Prescrizioni ambientali tra discrezionalità tecnica e amministrativa
Prescrizioni ambientali tra discrezionalità tecnica e amministrativa
Il Consiglio di Stato con la Sentenza 5670 del luglio 2022 ha avuto occasione di chiarire la funzione e la sindacabilità delle cosiddette prescrizioni o condizioni ambientali. La controversia nasceva dall’impugnazione, da parte del Comune di Trani, di un’autorizzazione rilasciata dalla provincia di Bari con riguardo all’installazione di un impianto per la produzione di biometano ed ammendante di qualità da trattamento di rifiuti FORSU (frazione organica rifiuto solido urbano).
Il Comune deduceva come vizi dell’atto: “eccesso di potere sotto il profilo della carenza istruttoria e motivazionale, violazione e errata applicazione degli artt. 27 bis e 208 d.lgs. n.152/2006, erronea presupposizione in fatto e in diritto, violazione del giusto procedimento” nonché “eccesso di potere, carenza istruttoria e vizio di motivazione, contraddittorietà e irragionevolezza manifesta, violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 25 e 27 bis d.lgs. n.152/2006”.
Mentre il primo motivo veniva accolto dal Tar il secondo veniva dichiarato inammissibile. La Società 4R, resistente in primo grado, impugnava la decisione del Tar innanzi al Consiglio di Stato. Per quello che qui interessa, essa affermava l’erroneità dell’accoglimento del primo motivo di doglianza da parte del Tar. In particolare, contestava la ricostruzione del giudice di primo grado secondo la quale le prescrizioni apposte all’autorizzazione, per quantità e qualità, avrebbero comprovato che l’Amministrazione non avrebbe valutato compiutamente i dettagli relativi al contenimento dell’impatto ambientale.
Secondo l’appellante, infatti, il Tar non solo non aveva correttamente inquadrato dal punto di vista giuridico le prescrizioni o condizioni ambientali, ma aveva anche mal interpretato il loro contenuto, ritenendole (erroneamente) di tale importanza da comportare variazioni sostanziali al progetto, variazioni che avrebbero, a loro volta, richiesto un nuovo procedimento autorizzatorio.
Il Consiglio di Stato, accogliendo tale osservazione, ha affermato, che le prescrizioni inserite nell’ambito di procedimenti autorizzatori ambientali costituiscono un normale modus procedendi dell’amministrazione, non solo previsto ma anzi incentivato dal legislatore, poiché rispondente al principio di buon andamento e semplificazione dell’azione amministrativa (in tal senso si veda anche Cons. Stato, Sez. IV, 15 giugno 2021, n. 4637).
Del resto, basta qui richiamare due tra le più rilevanti procedure in materia ambientale, la VIA (Valutazione di impatto ambientale) e l’AIA (Autorizzazione integrata ambientale). Sia la prima (art. 25 c.4 d.lgs. 152/2006) che la seconda (art. 29-sexies cc. 1 e 9) prevedono, infatti, la possibilità di accompagnare ai rispettivi provvedimenti autorizzatori prescrizioni ambientali.
Per quanto riguarda la VIA, le prescrizioni sarebbero estremamente rilevanti al fine di fornire preventivamente degli “elementi capaci di superare le ragioni del possibile dissenso, in ossequio ai principi di economicità dell'azione amministrativa e di collaborazione tra i soggetti del procedimento” (così C.d.S. sez. IV, 27 marzo 2017, n. 1392). Per l’AIA è lo stesso art. 29-sexies al c.1 ad affermare la loro necessità “al fine di conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente nel suo complesso”.
Proprio in materia di AIA dalla lettura del d. lgs. 152/2006 è possibile dedurre che l’apposizione di condizioni ambientali risulta del tutto fisiologica prevedendo quest’ultimo, all’art. 29-nonies, il procedimento da seguire per chiedere una nuova autorizzazione solo là dove le modifiche al progetto dovessero risultare sostanziali.
Come sostenuto dall’appellante, invece, nel caso di specie, le prescrizioni ambientali avrebbero riguardato unicamente la fase esecutiva del detto progetto avendo apportato modifiche trascurabili e non rientranti nella nozione di “modifica sostanziale” offerta dall’art. 5 c.1 lett. l-bis) d.lgs. 152/2006. Inoltre, chiarisce il giudicante, tali prescrizioni sarebbero frutto di scelte ampiamente discrezionali dell’amministrazione e, dunque, in linea di massima, non sindacabili da parte del g.a. poiché guidate da regole tecniche proprie di settori specialistici.
Come chiarito da consolidata giurisprudenza (radicale cambio di rotta ci fu con la storica sentenza C.d.S. 601/1999) il g.a. potrebbe valutare le scelte tecniche compiute dall’amministrazione ma solo sotto il profilo della opinabilità e non anche quello della opportunità. Infatti, mentre l’opinabilità riguarda un momento antecedente alla scelta, cioè, riguarda il fatto, di cui il giudice può conoscere pienamente, l’opportunità, concernendo il momento di selezione del criterio tecnico da adottare per la scelta, non consente una valutazione da parte dell’organo giudicante. In altre parole, il g.a. potrà conoscere del criterio tecnico adottato dall’amministrazione ma solo sotto il profilo della corretta applicazione dello stesso, poiché violare la regola tecnica significherebbe violare la legge. Ciò che il giudicante non può fare, al contrario, è sostituire il criterio tecnico adottato dall’amministrazione con altro criterio da esso ritenuto più opportuno, poiché, in questo modo, invaderebbe la sfera di competenza propria dell’amministrazione, violando il supremo principio di separazione dei poteri.
Nel caso in analisi il giudice di primo grado, giustamente quindi, dichiarava inammissibile il secondo motivo proposto dal Comune di Trani, poiché non si sarebbe potuto sostituire all’amministrazione nella scelta della regola tecnica ma avrebbe potuto, al più, valutare la logicità, ragionevolezza e coerenza dell’iter logico seguito da quest’ultima. Inoltre, osserva il Consiglio di Stato, in materia di VIA è riconosciuto, secondo la più recente giurisprudenza (in tal senso C.d.S. 1761/2022), che la valutazione da svolgersi comprenda tanto profili puramente tecnici quanto scelte più propriamente amministrative ed istituzionali, legate alla selezione degli interessi pubblici o privati da far prevalere.
Sotto quest’ultimo profilo, dunque, la scelta che nel caso di specie sarebbe spettata all’amministrazione sarebbe stata caratterizzata da una ancor maggiore discrezionalità certamente non comprimibile da parte di una valutazione del giudice amministrativo.
Il dissenso del Comune di Trani, derivante tra l’altro da considerazioni urbanistiche più che propriamente ambientali, non avrebbe potuto, dunque, mettere un veto alla decisione collegialmente assunta in sede di conferenza dei servizi da più amministrazione preposte alla tutela ambientale (tra queste anche l’A.r.p.a. Puglia), ma sarebbe stata giustamente superata secondo il criterio delle posizioni prevalenti ex art. 14-ter l. 241/90 e art. 27-bis del d.lgs. 152/2006.
La questione ricorda da vicino un altro tipo di prescrizioni, previste in materia di AIA, ovvero quelle del sindaco riguardanti le lavorazioni insalubri e pericolose (ex art. 216 e 217 testo unico sanitario). Anche in questo caso la giurisprudenza e la dottrina si sono mostrate restie a considerare tali prescrizioni vincolanti, poiché la riserva del sindaco in materia appare, oltre che in contrasto con i principi di sussidiarietà e adeguatezza enunciati all’art. 118 Cost., anche del tutto irragionevole poiché attribuisce una sorta di veto in capo al sindaco stesso (organo monocratico) al termine di un procedimento partecipato quale la conferenza dei servizi che aveva visto coinvolti i maggiori enti scientifici nazionali.
