Tutela di diritti e interessi in materia di ambiente

Tutela di diritti e interessi in materia di ambiente – RFT

 

Abstract: L’importanza assunta dalla tutela del diritto dell’ambiente – sia nell’ambito del diritto comunitario che in quello nazionale – non è rimasta senza “riflessi” sulla normativa procedimentale. La mancata salvaguardia di beni ambientali o la tutela degli stessi, avvenuta in ritardo, comporta, non di rado, danni irreparabili all’ambiente. Questo è uno dei motivi, per cui sono previste l’”Öffentlichkeitsbeteiligung, l’Öffentlichkeitsberechtigung und l’überindividuelle Klageberechtigung“.

Il diritto ambientale e “Einwendungen”

L’”Umweltrecht” è spesso caratterizzato da contrasti di interessi. Si pensi, per esempio, alla costruzione e alla gestione di una discarica comunale, non lontano dal centro abitato. Necessariamente, ne deriva, ai vicini, che abitano nei pressi, una “Belastung” (aggravio). Da qui, l’importanza del “Rechtsschutz”, che comprende “rimedi”, non soltanto propri della giurisdizione ordinaria, ma anche di quella amministrativa (procedimento amministrativo), che, spesso, precede il giudizio, per cui si parla di “vorgelagerten Rechtsschutz”. Già nell’ambito del procedimento amministrativo, possono intervenire, a vario titolo, i cittadini (in molti casi rappresentati da associazioni ambientalistiche), ai quali – in caso di osservanza dei termini a tal fine previsti – è riconosciuta “Einwendungsbefugnis”, vale a dire, facoltà di proporre eccezioni, oltre che osservazioni. Varie norme, dettate in materia di diritto ambientale, prevedono poi l’”Anhörung Dritter” (l’audizione di terzi), che ha lo scopo, di fornire, a chi procede, le più ampie informazioni, di consentire, anche a terzi, di “interloquire”.

Non di rado, in tale sede, è possibile, addivenire a una transazione.

L’”Einwendungsbefugnis” di cui sopra, è riconosciuta a chi viene “in seinen Belangen berührt”, ma in alcuni casi si prescinde da questo presupposto (per esempio, se si tratta di autorizzazioni concernenti grandi impianti industriali). In tal caso, le “Einwendungen” non presuppongono una “potentielle Betroffenheit”.

Anche in materia di diritto dell’ambiente, si assiste a un continuo “allargamento” dei diritti. Ciò è espressione, si dice, di un profondo mutamento nei rapporti stato- cittadino, conseguenza della visione individualistica della società, lontana dalla tradizionale concezione organica. Si è assistito a un vero e proprio rovesciamento di prospettiva.

I diritti rivendicati dai movimenti ecologici (tra i quali figura anzitutto quello di poter vivere in un ambiente non inquinato), vengono indicati come “diritti di terza generazione” (in questo modo si è espresso il Lafer).

Nell’Ottocento (e forse anche ancora gli albori del Novecento) non erano “diritti”, ma aspirazioni (di pochi). Nel frattempo, il diritto a un ambiente “salubre”, da diritto rivendicato, è diventato riconosciuto e protetto da sanzione anche di carattere penale. Non si tratta più di un diritto “che si vorrebbe avere”, ma di un diritto, che si ha e la cui fondatezza, è, ormai, incontestabile.

Tornado all’”Einwendungsbefugnis”, la proposizione di “Einwendungen” è soggetta, di norma, all’osservanza di termini di decadenza (di solito da 2 a 4 settimane). È, tuttavia, in facoltà, delle volte, tenere conto, in sede di “Erörterung” di “Einwendungen” presentate fuori termine. Questa facoltà è preclusa nei casi, in cui la legge prevede, oltre al termine, un espresso “Einwendungsausschluss” (esclusione della proponibilità di “Einwendungen”).

A seguito di alcune pronunzie della Corte di giustizia dell’UE, non pochi termini di decadenza, già previsti dalla norma nazionale, sono stati abrogati.

 

Diritti delle associazioni riconosciute

Ad associazioni ambientalistiche, riconosciute dal Bund o da un Land della RFT, spettano “Beteilgungsrechte” già in sede del procedimento amministrativo, qualora ciò sia previsto espressamente dalla legge. Cosí, per esempio, associazioni di protezione della natura, possono “intervenire” in sede di pianificazione, se per effetto della stessa, possono conseguire prevedibili danni alla natura o al paesaggio.

In particolare, le associazioni riconosciute dal Bund ai sensi del § 3 dell’”Umweltrechtsbehelfsgesetz” (“UmwRG”) e il cui scopo – secondo gli statuti – è, principalmente, la tutela della natura e del paesaggio (cosiddette “anerkannte Umweltschutzvereinigungen”), possono presentare (§ 63, Abs., 1, BNatSchG) “Stellungnahmen” e prendere cognizione delle consulenze tecniche in sede di elaborazione di regolamenti (e di altre “untergesetzlichen Vorschriften”), in materia di tutela della natura e del paesaggio, se è il Governo federale, che emanerà il regolamento. La stessa facoltà è riconosciuta alle predette associazioni, prima che venga abrogata una norma contenente obblighi o divieti posti a tutela di zone marittime.

Ancora più estesa, è la possibilità di “Stellungnahme” e di “Einsichtnahme”, prevista dall’Abs. 2 del citato paragrafo, in favore di associazioni aventi scopi protezionistici di cui sopra, se riconosciute da un Land della RFT e la cui attività si estende a tutto il territorio del Land, che ha provveduto al riconoscimento.

Il legislatore ha ritenuto, che il “contributo” di queste associazioni, possa essere prezioso in sede di emanazione della predetta normativa.

Come si estrinseca la “Mitwirkungsposition“ delle associazioni?

Anzitutto, con il diritto di poter prendere visione delle consulenze tecniche. Possono pure fare osservazioni. Da anni, queste associazioni, forniscono anche supporto economico e “tecnico” a persone che sono “einspruchsberechtigt”.

Salva diversa disposizione legislativa, chi reputa di aver subito una lesione dei propri diritti, può rivolgersi alla giurisdizione amministrativa, se si tratta di un’”öffentlich - rechtlichen Streitigkeit”.

Ricorre un’”öffentlich-rechtliche Streitigkeit”, se si tratta di un provvedimento emanato dallo Stato o da altro ente pubblico. Se, per esempio, è stata disposta la chiusura di un’azienda, il titolare può proporre un’“Anfechtungsklage”.

Una “Klage” del genere, è ammissibile pure, se non sono state rese accessibili informazioni, al cui accesso il ricorrente avrebbe avuto diritto.

 

Atto amministrativo e “Feststellungsklage”

La nullità di un atto amministrativo può essere fatta valere mediante una “Feststellungsklage” (azione di accertamento). Tuttavia, una “Klage” di questo genere, è ammissibile soltanto se preceduta da un “Widerspruchsverfahren” (una specie di previo reclamo all’autorità ammnistrativa, la quale, non infrequentemente, agisce in sede di autotutela, annullando l’atto (a seguito di un “riesame” dell’emanato provvedimento)).

Ai fini dell’ammissibilità della “Feststellungsklage “, chi la propone, deve avere interesse ad agire. In tal modo, s’intende escludere la proposizione di “Popularklagen”, vale a dire di “Klagen”, in difetto di un’”individuellen Rechtsbetroffenheit” (lesione di un diritto individuale).

Un provvedimento “svantaggioso” per il ricorrente, legittima di adire la giurisdizione amministrativa in forza di quanto previsto dall’art. 2, Abs. 1, della Costituzione federale (GG).

 

Norme dirette a tutela di terzi

Spesso accade, che la PA emani un provvedimento, senza tenere conto dei diritti di terzi, violando “drittschützende Normen” (norme che tutelano terzi).

Quand’è che una norma ha “drittschützenden Charakter”?. Ciò risulta, spesso, ma non sempre, dal tenore letterale della norma stessa. Cosí, per esempio, la PA è obbligata, in sede di concessione di autorizzazione a un’impresa, a tenere conto degli eventuali effetti nocivi per l’ambiente, che possono prodursi anche per chi possiede una casa di abitazione in prossimità dell’erigenda azienda industriale o anche soltanto artigianale. Va adottata un’interpretazione teleologica.

Particolarmente, in sede di pianificazione, la PA deve bilanciare gli effetti dei propri provvedimenti, di cui si prevede l’emanazione, con interessi – contrastanti – di terzi.

Nell’ambito del diritto ambientale, è di importanza notevole, la distinzione tra “Drittschutz vermittelnden Normen der Gefahrenabwehr” (norme dirette a tutela di terzi da pericoli) e “nicht drittschützenden, ausschließlich im Interesse des Gemeinwohls getroffenen Vorsorgenormen “ (norme di prevenzione per la tutela, non di terzi, ma dettate esclusivamente nell’interesse della collettività). Questa distinzione, è propria del diritto ambientale della RFT.

A proposito di “Feinstaubgrenzwerte” (valori massimi di particolato). il “Bundesverwaltungsgericht” (che corrisponde al Consiglio di Stato), ha sentenziato, che si tratta di una normativa dettata a tutela di tutte le persone, che soggiornano, per un apprezzabile periodo di tempo, in una determinata zona.

 

Interesse ad agire

In sede di accertamento dell’interesse ad agire, previsto da norme nazionali, l’interpretazione delle stesse, deve avvenire in conformità alla normativa comunitaria. Ciò ha comportato una “dilatazione” dell’interesse ad agire in materia di tutela dell’ambiente. L’interesse ad agire individuale, va ravvisato, in particolare, qualora la normativa comunitaria sia diretta anche alla tutela di interessi individuali.

La Corte di giustizia dell’UE ha sentenziato, che sussiste interesse ad agire della singola persona, utente del servizio idrico, se non vengono rispettati i valori massimi di nitrati previsti dall’UE.

Anche dai diritti fondamentali della Charta dell’EU, sono desumibili diritti soggettivi nei limiti, in cui viene data attuazione alla normativa comunitaria. Per attuazione, s’intende, non soltanto un’attività del legislatore, ma anche quella amministrativa. Questo, ovviamente, se agli Stati comunitari, non è riconosciuta una certa discrezionalità.

Per quanto concerne le norme procedimentali, è di particolare importanza la distinzione tra ”relativer Verfahrensvorschrift” e “absoluter Verfahrensvorschrift.”

Le “Verfahrensvorschriften” conferiscono, soltanto in pochi casi, diritti soggettivi pubblici; hanno, principalmente, funzione strumentale.

“Individualklagen”, basate esclusivamente sulla pretesa violazione “relativer Verfahrensvorschriften”, sono inammissibili, difettando la “Klagebefugnis”. In caso di violazione “absoluter Verfahrensvorschriften”, sussiste, invece, “Klagebefugnis” del singolo cittadino, che legittima di ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo.

 

“Öffentlichkeitsberechtigung, Klageberechtigung, Verbandsklagebefugnis”

La Corte di giustizia dell’UE, si è occupata, più volte, delle conseguenze di “Verfahrensfehler” in sede di UVP (Valutazione dell’impatto ambientale), statuendo, che “schwere Fehler unterliegen gerichtlicher Kontrolle”, per cui è stata ritenuta la sussistenza dell’”individuellen Klageberechtigung”, se il “Verfahrensfehler” è “wesentlich” (essenziale).

Cosí, per esempio, la predetta “Klageberechtigung”, è stata affermata, se, in sede di UVP, è mancata l’”Öffentlichkeitsberechtigung” nei casi, in cui la stessa, è obbligatoria. L’”Öffentlichkeit”, in tal modo, è stata privata di una garanzia e l’”Öffentlichkeitsbeteiligung” ha pure lo scopo, di consentire al cittadino, di aver accesso a informazioni e la partecipazione al “processo” decisionale.

“Schwere Verfahrensfehler” hanno per conseguenza, “einen absoluten Aufhebungsausspruch” (diritto assoluto all’annullamento). ``Leichtere Verfahrensfehler“ non consentono l’annullamento dell’atto amministrativo, in tutti i casi, in cui risulta, con evidenza, che la violazione della norma, non ha avuto influenza sulla decisione nel merito (“Sachentscheidung”).

Vizi di un atto amministrativo suscettibili di sanatoria, possono comportare soltanto la “Nichtvollziehbarkeit der Maßnahme” (ostano all’esecutorietà).

Sussiste “Klagebefugnis” dei Comuni?

La risposta è affermativa. “Klagebefugt” è un Comune in caso di mancato rispetto della propria “Planungshoheit” (competenza in materia di pianificazione urbanistica).

E le associazioni riconosciute?

Anch’esse sono “klagebefugt”. Si parla, in proposito, di “überindividuellen Rechtsschutz” e di “Verbandsklagebefugnis”, che sussiste, indipendentemente dalla violazione di un diritto proprio (“eigenem Recht”); è prevista dal “Rechtsbehelfsgesetz”, nonchè in materia di salvaguardia della natura (“Naturschutz”).

La “Verbandsklagebefugnis” è stata notevolmente ampliate, dopo l’entrata in vigore della Convenzione di Aarhus e a seguito dell’emanazione della direttiva 2003/35/CE – per effetto dell’”Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz” (UmwRG) del 2006 (poi modificato e integrato nel 2013, 2015 e 2017, a seguito di pronunzie della Corte di giustizia EU), particolarmente in materia di immissioni e di autorizzazioni concerenti l’esercizio di impianti industriali.

In tal modo è stato realizzato il postulato dell’UE, di consentire “einen weiten Zugang zu den Gerichten” (un accesso “ampio” all’AG) e di far sí, che violazioni della normativa in punto di diritto ambientale, possano essere esaminate dalla giurisdizione della RFT su “iniziativa” delle associazioni ambientalistiche.

L’”UmwRG”, dopo una sentenza della Corte di giustizia dell’UE del 2011, è stato modificato, nel senso che, “sämtliche umweltbezogenen Vorschriften sind rüge- und kontrollfähig” (tutta la normativa concernente l’ambiente, è azionabile dinanzi all’AG), anche se emanata dal legislatore nazionale.

 

Provvedimenti di urgenza e sospensione

I procedimenti in materia di diritto ambientale sono spesso caratterizzati da lunga durata. Pertanto, sono di particolare importanza, le cosiddette einstweiligen Anordnungen (provvedimenti d’urgenza), che precedono il giudizio di merito. Alle “einstweiligen Anordnungen” si ricorre, per esempio, in caso di “Verpflichtungsklage” oppure in caso di inerzia della PA, al fine di prevenire un danno irreparabile.

È ben vero, che i ricorsi hanno, di norma, effetto sospensivo e l’esecuzione del provvedimento può aver luogo soltanto a seguito dello spirare del termine di impugnazione o dopo il passaggio in giudicato della decisione. Vi sono, tuttavia, parecchie eccezioni, anche perchè la PA, in alcuni casi, può disporre la “sofortige Vollziehung”.

In sede di valutazione della fondatezza dell’istanza di sospensione (che dá luogo all’”Eilverfahren”), va tenuto conto del “Vollziehungsinteresse” (interesse all’esecuzione) della PA e del “Suspensionsinteresse” (interesse alla sospensione) del ricorrente, che, a loro volta, dipendono dalle probabilità di accoglimento della domanda nel giudizio di merito.

Al fine di snellire i procedimenti, è stato previsto, 1) che le udienze possano svolgersi a mezzo video-conferenza, 2) la limitazione temporanea dell’effetto sospensivo, 3) la non applicabilità, in alcuni casi, di termini di decadenza, nonchè 4) la possibilità di procedere a “Musterverfahren”.

 

“Musterverfahren”

A proposito dei “Musterverfahren” di cui al § 93 a VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung – legge che disciplina i giudizi dinanzi alla giurisdizione amministrativa), è da osservare, che se è stato impugnato un provvedimento della PA da parte di più di 20 ricorrenti, il collegio ha facoltà di decidere, con “unanfechtbarem Beschluss” (ordinanza non impugnabile), uno o più di questi procedimenti e di sospendere gli altri, previa audizione delle parti.

Dopo il passaggio in giudicato della predetta decisione/delle predette decisioni, il collegio, sentite le parti, può decidere, con ordinanza, se vi è stata unanimità in camera di consiglio e se la causa da decidere, non presenta rilevanti differenza in fatto e in diritto. Al collegio non è preclusa la facoltà di disporre l’esame di testi già esaminati in sede di “Musterverfahren” oppure disporre ctu, nominando lo stesso o altro consulente.