Mercurio: finalmente la disciplina sanzionatoria

Pubblicato il 30.11.2021 in G.U. il Decreto Legislativo n. 189 del 2021, recante la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al Regolamento (UE) 2017/852, sul mercurio, sostanza ad altissimo potenziale tossico per la salute umana, per gli ecosistemi e per la fauna selvatica.

 

Regolamento (UE) 2017/852 sul mercurio: perchè è necessario disciplinare la materia

Il mercurio è un metallo pesante altamente tossico e rappresenta una minaccia grave e globale per la salute umana, anche sotto forma di metilmercurio contenuto nel pesce e nei frutti di mare, per gli ecosistemi e per la fauna selvatica.

Vista la natura transfrontaliera dell'inquinamento da mercurio, tra il 40 % e l'80 % dei depositi complessivi di mercurio nell'Unione proviene da aree che si trovano al di fuori dei suoi confini. Un'azione è pertanto giustificata a livello locale, regionale, nazionale e internazionale (così, al considerando n. 1 del regolamento (UE) 2017/852).

Infatti, per tale ragione, il mercurio è riconosciuto come inquinante globale in grado di produrre rilevanti effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente. Gli effetti dello stesso possono presentarsi anche a livelli di esposizione molto bassi: feti, neonati e bambini sono fra i più vulnerabili e sensibili agli effetti avversi del mercurio e dei suoi composti.

Il mercurio non è degradabile.

La sua pericolosità, per altro, è insita anche nella propria trasferibilità: può, infatti, percorrere lunghe distanze nell’atmosfera, depositandosi anche a considerevole lontananza dal luogo di emissione.

La maggior parte delle emissioni di mercurio e dei rischi associati all'esposizione deriva da attività antropiche, quali l'estrazione primaria e la trasformazione di mercurio, l'uso di mercurio in prodotti e processi industriali, l'estrazione e la trasformazione dell'oro a livello artigianale e su piccola scala, la combustione del carbone e la gestione dei rifiuti di mercurio.

Il metil-mercurio, altresì, è un composto altamente nocivo, soggetto a bioaccumulo nei tessuti adiposi degli esseri viventi e quindi va incontro a biomagnificazione attraverso la catena alimentare, ritrovandosi in quantità elevate segnatamente nei pesci di grandi dimensioni (per un caso in cui è stato ritenuto sussistente il reato dell’art. 5, lett. d), L. n. 283/1962 nell’ipotesi di pesce contenente mercurio in concentrazione pari al triplo rispetto a quella consentita dal Reg. (CE) n. 1881 del 2006, v. Cass. pen. sez. III, n. 14483/2017); anche l’amalgama dentale a base di mercurio costituisce un elemento di non poca preoccupazione per l’ambiente, atteso che le quantità in eccesso o rimosse dalle otturazioni, se immesse nel ciclo idrico, rischiano di entrare nella catena alimentare.

Gli effetti transfrontalieri del mercurio possono essere debellati unicamente mediante azioni di cooperazione internazionale, perché nessuno degli Stati Membri, da solo, può essere capace di affrontare efficientemente e compiutamente tale emergenza dapprima sanitaria ma anche ambientale.

Pertanto, l’Unione Europea e 26 Stati membri hanno firmato la Convenzione di Minamata sul mercurio del 2013, impegnandosi a concluderla, recepirla ed attuarla.

Tanto premesso, il Decreto Legislativo n.189 del 2021 – che abroga il D.Lgs. n. 25/2013 – reca infatti la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al Regolamento (UE) 2017/852, afferente le misure e le condizioni relative all’uso, allo stoccaggio e al commercio del mercurio, dei suoi composti e delle sue miscele.

Il regolamento UE 2017/852, altresì, disciplina compiutamente la fabbricazione, l’uso e il commercio dei prodotti con aggiunta di mercurio nonché la gestione dei rifiuti di mercurio, per assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente dalle emissioni e dai rilasci antropogenici di mercurio e di composti del mercurio.

A tal fine, il decreto legislativo n. 189 del 2021 individua quali principali destinatari diretti degli effetti le imprese che operano in specifiche aree di produzione: si tratta dei settori petrolifero, del cemento, energetico, chimico, siderurgico, delle apparecchiature elettriche ed elettroniche, odontoiatrico, dei cosmetici e dei pesticidi, della gestione dei rifiuti.

 

Regolamento (UE) 2017/852 sul mercurio: le sanzioni individuate dal decreto legislativo n. 189 del 2021

Il decreto legislativo n. 189 del 2021 individua una serie composita di reati ed illeciti amministrativi all’art. 3 (commercio e fabbricazione), art. 4 (uso e stoccaggio) e art. 5 (rifiuti) al fine di punire tutte le condotte riprovevoli poste in essere dai consociati.

In caso di violazioni degli obblighi di cui agli articoli 3, 4 e 5 del Capo II del regolamento in materia di restrizioni al commercio e alla fabbricazione di mercurio, composti del mercurio, miscele di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio ,l’art. 3 del D.Lgs. n. 189/2021 punisce, con la sanzione più grave dell’arresto da tre mesi fino a nove mesi o con l’ammenda da 50.000 € a 150.000 € chiunque effettua un’operazione di esportazione o importazione di mercurio, dei composti del mercurio, ovvero delle miscele di mercurio di cui all’allegato I del Regolamento (es.: cloruro di mercurio), in violazione di quanto disposto dagli artt. 3 (restrizioni all’esportazione) o 4 (restrizioni all’importazione) del Regolamento stesso.

Al secondo comma del predetto articolo, invece, si punisce con la sanzione amministrativa pecuniaria da 50.000 € a 150.000 € chiunque effettua un’operazione di esportazione, importazione o fabbricazione di prodotti con aggiunta di mercurio di cui all’allegato II del Regolamento (batterie, lampade fluorescenti compatte, pesticidi), in violazione di quanto disposto dall’art. 5 (esportazione, importazione e fabbricazione di prodotti con aggiunta di mercurio) del Regolamento stesso, salvo che il fatto costituisca reato.

L’art. 4 punisce, invece, con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 € a 100.000 € chiunque utilizza il mercurio e i composti del mercurio nei processi di fabbricazione, in violazione di quanto disposto dall’art. 7 (attività industriali), par. 1 e 2, del Regolamento UE 2017/852.

Lo stoccaggio temporaneo di mercurio e dei composti del mercurio, nonché delle miscele di mercurio di cui all’allegato I del Regolamento viene, altresì, punito con sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 € a 100.000 €.

Il decreto legislativo n. 189/2021 prevede, in aggiunta, la comminazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 € a 100.000 € anche per quelli operatori economici che violano le disposizioni di cui all’art. 8 (nuovi prodotti con aggiunta di mercurio e nuovi processi di fabbricazione), par. 1 e 2, del Regolamento UE 2017/852.

I casi di violazione di quanto disposto dall’art. 9 (attività di estrazione e trasformazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala), par. 1, del Regolamento UE 2017/852 relativi alle attività di estrazione e trasformazione dell’oro, invece, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 € a 100.000 €.

Sanzioni ad hoc sono previste anche per gli odontoiatri che utilizzano amalgama dentale, in violazione di quanto disposto dall’art. 10 (amalgama dentale), par. 1, 2, 4 e 6 del Regolamento.

Da ultimo, la violazione dell’art. 11 del Regolamento UE 2017/852 in materia di rifiuti viene sanzionata all’art.5 del d.lgs. n. 189/2021 attraverso sanzioni amministrative pecuniarie per gli operatori economici che operano nei settori dell’industria dei cloro-alcali, purificazione del gas naturale, operazioni di estrazione e di fusione di metalli non ferrosi, estrazione dal cinabro che non ottemperano agli obblighi previsti dal medesimo articolo.

Lo stoccaggio dei rifiuti di mercurio, in violazione delle prescrizioni di cui all’art. 13, par. 1 e 3, del Regolamento UE 2017/852 viene, invece sanzionato con l’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da 2.600 € a 27.000 €.

I casi di tracciabilità inesatta od errata sono sanzionati come illeciti amministrativi a carico degli operatori degli impianti che effettuano lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio, la trasformazione e, se del caso, la solidificazione dei rifiuti di mercurio, ovvero lo stoccaggio permanente dei rifiuti di mercurio che sono stati sottoposti alla trasformazione e, se del caso, alla solidificazione, che non ottemperano agli obblighi di cui all’art. 14 del Regolamento.

 

Regolamento UE 2017/852: gli effetti del decreto legislativo n. 189 del 2021

Le attività di vigilanza e di accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni di cui al decreto legislativo n. 189 del 2021 sono esercitate dal Ministero della transizione ecologica, dal Ministero della salute, dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli, dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, nell'ambito delle rispettive competenze, con il supporto del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente, istituito con legge 28 giugno 2016, n. 132.

Specificamente indicata, per altro, è l’applicazione residuale della legge 24 novembre 1981, n. 689, in tutti i casi in cui si faccia riferimento a settori depenalizzati e non espressamente normati dal decreto legislativo in commento.

Inoltre, attesa la particolare suscettibilità e rilevanza della materia, rapportata anche alle le possibili gravi conseguenze per la salute e per l’ambiente derivanti degli esiti di violazioni degli obblighi riguardanti il mercurio, viene esclusa dall’art. 6, comma 2, la possibilità di applicare il pagamento in misura ridotta, previsto dall’art. 16 L. n. 689/1981.

Rilevante è, altresì, la disposizione di cui all’art. 7 del predetto decreto che statuisce che proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni di legge previste, sono versate all'entrata del bilancio dello Stato.

Tuttavia, le modalità attraverso cui sono state redatte le norme penali nel decreto legislativo n. 189/2021 creano ingenti problemi interpretativi, ritenuto che il principio costituzionale della riserva di legge in materia penale attribuisce al solo Parlamento nazionale la competenza ad emanare norme incriminatrici.

È da ritenersi violata, infatti, la riserva di legge in materia penale non solo nel caso in cui una norma di fonte comunitaria preveda autonomamente una nuova figura di reato, individuando sia il precetto, sia la relativa sanzione, ma anche nel caso in cui una legge statale rinvii ad un regolamento dell’Unione Europea per l’individuazione di tutto il precetto penale o di una parte di esso.

Rebus sic stantibus, questo è quello che è accaduto proprio con il Regolamento UE 2017/852 poiché il decreto legislativo n. 189/2021 ripropone pedissequamente tutti gli aspetti già vagliati nel predetto regolamento.

Evidentemente, le istituzioni dell’UE - stante l’assoluta indispensabilità di pronunciarsi su una materia assai ostica- hanno scientemente preferito avventurarsi su un terreno legislativamente assai sdrucciolevole e destinato ad essere perennemente afflitto da rilevanti problematiche di applicazione negli ordinamenti dei singoli Stati Membri.

Ad ogni buon conto, il decreto legislativo n. 189 del 2021 entrerà in vigore solo il 15 dicembre e in quell’occasione si potrà verificare quali questioni potrebbero essere sollevate in merito alla sua legittimità ed applicabilità.