestazione pubblica possa avere luogo e che non venga impedita da persone contrarie alla manifestazione.

Con riferimento a una nota sentenza della Cedu, la Suprema Corte della Svizzera ha osservato, che sale comunali utilizzabili per riunioni, sono equiparate al suolo pubblico e, tenuto conto delle concrete circostanze, ai fini della concessione di autorizzazioni, vanno adottati criteri analoghi a quelli, ai quali si ricorre in sede di concessione dell’utilizzo di suolo pubblico.

 

3. Gli obblighi della PA anche con riferimento ai diritti di terzi

L’autorità competente a concedere l’autorizzazione all’utilizzo di suolo pubblico e a predisporre le misure atte a garantire il mantenimento dell’ordine pubblico, può motivare il proprio diniego con “dagegen sprechenden, polizeilichen Gründen” (motivi di ordine pubblico che vi ostano), quali esigenze inerenti al traffico pubblico e privato, alla prevenzione di eccessivi inquinamenti dell’aria o concernenti il pericolo di violenze o comunque la commissione di reati di qualsiasi specie (vedasi BGE 117 I a 472 E 3 f 482).

La tutela dell’ordine pubblico deve essere assicurata in modo tale, da non consentire manifestazioni, dalle quali possano comunque originare “rechtswidrige Handlungen” (azioni illecite).

Il rischio di violenze deve essere valutato, non soltanto astrattamente, ma in concreto, sulla base di dati oggettivi. Va poi anche tenuto conto del fatto (e ciò potrebbe deporre nel senso ostativo alla concessione dell’autorizzazione), se la prospettata utilizzazione avverrà nell’interesse della comunità e dei cittadini residenti in loco o prospicienti a piazze adiacenti e anche il grado delle "Belastungen” (aggravi), che subiscono i cittadini residenti nella località prescelta a seguito della manifestazione. In sede di concessione dell’autorizzazione, alle autorità comunali spetta, sì, discrezionalità, ma sono, nello stesso tempo, tenute a rispettare il “Willkürverbot” (divieto di arbitrarietà) e l’obbligo di parità di trattamento (“Gleichheitsgebot”). Ma non solo. Deve essere tenuto pure conto dell’“ideellen Gehalt der Freiheitsrechte” e delle possibilità, che questi diritti possano essere esercitati effettivamente.

Manifestazioni (di carattere politico) quale forma particolare del diritto di manifestazione dell’opinione e di riunione, non possono ritenersi privati della tutela di cui agli articoli 16 e 22 della Costituzione federale, qualora sia necessario, per tenere le stesse, disporre del suolo pubblico e per il fatto che sono soggette ad autorizzazione (vedasi BGE 124 I 267 E 3 a S. 269).

Non dipende di certo dal “freien Belieben der Behörden”, se e a quali condizioni una manifestazione possa essere autorizzata. L’obbligo di imparzialità, oltre a valere per la PA, vale anche per l’autorità giudiziaria, competente a “controllare” i provvedimenti della PA. Sarebbe inconcepibile, che presso lo stesso ufficio giudiziario operassero mariti e mogli, figli e figlie, fratelli e sorelle; in questo caso, la giustizia sarebbe casereccia, per non dire altro.

 

4. Ai fini della concessione dell’autorizzazione è necessaria una valutazione comparativa complessiva

I vari interessi – contrastanti – devono essere soggetti a valutazione comparativa, adottando criteri di natura oggettiva e obbligando gli organizzatori alla collaborazione con le autorità. Il fatto che le autorità condividano o meno oppure reputino di carattere secondario gli obiettivi perseguiti dai manifestanti, non deve essere decisivo ai fini della “nachgesuchten Bewilligung” (richiesta autorizzazione). Le autorità devono assumere un atteggiamento “neutrale” e che sia comunque “sachlich” (vedasi BGE 124 I 267 E 3 b S. 269).

In sede di autorizzazione di una manifestazione pubblica, devono essere valutate anche alternative, nel senso che gli organizzatori non possono pretendere, che la manifestazione debba svolgersi in una determinata località e/o a una certa ora. Le autorità, facendo uso della discrezionalità a esse conferita, devono compiere una valutazione comparativa complessiva – basata su criteri oggettivi e neutri - rispettando il principio della “Verhältnismäßigkeit” (di proporzionalità), ma pur sempre tenere in considerazione anche lo scopo – avuto di mira dagli organizzatori – di sensibilizzare l’opinione pubblica nonché i media.

Deve tenersi conto, oltre che delle “Grundrechtsschranken” (limiti) di cui all’articolo 36 della Costituzione federale, pure del disposto dell’articolo 35 della “Bundesverfassung”, secondo il quale, i diritti fondamentali devono produrre i loro effetti anche tra privati (“auch unter Privaten wirksam werden”).

 

5. I motivi ostativi alla concessione del nullaosta

Nella “Beschwerdeschrift” (reclamo) è stato dedotto altresí, che l’impugnato provvedimento violerebbe la CEDU e la Convenzione ONU sulle libertà civili e politiche II.

Ha osservato la Suprema Corte, che l’articolo 11 CEDU tutela soltanto riunioni pacifiche e manifestazioni della propria opinione, anche se impone alla pubblica autorità di creare le condizioni per l’effettivo esercizio della libertà di manifestazione dell’opinione; esige, altresí, che coloro, che esercitano questo diritto, siano tutelati da quest’autorità.

 La “Versammlungsfreiheit” può però anche subire limitazioni ai sensi del comma 2 del citato articolo. Se una manifestazione avviene su suolo pubblico, può essere subordinata ad autorizzazione. Va operata una comparazione tra i vari interessi, privati e pubblici, facendo ricorso ai criteri di cui all’articolo 11, comma 2, CEDU. Deve, in particolare, essere preso in considerazione il “Verhältnismäßigkeitsprinzip” (principio di proporzionalità). Non vi è un diritto assoluto a effettuare una manifestazione pubblica.

Con riferimento alla Convenzione ONU sulle libertà civili e politiche II, l’articolo 21 della stessa, si riferisce, anch’esso, esclusivamente a riunioni pacifiche; limiti sono ammissibili con riferimento all’interesse pubblico e ai fini della tutela di terzi.

Nel caso de quo, l’autorità comunale non ha concesso ai ricorrenti il nullaosta per l’effettuazione di un corteo nel centro abitato della stazione turistica nella giornata di sabato, adducendo motivi inerenti alle esistenti condizioni di viabilità e per il timore, che possano avere luogo episodi di violenza. La situazione di viabilità, nel luogo, nel quale i ricorrenti erano intenzionati a effettuare il corteo, era caratterizzata da due sole strade principali, che erano, per di più, strette. Non vi erano deviazioni praticabili.

Inoltre, nei fine-settimana, vi era un traffico notevolmente superiore al solito a causa del gran numero di turisti, che comporta, spesso, il formarsi di colonne di veicoli (e, non di rado, il blocco del traffico). Un corteo nella giornata di sabato pomeriggio, della durata di circa 3 ore (dalle 15 alle 18), condurrebbe a una situazione insostenibile per la viabilità, con conseguente impercorribilità delle strade, pure per i mezzi di soccorso e per quelli della polizia.

Inoltre, già l’anno precedente, si erano verificati alcuni episodi di violenza da parte di manifestanti in occasione del Forum WEF. Il pericolo di violenze non era, quindi, soltanto astratto, anche perché, via Internet, vi erano stati inviti a una “gewaltsamen Demonstration” (manifestazione violenta).

Le problematiche condizioni dei luoghi e del traffico nonché il pericolo di violenze, deponevano contro l’autorizzazione di un corteo nelle condizioni di tempo e di luogo ed erano tali, da giustificarne il diniego, senza che venisse violato il “Willkürverbot” (divieto di arbitrarietà).

Secondo i ricorrenti, le autorità comunali avrebbero anche potuto mettere a disposizione dei manifestanti una piazza all’interno del centro “im Gemeingebrauch” oppure anche di proprietà privata (“für den Gemeingebrauch geöffnet”), previo accordo con il proprietario.

Ha osservato in proposito la Suprema Corte, che è ben vero, che sulle piazze di cui sopra non vale, in linea di principio, il divieto di tenere una manifestazione; non vi è però, d’altra parte, neppure un “absoluter Anspruch auf Benützung zu Demonstrationszwecken”. È obbligo dell’autorità competente, valutare gli interessi contrastanti.

Per quanto concerne l’assunto, di parte ricorrente, che l’autorità comunale avrebbe potuto concedere la richiesta autorizzazione, spostando la manifestazione ad altro giorno, il BGE ha rilevato, che, se la “Kundgebung” si fosse tenuta in un giorno diverso dal sabato, ciò non avrebbe influito sulle esigenze di sicurezza e sul pericolo di violenze, prese, anch’esse, in considerazione in sede di diniego dell’autorizzazione.

 

6. Inesistenza di un diritto incondizionato a tenere una manifestazione

Gli organizzatori del corteo non hanno un diritto incondizionato di effettuarlo in un determinato luogo, in un determinato giorno e a una determinata ora. La pubblica autorità - senza violare la Costituzione federale – ha facoltà di assegnare agli organizzatori di manifestazioni un altro luogo, qualora (vedasi BGE 124 I 267 E) venga debitamente tenuto conto del “Publizitätsbedürfnis” (esigenza di pubblicità). Cosí pure, di spostare data e ora della manifestazione. In tal modo, l’autorità non circoscriverebbe in modo inammissibile la “Meinungs- und Versammlungsfreiheit”.

Non poteva poi essere trascurato il fatto, che per il giorno prescelto dagli organizzatori per la manifestazione, le autorità del Cantone avevano proibito qualsiasi “Demonstration”. In situazioni di tensione, con pericolo concreto del verificarsi di episodi di violenza, divieti assoluti di manifestazione sono legittimi (vedasi BGE 103 I a 310 e BGE 91 I 321).

Anche “außerordentliche Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit” (limitazioni straordinarie della libertà di manifestazione dell’opinione e di riunione), sono da valutare e ritenersi giustificati in caso di pericolo concreto derivante da manifestazioni sediziose e/o con danni alle cose. Gli organizzatori non hanno dichiarato, nella richiesta di autorizzazione diretta all’autorità comunale, la loro disponibilità a collaborare per minimizzare il pericolo di violenze e di danni.