Quale ruolo per un consorzio di polizia municipale dell’ex mandato Copparese?
Convegno sul tema:
"FUNZIONI DI POLIZIA LOCALE: QUALI PROSPETTIVE PER UN CONSORZIO DI POLIZIA MUNICIPALE DELL’EX MANDAMENTO COPPARESE?" svoltosi a Copparo il 27 giugno 1994.
Intervento:
"Nous arrivons toujours trop tard".
La frase in questione, pronunciata dai gendarmi nell’operetta "Le Brigants" (musicata da Hoffenbach) ben potrebbe essere riferita al nostro sistema istituzionale, che si muove con cronica lentezza per adeguare gli istituti normativi al diritto "vivente".
Il tema che oggi viene in discussione, e cioè le prospettive per la costituzione di una consorzio di polizia municipale, è proprio un esempio di come il legislatore, e anche l’inteprete, pongano molte difficoltà all’attuazione di un tale istituto che invece risulta sicuramente vantaggioso ed utile per la collettività sotto il profilo della flessibilità, della qualità, dell’efficienza e dell’economicità come già hanno dimostrato le precedenti relazioni ed in particolare quella del dott. Dall’Aglio.
Del percorso operativo per la costituzione del predetto Consorzio, il sottoscritto, anche per il ruolo istituzionale che ricopre. si occuperà della fase di vigilanza e dei controlli, lasciando al correlatore, prof. Aldo Scola, tutta la restante parte.
Riteniamo opportuno peraltro senza ciò voler togliere spazio al correlatore che tali argomentazioni approfondirà, dare brevissimi cenni sulla legislazione vigente in materia.
Il servizio di polizia locale anche nella forma di gestione associata è previsto dall’art. 7 della L. 7/3/86 n. 65.
L’art. 6 della legge medesima conferisce alle Regioni potestà in materia di polizia municipale nel rispetto delle norme e dei principi stabiliti dalla legge stessa.
La Regione Emilia Romagna (L.R. 3788) riprende la formula della gestione associata anche nei termini della promozione della stessa prevedendo finanziamenti di appositi piani di acquisti e attrezzature per l’esercizio comune dell’attività di polizia.
ART. 2 - Gestione associata
"La Regione promuove ed incentiva le iniziative degli Enti locali volte ad esercitare in forma associata le funzioni di polizia secondo esigenze di economicità e di efficienza negli ambiti territoriali ritenuti ottimali dali enti interessati. In tali ambiti possono essere costituiti consorzi o altre forme associate consentiti dalla legge, per la gestione comune del servizio di polizia. A tal fine concorre al finanziamento di appositi piani per l’acquisto di attrezzature per l’esercizio comune dell’attività di polizia...omissis".
Non sembra di facile soluzione la percorribilità della formula consortile per la gestione del servizio di polizia locale (alla luce della connotazione imprenditoriale che la L. 142/90 sembra attribuire alle aziende consortili) pur tuttavia la stessa L. 142/90 ha lasciato aperto il problema tra l’altro disponendo art. 49 il regime di controlli dettato per Comuni e Province.
".....ai consorzi, alle riunioni di comuni e alle comunità montane si applicano le norme sul controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e per le province".
In tal senso assume rilievo il contenuto della L. 97/94 "Nuove disposizioni per le zone montane" ed in specie l’art. 1 - Esercizio associato di funzioni e gestione associata di servizi pubblici - cui si rinvia per il punto 1 lettera d.
La legge 142, art. 3., comma 2, stabilisce che in rapporto alle funzioni amministrative e nelle materie di pertinenza regionale spetti alla regione il livello di interesse - comunale o provinciale - cui le funzioni ineriscono "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio".
Non si vede perchè una analoga possibilità di programmazione non debba essere chiaramente definita anche per quanto concerne i servizi pubblici locali, dove è forte la necessità di evitare frazionismi, favorendo, per quanto possibile, il formarsi di economie di scala.
Infatti quando si tratta di organizzare e gestire un servizio occorerebbe valorizzare il ruolo programmatico della Regione. (Caia - i servizi Pubblici locali).
Ed invero anche nello specifico della prospettiva del Consorzio di Polizia Municipale, andrà collocata la programmazione regionale (in rapporto ai servizi) secondo una definizione di incentivazione e di quadro di riferimento.
Ciò premesso, in linea generale, vediamo come si può dipanre il nuovo consorzio.
Il consorzio, come è noto, può essere costituito soltanto fra i comuni e le province e soltanto per la gestione associata di uno o più servizi pubblici.
Per servizio pubblico deve intendersi "qualunque attività tecnica o materiale che l’Amministrazione pone a disposizione dei singoli cittadini" (Landi-Potenza, Manuale del diritto amm., 1983, p. 133) e, quindi, anche la Polizia Municipale.
Il consorzio si pone come diretta espressione dell’autonomia amministrativa e gestionale degli Enti locali e nasce esclusivamente dalla loro volontà associativa.
La soggettività viene acquisita "ope legis", una volta perfezionata l’intesa convenzionale, senza necessità di qualche atto ulteriore o dell’intervento di una qualche autorità. Infatti, non occorre più la costituzione del consorzio da parte di un potere superiore (Stato o regione).
Nella materia consorziale spetta prima alla convenzione e poi allo statuto il ruolo primario di matrice del nuovo ente, originato dalla associazione degli enti-soci. Sono essi che, avvalendosi del poteri di autorganizzazione, vengono a distaccare dalla loro diretta amministrazione determinati servizi ed a corredarli delle necessarie risorse materiali e di personale, in modo da deferire gli uni e le altre ad un oggetto giuridico nuovo e distinto, con cui restano collegati soltanto attraverso l’organo collegiale rappresentativo. Sembra da abbandonare ogni idea di capo-consorzio: gli enti promotori sono soci, secondo la quota convenzionalmente pattuita.
Poichè il disegno organizzativo del consorzio è simile al modello dell’azienda speciale (la cui caratteristica è quella di svolgere funzioni strumentali rispetto all’ente proprietario e di essere dotata di ampia autonomia imprenditoriale) va riconosciuta anche al consorzio piena autonomia imprenditoriale: non a caso l’organo gestionale è denominato consiglio di amministrazione e l’assemblea, rappresentativa dei soci "pro-quota" si limita ad approvarne gli atti fondamentali statutariamente previsti.
All’assemblea, in analogia a quanto previsto per il consiglio comunale, spettano compiti di indirizzo e controllo politico amministrativo sull’attività consorziale, ciò che comporta l’approvazione degli atti
fondamentali in materia di:
- bilancio preventivo, suo assestamento e conto consuntivo;
- assunzioni di mututi;
- spese che vincolano il bilancio oltre l’anno;
- formazione della pianta organica;
- adozione dei regolamenti di servizio;
- scioglimento del consorzio.
Siccome l’assemblea è costituita dai soli rappresentanti legali degli enti-soci, tale organismo è numericamente ridotto e comporta un sistema di votazione non per testa, ma per quota, come in ogni assemblea degli azionisti di una SPA.
Il consiglio di amministrazione - ben diversamente dal modello attuale (di solito finora il consiglio direttivo rappresenta un organo ristretto dell’assemblea ritagliato nel suo seno) - va modellato sugli organismi gestionali societari, che sono spesso composti anche da estranei all’assemblea, scelti per le loro doti manageriali o per valutazioni attinenti alle loro doti professionali a prescindere dalla qualità di soci.
Si tratta comunque, di materia riservata allo statuto consorziale. Anche la natura strumentale del consorzio rispetto agli enti aderenti va ribadita con l’obbligo di prevedere convenzionalmente la trasmissione agli enti-soci degli atti fondamentali del consorzio: è evidente che tale adempimento è finalizzato al diretto di controllo sull’attività del consorzio stesso da parte degli enti costituenti, i quali rimangono pur sempre titolari della competenza in materia di gestione dei servizi pubblici resi attraverso il consorzio.
Oltre a ciò, la convenzione richiesta per l’attivazione di qualunque consorzio deve prevedere, come tutte le convenzioni (art. 24) anche le forme di consultazione degli enti contraenti nonchè i loro rapporti finanziari, i reciprochi obblighi e le garanzie: è evidente che anche attraverso tale strumento il legislatore ha sancito il potere/dovere di controllo degli enti promotori sull’attività consortile.
Ovviamente dovranno essere i consigli comunali a deliberare l’adesione all’istituendo consorzio, ex art. 32, lett. d,L. 142/90, e le relative deliberazioni dovranno essere soggette, ex art. 45, stessa legge, a controllo preventivo di legittimità del Co.Re.Co.
Passando ora al controllo e alla vigilanza sugli organi del consorzio, è indubbio che la seconda appartenga agli enti-soci, i quali la esercitano secondo le modalità stabilite nella convenzione iniziale e nello statuto.
Per quanto invece riguarda il controllo, poichè, secondo l’autorevole dettame della Corte Costituzionale, i consorzi fra Enti locali si presentano come proiezioni dei comuni e delle province condividendone il regime giuridico, si estende ad essi il controllo sugli organi degli enti territoriali (artt. 39 e 40 L. 142/90).
Perciò la nomina del commissario allorchè l’organo amministrativo consorziale sia nell’impossibilità di funzionare, è da ricondurre alla competenza statale, a cominciare dal prefetto cui compete la nomina del commissario per la provvisoria gestione in pendenza del procedimento di scioglimento.
Resta confermato in capo all’organo regionale di controllo il potere d’intevrento sostitutivo previsto dall’art. 48, intervento sostitutivo, peraltro, limitato ad uno o più atti determinati e non certamente surrogotario di un organo consorziale incapace di funzionare.
Quanto poi, al controllo sugli atti, non pare dubbio che esso venga esercitato con le stese modalità stabilite per gli enti consorziati. In tal senso suon l’art. 49, che espressamente estende ai consorzi "le norme di controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e le province".
Di conseguenza, è da giudicare applicabile anche al consorzio l’obbligo di acquisire, per ciascuna proposta di atto deliberativo, i pareri di regolarità tecnica e di regolarità contabile nonchè di legittimità prescritti dall’art. 53 L. 142/90 nonchè l’attestazione di copertura finanziaria prescritta dall’art. 55 (quando la deliberazione comporti un impegno di spesa). Si tratta infatti, di adempimenti finalizzati a riportare all’interno il controllo sugli atti. Sicchè - secondo il riparto statutario delle attribuzioni - sono soltanto gli atti dell’assemblea a dover essere assoggettati al controllo esterno, restando, invece da esso esonerati sia tutti gli atti monocratici (del presidente, del segreatario, dei dirigenti) sia gli atti del consiglio di amministrazione. Questi ultimi devono, piuttosto, essere oggetto di verifica, per così dire, intrasociale: come già visto, la convenzione rimette al controllo degli enti-soci gli atti consorziali fondamentali ma gli atti adottati dall’organo esecutivo,o almeno determinate categorie di essi, possono - secondo quanto pattuito convenzionalmente e stabilito nello statuto - essere assoggettati ad un controllo eventuale per impulso degli enti soci. E’ da considerare, invero, che non sia praticabile per il consorzio (ente derivato) il sistema della comunicazione degli atti assunti dal consiglio di amministrazione ai capigruppo, che non dovrebbero rivenirsi in un organo di secondo grado come l’assemblea.
Confidiamo pertanto, a conclusione di questa breve indagine, che l’ipotesi concreta del Consorzio di Polizia Municipale di Schio non risulti un caso isolato, ma abbia numerose applicazioni anche nella nostra Regione.
Pensiamo in particolare ai piccoli comuni sulla Riviera che si trovano, ogni estate, con l’invasione del turismo ad affrontare situazioni di emergenza e che invece, con la costituzione di un consorzio quale quello sopra ipotizzato, potrebbero risolvere i loro pressanti problemi.
D’altronde, come diceva Trotski (scritti 1929-1936) "il fatto più importante è che ogni poliziotto sa che, se i governi (N.B. le amministrazioni locali) cambiano, la polizia, resta".
Grazie.
Convegno sul tema:
"FUNZIONI DI POLIZIA LOCALE: QUALI PROSPETTIVE PER UN CONSORZIO DI POLIZIA MUNICIPALE DELL’EX MANDAMENTO COPPARESE?" svoltosi a Copparo il 27 giugno 1994.
Intervento:
"Nous arrivons toujours trop tard".
La frase in questione, pronunciata dai gendarmi nell’operetta "Le Brigants" (musicata da Hoffenbach) ben potrebbe essere riferita al nostro sistema istituzionale, che si muove con cronica lentezza per adeguare gli istituti normativi al diritto "vivente".
Il tema che oggi viene in discussione, e cioè le prospettive per la costituzione di una consorzio di polizia municipale, è proprio un esempio di come il legislatore, e anche l’inteprete, pongano molte difficoltà all’attuazione di un tale istituto che invece risulta sicuramente vantaggioso ed utile per la collettività sotto il profilo della flessibilità, della qualità, dell’efficienza e dell’economicità come già hanno dimostrato le precedenti relazioni ed in particolare quella del dott. Dall’Aglio.
Del percorso operativo per la costituzione del predetto Consorzio, il sottoscritto, anche per il ruolo istituzionale che ricopre. si occuperà della fase di vigilanza e dei controlli, lasciando al correlatore, prof. Aldo Scola, tutta la restante parte.
Riteniamo opportuno peraltro senza ciò voler togliere spazio al correlatore che tali argomentazioni approfondirà, dare brevissimi cenni sulla legislazione vigente in materia.
Il servizio di polizia locale anche nella forma di gestione associata è previsto dall’art. 7 della L. 7/3/86 n. 65.
L’art. 6 della legge medesima conferisce alle Regioni potestà in materia di polizia municipale nel rispetto delle norme e dei principi stabiliti dalla legge stessa.
La Regione Emilia Romagna (L.R. 3788) riprende la formula della gestione associata anche nei termini della promozione della stessa prevedendo finanziamenti di appositi piani di acquisti e attrezzature per l’esercizio comune dell’attività di polizia.
ART. 2 - Gestione associata
"La Regione promuove ed incentiva le iniziative degli Enti locali volte ad esercitare in forma associata le funzioni di polizia secondo esigenze di economicità e di efficienza negli ambiti territoriali ritenuti ottimali dali enti interessati. In tali ambiti possono essere costituiti consorzi o altre forme associate consentiti dalla legge, per la gestione comune del servizio di polizia. A tal fine concorre al finanziamento di appositi piani per l’acquisto di attrezzature per l’esercizio comune dell’attività di polizia...omissis".
Non sembra di facile soluzione la percorribilità della formula consortile per la gestione del servizio di polizia locale (alla luce della connotazione imprenditoriale che la L. 142/90 sembra attribuire alle aziende consortili) pur tuttavia la stessa L. 142/90 ha lasciato aperto il problema tra l’altro disponendo art. 49 il regime di controlli dettato per Comuni e Province.
".....ai consorzi, alle riunioni di comuni e alle comunità montane si applicano le norme sul controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e per le province".
In tal senso assume rilievo il contenuto della L. 97/94 "Nuove disposizioni per le zone montane" ed in specie l’art. 1 - Esercizio associato di funzioni e gestione associata di servizi pubblici - cui si rinvia per il punto 1 lettera d.
La legge 142, art. 3., comma 2, stabilisce che in rapporto alle funzioni amministrative e nelle materie di pertinenza regionale spetti alla regione il livello di interesse - comunale o provinciale - cui le funzioni ineriscono "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio".
Non si vede perchè una analoga possibilità di programmazione non debba essere chiaramente definita anche per quanto concerne i servizi pubblici locali, dove è forte la necessità di evitare frazionismi, favorendo, per quanto possibile, il formarsi di economie di scala.
Infatti quando si tratta di organizzare e gestire un servizio occorerebbe valorizzare il ruolo programmatico della Regione. (Caia - i servizi Pubblici locali).
Ed invero anche nello specifico della prospettiva del Consorzio di Polizia Municipale, andrà collocata la programmazione regionale (in rapporto ai servizi) secondo una definizione di incentivazione e di quadro di riferimento.
Ciò premesso, in linea generale, vediamo come si può dipanre il nuovo consorzio.
Il consorzio, come è noto, può essere costituito soltanto fra i comuni e le province e soltanto per la gestione associata di uno o più servizi pubblici.
Per servizio pubblico deve intendersi "qualunque attività tecnica o materiale che l’Amministrazione pone a disposizione dei singoli cittadini" (Landi-Potenza, Manuale del diritto amm., 1983, p. 133) e, quindi, anche la Polizia Municipale.
Il consorzio si pone come diretta espressione dell’autonomia amministrativa e gestionale degli Enti locali e nasce esclusivamente dalla loro volontà associativa.
La soggettività viene acquisita "ope legis", una volta perfezionata l’intesa convenzionale, senza necessità di qualche atto ulteriore o dell’intervento di una qualche autorità. Infatti, non occorre più la costituzione del consorzio da parte di un potere superiore (Stato o regione).
Nella materia consorziale spetta prima alla convenzione e poi allo statuto il ruolo primario di matrice del nuovo ente, originato dalla associazione degli enti-soci. Sono essi che, avvalendosi del poteri di autorganizzazione, vengono a distaccare dalla loro diretta amministrazione determinati servizi ed a corredarli delle necessarie risorse materiali e di personale, in modo da deferire gli uni e le altre ad un oggetto giuridico nuovo e distinto, con cui restano collegati soltanto attraverso l’organo collegiale rappresentativo. Sembra da abbandonare ogni idea di capo-consorzio: gli enti promotori sono soci, secondo la quota convenzionalmente pattuita.
Poichè il disegno organizzativo del consorzio è simile al modello dell’azienda speciale (la cui caratteristica è quella di svolgere funzioni strumentali rispetto all’ente proprietario e di essere dotata di ampia autonomia imprenditoriale) va riconosciuta anche al consorzio piena autonomia imprenditoriale: non a caso l’organo gestionale è denominato consiglio di amministrazione e l’assemblea, rappresentativa dei soci "pro-quota" si limita ad approvarne gli atti fondamentali statutariamente previsti.
All’assemblea, in analogia a quanto previsto per il consiglio comunale, spettano compiti di indirizzo e controllo politico amministrativo sull’attività consorziale, ciò che comporta l’approvazione degli atti
fondamentali in materia di:
- bilancio preventivo, suo assestamento e conto consuntivo;
- assunzioni di mututi;
- spese che vincolano il bilancio oltre l’anno;
- formazione della pianta organica;
- adozione dei regolamenti di servizio;
- scioglimento del consorzio.
Siccome l’assemblea è costituita dai soli rappresentanti legali degli enti-soci, tale organismo è numericamente ridotto e comporta un sistema di votazione non per testa, ma per quota, come in ogni assemblea degli azionisti di una SPA.
Il consiglio di amministrazione - ben diversamente dal modello attuale (di solito finora il consiglio direttivo rappresenta un organo ristretto dell’assemblea ritagliato nel suo seno) - va modellato sugli organismi gestionali societari, che sono spesso composti anche da estranei all’assemblea, scelti per le loro doti manageriali o per valutazioni attinenti alle loro doti professionali a prescindere dalla qualità di soci.
Si tratta comunque, di materia riservata allo statuto consorziale. Anche la natura strumentale del consorzio rispetto agli enti aderenti va ribadita con l’obbligo di prevedere convenzionalmente la trasmissione agli enti-soci degli atti fondamentali del consorzio: è evidente che tale adempimento è finalizzato al diretto di controllo sull’attività del consorzio stesso da parte degli enti costituenti, i quali rimangono pur sempre titolari della competenza in materia di gestione dei servizi pubblici resi attraverso il consorzio.
Oltre a ciò, la convenzione richiesta per l’attivazione di qualunque consorzio deve prevedere, come tutte le convenzioni (art. 24) anche le forme di consultazione degli enti contraenti nonchè i loro rapporti finanziari, i reciprochi obblighi e le garanzie: è evidente che anche attraverso tale strumento il legislatore ha sancito il potere/dovere di controllo degli enti promotori sull’attività consortile.
Ovviamente dovranno essere i consigli comunali a deliberare l’adesione all’istituendo consorzio, ex art. 32, lett. d,L. 142/90, e le relative deliberazioni dovranno essere soggette, ex art. 45, stessa legge, a controllo preventivo di legittimità del Co.Re.Co.
Passando ora al controllo e alla vigilanza sugli organi del consorzio, è indubbio che la seconda appartenga agli enti-soci, i quali la esercitano secondo le modalità stabilite nella convenzione iniziale e nello statuto.
Per quanto invece riguarda il controllo, poichè, secondo l’autorevole dettame della Corte Costituzionale, i consorzi fra Enti locali si presentano come proiezioni dei comuni e delle province condividendone il regime giuridico, si estende ad essi il controllo sugli organi degli enti territoriali (artt. 39 e 40 L. 142/90).
Perciò la nomina del commissario allorchè l’organo amministrativo consorziale sia nell’impossibilità di funzionare, è da ricondurre alla competenza statale, a cominciare dal prefetto cui compete la nomina del commissario per la provvisoria gestione in pendenza del procedimento di scioglimento.
Resta confermato in capo all’organo regionale di controllo il potere d’intevrento sostitutivo previsto dall’art. 48, intervento sostitutivo, peraltro, limitato ad uno o più atti determinati e non certamente surrogotario di un organo consorziale incapace di funzionare.
Quanto poi, al controllo sugli atti, non pare dubbio che esso venga esercitato con le stese modalità stabilite per gli enti consorziati. In tal senso suon l’art. 49, che espressamente estende ai consorzi "le norme di controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e le province".
Di conseguenza, è da giudicare applicabile anche al consorzio l’obbligo di acquisire, per ciascuna proposta di atto deliberativo, i pareri di regolarità tecnica e di regolarità contabile nonchè di legittimità prescritti dall’art. 53 L. 142/90 nonchè l’attestazione di copertura finanziaria prescritta dall’art. 55 (quando la deliberazione comporti un impegno di spesa). Si tratta infatti, di adempimenti finalizzati a riportare all’interno il controllo sugli atti. Sicchè - secondo il riparto statutario delle attribuzioni - sono soltanto gli atti dell’assemblea a dover essere assoggettati al controllo esterno, restando, invece da esso esonerati sia tutti gli atti monocratici (del presidente, del segreatario, dei dirigenti) sia gli atti del consiglio di amministrazione. Questi ultimi devono, piuttosto, essere oggetto di verifica, per così dire, intrasociale: come già visto, la convenzione rimette al controllo degli enti-soci gli atti consorziali fondamentali ma gli atti adottati dall’organo esecutivo,o almeno determinate categorie di essi, possono - secondo quanto pattuito convenzionalmente e stabilito nello statuto - essere assoggettati ad un controllo eventuale per impulso degli enti soci. E’ da considerare, invero, che non sia praticabile per il consorzio (ente derivato) il sistema della comunicazione degli atti assunti dal consiglio di amministrazione ai capigruppo, che non dovrebbero rivenirsi in un organo di secondo grado come l’assemblea.
Confidiamo pertanto, a conclusione di questa breve indagine, che l’ipotesi concreta del Consorzio di Polizia Municipale di Schio non risulti un caso isolato, ma abbia numerose applicazioni anche nella nostra Regione.
Pensiamo in particolare ai piccoli comuni sulla Riviera che si trovano, ogni estate, con l’invasione del turismo ad affrontare situazioni di emergenza e che invece, con la costituzione di un consorzio quale quello sopra ipotizzato, potrebbero risolvere i loro pressanti problemi.
D’altronde, come diceva Trotski (scritti 1929-1936) "il fatto più importante è che ogni poliziotto sa che, se i governi (N.B. le amministrazioni locali) cambiano, la polizia, resta".
Grazie.
