Assicurazioni e p.a.: un rapporto difficile

Tratto da "Risarcimento del danno e responsabilità nella pubblica amministrazione e nella sanità. Le assicurazioni nel sistema pubblico", Avv. Maurizio Ferlini, Edizioni Gedit, maggio 2007
Nell’affrontare questo tema complesso, ricco di problematiche ed implicazioni interpretative di varia natura, la ricerca di materiale bibliografico di ausilio e approfondimento, studi, ricerche ed elaborazioni di sistema sulla materia, fornisce un esito non certo confortante.

I materiali che si possono rinvenire sono spesso generici e non particolarmente aggiornati: continuano, in molti casi, a riprodurre stilemi e riflessi condizionati tendenti a considerare il sistema pubblico un tutt’uno indifferenziato, fisso ed immutabile; le proposte di applicazione del risk management alla p.a. sono direttamente e pedissequamente mutuate dal sistema dell’impresa privata prescindendo, quasi sempre, da un approfondimento dell’analisi delle peculiarità proprie delle istituzioni e delle amministrazioni pubbliche.

Verso la fine degli anni ’90 la questione della corrispondenza tra la riforma della p.a. e il problema del rischio e del suo trasferimento assicurativo – in un quadro di necessaria efficienza e trasparenza delle dinamiche della spesa assicurativa – diviene centrale: la materia assicurativa non può continuare a rivestire un ruolo ancillare e non può più essere considerata residuale rispetto al sistema di formazione, gestione e protezione del bilancio pubblico.

Per effetto dei profondi mutamenti di sistema operati dalla riforma, anche la spesa assicurativa è chiamata a rispondere agli imperativi del controllo di gestione della risorsa pubblica e, conseguentemente, l’impianto delle garanzie va concepito, analizzato e adeguato al nuovo modello di amministrazione di servizio.

In forza della diversa configurazione dei ruoli e della ripartizione delle competenze – nelle amministrazioni istituzionali – tra organi politici e organi burocratici, la gestione diviene sfera esclusiva di determinazione e responsabilità dei dirigenti/responsabili dei servizi.

L’atteggiamento della sfera burocratica rispetto alle questioni assicurative è storicamente caratterizzato da prassi, orientamenti e comportamenti pressoché di totale delega alla controparte contrattuale – le compagnie di assicurazione – della formulazione del piano assicurativo delle amministrazioni pubbliche. Il fatto di per sé è già sintomo di anomalia: in quale altra dinamica contrattuale ci si rimette, per la tutela dei propri interessi, ai consigli o alle determinazioni della controparte contrattuale?

Il retaggio di questa prassi trova la propria genesi non solo in questioni interne alla p.a. – il deficit di conoscenza sulla materia, il tecnicismo della stessa, incertezze, reali o opportunistiche circa la riserva di competenza tra politici e burocrati, ecc. – ma, anche e soprattutto, in un contesto rappresentato dal mercato assicurativo degli enti pubblici segnato dal monopolio della compagnia di assicurazione statale, l’Ina Assitalia, la quale per decenni si è avvalsa sistematicamente del diritto di prelazione contrattuale legato alle operazioni di finanziamento alle amministrazioni pubbliche.

Oggi si rende necessaria una diversa consapevolezza sulla materia, che faccia emergere una nuova qualità nella gestione, nel trasferimento dei rischi e nella loro conseguente assicurabilità.

Per la pubblica amministrazione si tratta di perseguire l’obiettivo di realizzare un rapporto diverso con le imprese di assicurazione attraverso un riequilibrio dei pesi e delle posizioni contrattuali; le amministrazioni pubbliche – in particolare quelle locali, contraente fortemente debole, come accertato dall’Antitrust –, anche attraverso l’aggregazione omogenea dei centri di spesa, devono recuperare una forza contrattuale adeguata alla propria vocazione, quale quella di enti deputati istituzionalmente a fornire servizi alle collettività.

Si tratta in sostanza di mettere fine alla situazione rappresentata nella segnalazione Antitrust, che in cinque punti ha sintetizzato i principali vizi esistenti nel rapporto fra amministrazioni locali e assicurazioni.

D’altra parte, non è una novità il fatto che la materia assicurativa non susciti interessi e simpatie, soprattutto per il modo chiuso, tecnicistico ed ostico con cui si pone; aspetto, questo, che trova precisa corrispondenza e declinazione nella formulazione dei contratti assicurativi.

Lo stesso presidente dell’Isvap, nelle sue considerazioni conclusive all’assemblea annuale che ha esaminato l’attività dell’Istituto per il 2001, ha avuto modo di sottolineare che «non può tralasciarsi di sottolineare lo stridore che si coglie nella percezione del contrasto fra l’utilità sociale di cui si accredita lo strumento assicurativo ed i sentimenti di diffusa insoddisfazione espressi nei confronti delle imprese che danno copertura ai rischi della gente. […] la modesta comprensione dei meccanismi su cui si fonda la mutualità e la perversa propensione ad un utilizzo deviante dell’assicurazione non spiegano totalmente le ragioni di una insufficienza che chiama in causa anche la capacità degli assicuratori di impegnarsi con rilevanti investimenti per fare sempre più adeguatamente il proprio mestiere, anche quando soccorre l’obbligatorietà della copertura, nell’ovvio rispetto della logica d’impresa, ma anche delle esigenze dell’utenza, che giustamente pretende trasparenza nella fase assuntiva dell’impegno contrattuale, efficienza e puntualità nella fase di esecuzione dello stesso»[1]. Le affermazioni del presidente dell’Isvap, riferite specificamente al contesto di analisi delle problematiche derivate dalla Rc auto, riflettono considerazioni estensibili anche ad ogni altra fattispecie.

Sotto quest’ultimo aspetto il nuovo codice delle assicurazioni[2] ha introdotto alcune importanti tutele volte a rafforzare la posizione del contraente debole, il consumatore–assicurato: l’endiadi “trasparenza-tutela del consumatore” su cui si sviluppa la normativa trova il suo momento di sintesi nella previsione di una serie di garanzie ed obblighi di informazione professionale, specifici e stringenti, ai quali si deve attenere chiunque svolga attività di intermediazione assicurativa, che restituiscono una figura di consumatore con tutele rafforzate rispetto al passato e maggiormente garantita in quanto titolare di un vero e proprio diritto ad essere edotto in merito ai contratti che è in procinto di acquistare effettuando un acquisto consapevole (rectius, informato).

Il carattere chiuso, ostico, cifrato del linguaggio assicurativo che, a volte, parrebbe addirittura riservato a soli iniziati (loss occurence, claims made, stop loss, ecc.), costituisce, infatti, indubbiamente un ostacolo ad una dinamica dei rapporti aperta e soggetta alle necessarie evoluzioni e adattamenti del mercato.

Anche questo atteggiamento tenuto nei confronti della contraenza pubblica può aver influito ed esercitato un effetto negativo sulla immagine complessiva del sistema assicurativo italiano – già fortemente pregiudicato nella comune percezione della pubblica opinione[3] –, tanto che il nostro Paese è collocato fra gli ultimi nelle classifiche che riguardano il monte affari assicurativi rispetto al PIL[4].

Il sistema di quasi monopolio dell’Ina nei contratti della p.a. sino alle soglie degli anni ’90, la politica di accordi, quando non di cartello, tra le poche compagnie interessate al mercato della p.a., le caratteristiche dei contratti assicurativi offerti, spesso cristallizzati e non sufficientemente adeguati alle novità normative[5], i comportamenti non trasparenti, hanno lasciato una eredità pesante che deve essere affrontata agendo su diversi piani, con rinnovati stimoli, approfondite conoscenze, tenendo conto che all’interno della p.a. si va via via raffinando l’esigenza di effettuare una più attenta analisi della valutazione dei rischi, delle problematiche connesse al loro trattamento e trasferimento assicurativo, in uno con la necessità e l’urgenza di dotarsi di un servizio assicurativo complessivamente più chiaro, trasparente nel contenuto e nella determinazione del suo prezzo e – soprattutto – adeguato alle reali esigenze della amministrazione pubblica che, nelle sue manifestazioni istituzionali, è proteiforme e profondamente diversa: Stato, Regione, Provincia, Comunità montana, Comune.

Altrettanto spiccate peculiarità contraddistinguono altri tipi di contraenza pubblica: la sanità pubblica, le S.p.A. pubbliche multiservizi, le aziende pubbliche, le istituzioni, ecc…

Sia pure nell’ambito di una spesa assicurativa ancora improntata a caratteri di rigidità, la maggiore autonomia delle proprie entrate e uscite ha cominciato a sviluppare nella p.a. locale, in particolare (punta avanzata, insieme al comparto della sanità pubblica delle sperimentazioni “aziendalistiche” della riforma amministrativa), la sensibilità/capacità di entrare nel merito della prestazione offerta, del suo costo e – gradatamente – anche delle vicende che interessano il rapporto assicurativo. Conseguentemente all’obbligatorietà della predisposizione e tenuta degli inventari dei propri beni (introdotta con il d.lgs. n. 77/95 ora trasfuso nel d.lgs. n. 267/2000), si afferma l’importanza di avere sotto controllo e, dunque, codificati, i valori delle proprietà pubbliche, sia sotto il profilo della salvaguardia dei valori che sotto il profilo del rapporto costi/benefici dei contratti assicurativi[6].

Nuove domande, peraltro, vengono avanzate dalle amministrazioni pubbliche sul possibile impegno imprenditoriale assicurativo ad affrontare piani assicurativi mediante partnership e compartecipazioni di capitali pubblici e privati nel campo della protezione sociale – soluzioni di sostegno al reddito familiare a seguito di malattie invalidanti o polizze long term care per la assistenza alla popolazione anziana non autosufficiente[7], già sperimentate in Europa[8], tutela dei cittadini da fenomeni malavitosi, l’ipotesi di una polizza antidisoccupazione[9]: istanze che hanno trovato sede nei programmi di mandato di alcune amministrazioni[10] e che richiedono una risposta. Si tratta, come visto, di occasioni, opportunità di affari. Nessuno pensa ad impulsi volontaristici e ad assunzioni di gravami senza corrispettivo da parte delle compagnie di assicurazione.

Troppo spesso, però, le assicurazioni chiudono il mercato rappresentando situazioni di non assicurabilità del rischio in base a petizioni di principio che non trovano alcun riscontro nei fatti.

Qualche esempio:

– il rischio cosiddetto “mucca pazza”;

– il rifiuto di assicurare i commercianti di Firenze nell’anno 2002 per i danni eventualmente derivanti dalla manifestazione no global;

– la non assicurazione della responsabilità professionale del r.u.p. (legge Merloni) da parte delle compagnie italiane.

Si tratta di eventi-rischio ritenuti tutti non assicurabili (se non, in alcuni casi con limitazioni draconiane), sui quali non si sono verificati sinistri significativi (soprattutto rispetto ai prefigurati scenari apocalittici in termini di evento-risarcimento). La realtà è in movimento, ma la reattività del sistema assicurativo è – complessivamente – inadeguata.

In alcuni casi, le amministrazioni hanno già provveduto alla costituzione di fondi speciali.

La regione Lombardia, ad esempio, dal 1 ottobre 2001 assicura i nove milioni di cittadini residenti per i rischi derivanti dalla criminalità (delitti contro la persona, delitti contro il patrimonio – furto, rapina, scippo, ecc. –) con una polizza assicurativa finanziata dalla regione[11].

In precedenza, il comune di Cinisello Balsamo – in seguito all’entrata in vigore della legge n. 142/90 – aveva stipulato una polizza assicurativa per prestazioni sanitarie in favore dei residenti nel Comune esenti da ticket, servizi di trasporto e di assistenza paramedica, orientamento e aiuto per disbrigo di pratiche presso la Usl, interventi mirati al rimedio di inconvenienti vari, annullata dal Co.re.co., ma confermata dal Tar Lombardia – Milano, con la sentenza n. 841/1994[12].

La regione Toscana, con il progetto di legge n. 137/2001 ha previsto la costituzione di un fondo speciale per rimborsare le vittime dei fallimenti immobiliari (alloggio sottratto o non realizzato, ma regolarmente pagato dall’acquirente)[13], anticipando, nella sostanza, le soluzioni assicurative adottate con la legge n. 210/2004 e con il d.lgs. n. 122/2005 “Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210”.

Nel comparto della sanità pubblica, in questo momento di estrema crisi assicurativa – crescita esponenziale della frequenza di danno e del costo medio di risarcimento – derivata in gran parte dalla esplosione dei risarcimenti[14], si pone, come possibile soluzione immediata, l’avvio di una sperimentazione fondata sulla mutualità tra le aziende sanitarie e ospedaliere su base regionale o di area vasta.

Da questo contesto emerge la necessità di aprire una nuova fase, o meglio, un nuovo sistema di rapporti tra assicurazioni e pubblica amministrazione che renda possibili ricerche e sperimentazioni nuove e sinergiche fra i due soggetti al fine di promuovere lo studio di soluzioni assicurative rispondenti alle nuove esigenze di gestione del rischio, compatibili sia con gli obiettivi imprenditoriali delle compagnie, sia con quelli dei pubblici bilanci: contatti assicurativi chiari nella loro formulazione e trasparenti nelle prestazioni fornite.

In questa nuova dinamica l’interesse economico delle compagnie potrà trovare terreno di sperimentazione applicativa nella misura in cui le risorse tecniche delle compagnie verranno impiegate – non più prevalentemente o esclusivamente nei prodotti di banca-finanza o “linea persone” – ma nuovamente nello studio e nel monitoraggio delle nuove esigenze delle pubbliche amministrazioni in tema di responsabilità civile che, come visto, sono tra loro – per comparti – omogenee, ma anche a volte, nel dettaglio, sostanzialmente diverse[15].

In sostanza, una stagione di rinnovata reattività del mercato assicurativo nel contatto amministrativo con la p.a., che non può essere troppo semplicisticamente e unitariamente considerata come un moloch che si regge sul caos normativo e sull’inefficienza (quasi un difetto genetico della catena procedimentale). Certo, il coacervo normativo è reale, così come l’inefficienza e la prassi acritica paiono sovente irredimibili: tuttavia, la responsabilità “delle cose che non vanno” non può essere ascritta solo al sistema pubblico. Inefficienza, ritardi, inadeguatezze, il “non parlare mai chiaro”, sono proprietà negative che trovano declinazioni, corrispondenze e opportunismi anche nel campo assicurativo.

La stessa gestione dei contratti, dei sinistri e del loro processo di liquidazione da parte delle compagnie di assicurazione lascia spesso a desiderare (sul punto, è sufficiente un semplice screening delle pronunce della Cassazione sulla mala gestio per rendersi conto della situazione). Una riflessione approfondita rivolta allo studio di questo mercato particolare potrebbe aprire interessanti sviluppi nella raccolta premi da parte delle compagnie.

Attualmente nel mercato della p.a. – e, in particolare, in quello più complesso della p.a. locale – si verificano situazioni anomale, contraddittorie.

In primo luogo, le gare ad evidenza pubblica vanno spesso deserte per una chiara volontà di accordo e di rifiuto di una dinamica di libera concorrenza (si vedano segnalazioni Antitrust, sul punto, nonché la costante esperienza applicativa nella gestione dei servizi assicurativi degli enti). L’Antitrust, peraltro, potrebbe far tornare a sentire la sua voce (le occasioni certo non mancherebbero).

In secondo luogo, le garanzie con le quali vengono tuttora prestate, da alcune primarie compagnie, le coperture cosiddette patrimoniali sono per lo più caratterizzate da errori fondamentali di concetto – si parla, ad esempio, di terzietà dell’ente nella copertura della responsabilità amministrativa, che francamente, come visto in precedenza, è un non senso trattandosi di una responsabilità che origina all’interno di un rapporto di servizio con la p.a. –; in altri casi, le coperture di rct sono prestate in misura disomogenea, con contenuti e limiti anche profondamente diversi – e non giustificati da diversi andamenti tecnici dei contratti – tra Comuni “omogenei” di uno stesso ambito territoriale.

In terzo luogo, alcune tutele assicurative previste da leggi speciali – quali, ad esempio, le citate coperture assicurative per il r.u.p. (responsabile di procedimento per la realizzazione di opera pubblica) e per i progettisti dipendenti degli enti contenute prima nella legge n. 109/94 (legge Merloni) e ora nel codice degli appalti (d.lgs. n. 163/2006)– non vengono tuttora prestate dal mercato assicurativo italiano con motivazioni che vanno dalla mancanza di dati per effettuare corrette quotazioni, alla non assicurabilità del rischio in quanto ritenuto e valutato fuori controllo.

A fronte di questo, però, le amministrazioni pubbliche non possono certo rinunciare alla realizzazione dei lavori pubblici.

Soccorrono, pertanto, coperture rilasciate da assicuratori stranieri che talvolta, tuttavia, se analizzate con attenzione, nascondono alcune inesattezze e carenze dal punto di vista della tutela.

Tali contratti rappresentano, comunque, una risposta ad un problema assicurativo della p.a. che il mercato interno sembra non voler considerare.

A ben guardare, tra l’altro, non pare proprio che dall’analisi dei primi tre anni di applicazione del regolamento Merloni si possa parlare di gestioni negative delle polizze patrimoniali: anzi, in termini di rapporto sinistri/premi, pare sia stato un vero e proprio business tutto a vantaggio dei premi incassati dagli assicuratori.

Soccorre, sul punto, l’affermazione di M. Badoc rilasciata nel corso di una conversazione che riguardava il tema del marketing in campo assicurativo: «[…] la regolamentazione e lo stato influiscono terribilmente sull’elaborazione dei prodotti assicurativi […]. Occorre, tuttavia, analizzare bene il mercato e praticare un vero e proprio marketing della reattività. Detto in altre parole, occorre essere i più reattivi possibile in rapporto all’uscita di una legge e preparare dei prodotti che si adattano al cliente. L’assicuratore deve anche imparare a rispettare il suo cliente. […] Sono sbagliati i rapporti che reggono le relazioni tra le società di assicurazione e i loro clienti. Gli assicuratori ritengono ancora che il cliente sia un imbroglione[16]».

Occorrerebbe, quindi, che le affermazioni sulla pericolosità dei rischi che riguardano le p.a. fossero sostenute da dati analizzabili e verificabili in prospettiva diacronica (la tenuta, ad esempio, di una banca dati[17]). Non si può genericamente continuare a sostenere la pericolosità della assunzione dei rischi dell’attività amministrativa o ritenere non assicurabili i rischi delle aziende ospedaliere (che, in molti casi, sono realmente tali, ma, in altri, sono oggetto di vera e propria speculazione). Sarebbe interessante poter disporre di un quadro della raccolta premi – orizzontale – realizzata nei comparti della p.a. (operando, all’interno degli stessi, una classificazione degli enti per tipologia, dimensione territoriale, dotazione di servizi, classe demografica, ecc.), con una possibile lettura – anch’essa orizzontale – dell’ammontare dei sinistri pagati, divisi per classi di risarcimento: solo a quelle condizioni parrebbe possibile un vero esame delle punte di sinistrosità per rami – in verticale – e per settori di attività della p.a., in modo da poter introdurre misure di intervento diretto, ad esempio nelle modalità di erogazione dei servizi, nei sistemi di controllo e di manutenzione, nel rapporto con la cittadinanza-utenza, e congegnare, a quel punto, le azioni di trasferimento del rischio all’assicuratore.

In questo contesto un ruolo chiave può essere svolto dai broker, i quali, però, tendono, talvolta, a riprodurre i medesimi difetti delle compagnie (la prassi acritica è il primo nemico del cambiamento) e non sempre e in tutti i casi paiono all’altezza del compito che gli viene richiesto.

Il broker, come consulente fiduciario dell’ente, dovrebbe sviluppare esso stesso specializzazione e conoscenza del sistema pubblico – sempre in costante evoluzione – e sottoporre le sue acquisizioni a continue verifiche, aggiornamenti: solo in tal modo potrà portare il valore aggiunto all’interno dell’ente e rendere un vero e proprio servizio al proprio cliente. Ricordiamo che la vera consulenza che genera valore è la consulenza di processo, quella che “insegna” ad imparare. L’esigenza delle p.a. è quella di avere accesso a trasparenti, corrette, coerenti, e soprattutto adeguate garanzie assicurative. Insomma, l’esigenza è di avere realmente un mercato nel quale si possano incontrare domanda e offerta. Tassi di premio, limiti di risarcimento e franchigie dovranno essere il risultato della corretta analisi delle peculiarità con cui si è manifestata la dinamica dannosa nelle specifiche realtà.

Il programma assicurativo dovrebbe essere, dunque, il risultato di una attenta e consapevole analisi delle peculiarità e delle personalizzazioni necessarie a ciascun ente che potrà/dovrà decidere anche in merito alla sostenibilità economica di alcune soluzioni proposte in regime di autoassicurazione.

I Comuni, in particolare, tra le aziende pubbliche, costituiscono un sistema complesso difficile da affrontare tanto più che costituiscono uno dei modelli più aperti nei confronti del sistema, sia dal punto di vista istituzionale – gli amministratori sono eletti dai cittadini – che dal punto di vista funzionale, in quanto i risultati della gestione influiscono in modo rilevante sul sistema sociale ed economico di riferimento.

Affinché questi risultati della gestione possano essere correttamente valutati è necessario che essi, non solo siano noti, ma anche che siano note e trasparenti tutte le procedure che orientano e presiedono ai processi decisionali, dalla dimensione macro sino a quella micro, fino alle più estreme sintesi e declinazioni operative. La materia assicurativa – elemento centrale di garanzia e protezione – non può sottrarsi a questi imperativi.

A ciascuna amministrazione locale sicuramente compete rafforzare le proprie conoscenze in materia di assicurazioni, conoscere di più e meglio principi e tendenze che regolano il mondo assicurativo, fino a giungere ad una maggiore e consapevole capacità di analisi, valutazione e scelta circa il rischio, quantità e qualità del suo trasferimento: ciò, anche al fine di sviluppare e realizzare effettive capacità di gestione.

Alle compagnie di assicurazione ed agli operatori assicurativi deve essere richiesto l’abbandono dell’idea, arcaica ed obsoleta che, in quanto “tecnicamente particolare”, il prodotto assicurativo sia per forza statico, immutabile ed impossibile da pensare in modo diverso.

Nessuna idea statica produce novità sul piano delle prestazioni e anche sul piano economico, come visto, siffatto atteggiamento non libera certo nuove energie e risorse diverse.--------------------------------------------------------------------------



[1] Aperto o chiuso il mercato assicurativo italiano?, intervista al prof. Manghetti, presidente Isvap, in Assinews, n. 108, marzo 2001.

[2] Si veda diffusamente cap. 13, par. 3, volume M. FERLINI “Risarcimento del danno e responsabilità nella pubblica amministrazione e nella sanità. Le assicurazioni nel sistema pubblico” – Edizioni Gedit, maggio 2007.

[3] Basti pensare alla questione della Rc auto.

[4] La spesa media annua pro-capite per assicurazioni in Italia è pari a circa t 900, meno della metà di quanto si spende in Paesi come Francia, Germania o Regno Unito (t 1.910). Statistica Standard & Poor’s citata da Il Sole 24 Ore, Ancora bassa la propensione alle polizze, 21 agosto 2000, 3.

[5] L’elaborazione tecnica del rischio, l’aggiornamento dei capitolati assicurativi in funzione delle modificazioni di conformazione della contraenza pubblica e del corrispondente bisogno assicurativo che a volte muta geneticamente – si pensi alla ammessa tutela risarcitoria della lesione dell’interesse legittimo – spesso latitano o registrano un forte ritardo.

[6] Art. 196, d.lgs. n. 267/2000 - Controllo di gestione.

«1. Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalità stabilite dal presente titolo, dai propri statuti e regolamenti di contabilità.

2. Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi».

[7] Vanno segnalati, sul punto, il convegno Aiba svoltosi a Roma nell’ottobre del 2001 con la partecipazione di Ania e Isvap sulle problematiche relative all’impiego sul mercato italiano delle polizze long term care; il IX convegno Rib S.p.A., L’industria delle assicurazioni ed il mondo della sanità che cambia, Saint-Jean Cap Ferrat, 8-9 novembre 2002.

[8] L’assicurazione pflegeversicherung, sistema assicurativo per i residenti in Germania che necessitano di cure assistenziali o permanenti, non di tipo sanitario, è entrata gradualmente a regime dal 1995.

Il modello tedesco si basa su un’assicurazione obbligatoria pubblica finanziata tramite contributi e funzionante mediante un sistema a ripartizione pura a equilibri annuali (i contributi dell’anno coprono le spese intercorse nello stesso arco temporale).

[9] La notizia è apparsa sul sito www.ilsole24ore.com, il giorno 29 aprile 2002.

[10] Nel marzo 2003 la giunta della provincia di Bolzano ha approvato un disegno di legge che istituisce un fondo per i non autosufficienti (anziani, ma anche alcuni portatori di handicap) alimentato dal contributo dei cittadini che verseranno una quota fissa obbligatoria di 180 euro l’anno. Il progetto-programma prevede di arrivare a regime ad assistere diecimila non autosufficienti, settemila dei quali curati a domicilio dai familiari (come già avviene ora), e altri tremila ricoverati nelle apposite strutture pubbliche. Per chi assiste a casa i non autosufficienti è già in vigore da tempo un assegno di cura di circa 400 euro.

[11] La notizia è apparsa su Il Sole 24 Ore del 2 ottobre 2001, 12.

[12] Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 dicembre 1994, n. 841: «non possono ritenersi vietate iniziative dei comuni intese ad agevolare e consolidare, in ambiti esterni al servizio sanitario nazionale, i diritti sanitari del cittadino».

[13] La notizia è apparsa su Il Sole 24 Ore Centro Nord del 26 novembre 2001, 13.

[14] La dilatazione del contenzioso giudiziale è infatti alluvionale: da una statistica della Federazione degli Ordine dei medici (dati 1999) risultano accertati dodicimila procedimenti in corso per malapratica medica per un costo di oltre 2,5 miliardi di euro; dall’analisi spettrale (per dati aggregati) delle massime della Cassazione risulta che il contenzioso derivante da malpractice sanitaria è aumentato – negli anni 1991-2000 – di oltre il 100% rispetto ai quaranta anni precedenti.

[15] L’investimento in formazione professionale non sembra, però, essere molto a cuore delle compagnie di assicurazione tenuto conto che anche la scuola professionale per agenti di Generali è stata chiusa, così come sta per essere chiusa pure la University di Winterthur. La notizia è riferita da M. Dal Cin, in Assinews, n. 126, 26.

[16] Intervista rilasciata da M. Badoc, consulente e professore a HEC, a N. Henry e A. Nicolas per l’Argus di l’Assurance, Parigi. L’intervista e tradotta e pubblicata da Assinews, n. 112, luglio agosto 2001, 21.

[17] La banca dati per i sinistri Rc auto è stata istituita con la legge n. 137/2000. L’Isvap, con il parere favorevole del Garante della privacy, ha emanato in data 10 marzo 2003 il provvedimento n. 2179, con il quale si regolano le modalità di accesso alla banca dati sinistri da parte delle imprese di assicurazione dal 15 aprile 2003.

Alla banca dati, istituita per il contrasto e la prevenzione delle frodi nel settore dei sinistri Rc auto, accedono per legge la magistratura inquirente e le forze di polizia giudiziaria.

La banca dati sinistri è alimentata mensilmente dalle imprese di assicurazione che esercitano l’assicurazione obbligatoria r. c. auto. Queste trasmettono all’Isvap i dati relativi ad ogni sinistro avvenuto in Italia del quale ricevono denuncia o richiesta di risarcimento dei danni, sinistri che ammontano a circa cinque milioni ogni anno. L’operatività attuale della banca dati rende consultabile quasi 9.500.000 sinistri occorsi dal gennaio 2001. Nell’affrontare questo tema complesso, ricco di problematiche ed implicazioni interpretative di varia natura, la ricerca di materiale bibliografico di ausilio e approfondimento, studi, ricerche ed elaborazioni di sistema sulla materia, fornisce un esito non certo confortante.

I materiali che si possono rinvenire sono spesso generici e non particolarmente aggiornati: continuano, in molti casi, a riprodurre stilemi e riflessi condizionati tendenti a considerare il sistema pubblico un tutt’uno indifferenziato, fisso ed immutabile; le proposte di applicazione del risk management alla p.a. sono direttamente e pedissequamente mutuate dal sistema dell’impresa privata prescindendo, quasi sempre, da un approfondimento dell’analisi delle peculiarità proprie delle istituzioni e delle amministrazioni pubbliche.

Verso la fine degli anni ’90 la questione della corrispondenza tra la riforma della p.a. e il problema del rischio e del suo trasferimento assicurativo – in un quadro di necessaria efficienza e trasparenza delle dinamiche della spesa assicurativa – diviene centrale: la materia assicurativa non può continuare a rivestire un ruolo ancillare e non può più essere considerata residuale rispetto al sistema di formazione, gestione e protezione del bilancio pubblico.

Per effetto dei profondi mutamenti di sistema operati dalla riforma, anche la spesa assicurativa è chiamata a rispondere agli imperativi del controllo di gestione della risorsa pubblica e, conseguentemente, l’impianto delle garanzie va concepito, analizzato e adeguato al nuovo modello di amministrazione di servizio.

In forza della diversa configurazione dei ruoli e della ripartizione delle competenze – nelle amministrazioni istituzionali – tra organi politici e organi burocratici, la gestione diviene sfera esclusiva di determinazione e responsabilità dei dirigenti/responsabili dei servizi.

L’atteggiamento della sfera burocratica rispetto alle questioni assicurative è storicamente caratterizzato da prassi, orientamenti e comportamenti pressoché di totale delega alla controparte contrattuale – le compagnie di assicurazione – della formulazione del piano assicurativo delle amministrazioni pubbliche. Il fatto di per sé è già sintomo di anomalia: in quale altra dinamica contrattuale ci si rimette, per la tutela dei propri interessi, ai consigli o alle determinazioni della controparte contrattuale?

Il retaggio di questa prassi trova la propria genesi non solo in questioni interne alla p.a. – il deficit di conoscenza sulla materia, il tecnicismo della stessa, incertezze, reali o opportunistiche circa la riserva di competenza tra politici e burocrati, ecc. – ma, anche e soprattutto, in un contesto rappresentato dal mercato assicurativo degli enti pubblici segnato dal monopolio della compagnia di assicurazione statale, l’Ina Assitalia, la quale per decenni si è avvalsa sistematicamente del diritto di prelazione contrattuale legato alle operazioni di finanziamento alle amministrazioni pubbliche.

Oggi si rende necessaria una diversa consapevolezza sulla materia, che faccia emergere una nuova qualità nella gestione, nel trasferimento dei rischi e nella loro conseguente assicurabilità.

Per la pubblica amministrazione si tratta di perseguire l’obiettivo di realizzare un rapporto diverso con le imprese di assicurazione attraverso un riequilibrio dei pesi e delle posizioni contrattuali; le amministrazioni pubbliche – in particolare quelle locali, contraente fortemente debole, come accertato dall’Antitrust –, anche attraverso l’aggregazione omogenea dei centri di spesa, devono recuperare una forza contrattuale adeguata alla propria vocazione, quale quella di enti deputati istituzionalmente a fornire servizi alle collettività.

Si tratta in sostanza di mettere fine alla situazione rappresentata nella segnalazione Antitrust, che in cinque punti ha sintetizzato i principali vizi esistenti nel rapporto fra amministrazioni locali e assicurazioni.

D’altra parte, non è una novità il fatto che la materia assicurativa non susciti interessi e simpatie, soprattutto per il modo chiuso, tecnicistico ed ostico con cui si pone; aspetto, questo, che trova precisa corrispondenza e declinazione nella formulazione dei contratti assicurativi.

Lo stesso presidente dell’Isvap, nelle sue considerazioni conclusive all’assemblea annuale che ha esaminato l’attività dell’Istituto per il 2001, ha avuto modo di sottolineare che «non può tralasciarsi di sottolineare lo stridore che si coglie nella percezione del contrasto fra l’utilità sociale di cui si accredita lo strumento assicurativo ed i sentimenti di diffusa insoddisfazione espressi nei confronti delle imprese che danno copertura ai rischi della gente. […] la modesta comprensione dei meccanismi su cui si fonda la mutualità e la perversa propensione ad un utilizzo deviante dell’assicurazione non spiegano totalmente le ragioni di una insufficienza che chiama in causa anche la capacità degli assicuratori di impegnarsi con rilevanti investimenti per fare sempre più adeguatamente il proprio mestiere, anche quando soccorre l’obbligatorietà della copertura, nell’ovvio rispetto della logica d’impresa, ma anche delle esigenze dell’utenza, che giustamente pretende trasparenza nella fase assuntiva dell’impegno contrattuale, efficienza e puntualità nella fase di esecuzione dello stesso»[1]. Le affermazioni del presidente dell’Isvap, riferite specificamente al contesto di analisi delle problematiche derivate dalla Rc auto, riflettono considerazioni estensibili anche ad ogni altra fattispecie.

Sotto quest’ultimo aspetto il nuovo codice delle assicurazioni[2] ha introdotto alcune importanti tutele volte a rafforzare la posizione del contraente debole, il consumatore–assicurato: l’endiadi “trasparenza-tutela del consumatore” su cui si sviluppa la normativa trova il suo momento di sintesi nella previsione di una serie di garanzie ed obblighi di informazione professionale, specifici e stringenti, ai quali si deve attenere chiunque svolga attività di intermediazione assicurativa, che restituiscono una figura di consumatore con tutele rafforzate rispetto al passato e maggiormente garantita in quanto titolare di un vero e proprio diritto ad essere edotto in merito ai contratti che è in procinto di acquistare effettuando un acquisto consapevole (rectius, informato).

Il carattere chiuso, ostico, cifrato del linguaggio assicurativo che, a volte, parrebbe addirittura riservato a soli iniziati (loss occurence, claims made, stop loss, ecc.), costituisce, infatti, indubbiamente un ostacolo ad una dinamica dei rapporti aperta e soggetta alle necessarie evoluzioni e adattamenti del mercato.

Anche questo atteggiamento tenuto nei confronti della contraenza pubblica può aver influito ed esercitato un effetto negativo sulla immagine complessiva del sistema assicurativo italiano – già fortemente pregiudicato nella comune percezione della pubblica opinione[3] –, tanto che il nostro Paese è collocato fra gli ultimi nelle classifiche che riguardano il monte affari assicurativi rispetto al PIL[4].

Il sistema di quasi monopolio dell’Ina nei contratti della p.a. sino alle soglie degli anni ’90, la politica di accordi, quando non di cartello, tra le poche compagnie interessate al mercato della p.a., le caratteristiche dei contratti assicurativi offerti, spesso cristallizzati e non sufficientemente adeguati alle novità normative[5], i comportamenti non trasparenti, hanno lasciato una eredità pesante che deve essere affrontata agendo su diversi piani, con rinnovati stimoli, approfondite conoscenze, tenendo conto che all’interno della p.a. si va via via raffinando l’esigenza di effettuare una più attenta analisi della valutazione dei rischi, delle problematiche connesse al loro trattamento e trasferimento assicurativo, in uno con la necessità e l’urgenza di dotarsi di un servizio assicurativo complessivamente più chiaro, trasparente nel contenuto e nella determinazione del suo prezzo e – soprattutto – adeguato alle reali esigenze della amministrazione pubblica che, nelle sue manifestazioni istituzionali, è proteiforme e profondamente diversa: Stato, Regione, Provincia, Comunità montana, Comune.

Altrettanto spiccate peculiarità contraddistinguono altri tipi di contraenza pubblica: la sanità pubblica, le S.p.A. pubbliche multiservizi, le aziende pubbliche, le istituzioni, ecc…

Sia pure nell’ambito di una spesa assicurativa ancora improntata a caratteri di rigidità, la maggiore autonomia delle proprie entrate e uscite ha cominciato a sviluppare nella p.a. locale, in particolare (punta avanzata, insieme al comparto della sanità pubblica delle sperimentazioni “aziendalistiche” della riforma amministrativa), la sensibilità/capacità di entrare nel merito della prestazione offerta, del suo costo e – gradatamente – anche delle vicende che interessano il rapporto assicurativo. Conseguentemente all’obbligatorietà della predisposizione e tenuta degli inventari dei propri beni (introdotta con il d.lgs. n. 77/95 ora trasfuso nel d.lgs. n. 267/2000), si afferma l’importanza di avere sotto controllo e, dunque, codificati, i valori delle proprietà pubbliche, sia sotto il profilo della salvaguardia dei valori che sotto il profilo del rapporto costi/benefici dei contratti assicurativi[6].

Nuove domande, peraltro, vengono avanzate dalle amministrazioni pubbliche sul possibile impegno imprenditoriale assicurativo ad affrontare piani assicurativi mediante partnership e compartecipazioni di capitali pubblici e privati nel campo della protezione sociale – soluzioni di sostegno al reddito familiare a seguito di malattie invalidanti o polizze long term care per la assistenza alla popolazione anziana non autosufficiente[7], già sperimentate in Europa[8], tutela dei cittadini da fenomeni malavitosi, l’ipotesi di una polizza antidisoccupazione[9]: istanze che hanno trovato sede nei programmi di mandato di alcune amministrazioni[10] e che richiedono una risposta. Si tratta, come visto, di occasioni, opportunità di affari. Nessuno pensa ad impulsi volontaristici e ad assunzioni di gravami senza corrispettivo da parte delle compagnie di assicurazione.

Troppo spesso, però, le assicurazioni chiudono il mercato rappresentando situazioni di non assicurabilità del rischio in base a petizioni di principio che non trovano alcun riscontro nei fatti.

Qualche esempio:

– il rischio cosiddetto “mucca pazza”;

– il rifiuto di assicurare i commercianti di Firenze nell’anno 2002 per i danni eventualmente derivanti dalla manifestazione no global;

– la non assicurazione della responsabilità professionale del r.u.p. (legge Merloni) da parte delle compagnie italiane.

Si tratta di eventi-rischio ritenuti tutti non assicurabili (se non, in alcuni casi con limitazioni draconiane), sui quali non si sono verificati sinistri significativi (soprattutto rispetto ai prefigurati scenari apocalittici in termini di evento-risarcimento). La realtà è in movimento, ma la reattività del sistema assicurativo è – complessivamente – inadeguata.

In alcuni casi, le amministrazioni hanno già provveduto alla costituzione di fondi speciali.

La regione Lombardia, ad esempio, dal 1 ottobre 2001 assicura i nove milioni di cittadini residenti per i rischi derivanti dalla criminalità (delitti contro la persona, delitti contro il patrimonio – furto, rapina, scippo, ecc. –) con una polizza assicurativa finanziata dalla regione[11].

In precedenza, il comune di Cinisello Balsamo – in seguito all’entrata in vigore della legge n. 142/90 – aveva stipulato una polizza assicurativa per prestazioni sanitarie in favore dei residenti nel Comune esenti da ticket, servizi di trasporto e di assistenza paramedica, orientamento e aiuto per disbrigo di pratiche presso la Usl, interventi mirati al rimedio di inconvenienti vari, annullata dal Co.re.co., ma confermata dal Tar Lombardia – Milano, con la sentenza n. 841/1994[12].

La regione Toscana, con il progetto di legge n. 137/2001 ha previsto la costituzione di un fondo speciale per rimborsare le vittime dei fallimenti immobiliari (alloggio sottratto o non realizzato, ma regolarmente pagato dall’acquirente)[13], anticipando, nella sostanza, le soluzioni assicurative adottate con la legge n. 210/2004 e con il d.lgs. n. 122/2005 “Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210”.

Nel comparto della sanità pubblica, in questo momento di estrema crisi assicurativa – crescita esponenziale della frequenza di danno e del costo medio di risarcimento – derivata in gran parte dalla esplosione dei risarcimenti[14], si pone, come possibile soluzione immediata, l’avvio di una sperimentazione fondata sulla mutualità tra le aziende sanitarie e ospedaliere su base regionale o di area vasta.

Da questo contesto emerge la necessità di aprire una nuova fase, o meglio, un nuovo sistema di rapporti tra assicurazioni e pubblica amministrazione che renda possibili ricerche e sperimentazioni nuove e sinergiche fra i due soggetti al fine di promuovere lo studio di soluzioni assicurative rispondenti alle nuove esigenze di gestione del rischio, compatibili sia con gli obiettivi imprenditoriali delle compagnie, sia con quelli dei pubblici bilanci: contatti assicurativi chiari nella loro formulazione e trasparenti nelle prestazioni fornite.

In questa nuova dinamica l’interesse economico delle compagnie potrà trovare terreno di sperimentazione applicativa nella misura in cui le risorse tecniche delle compagnie verranno impiegate – non più prevalentemente o esclusivamente nei prodotti di banca-finanza o “linea persone” – ma nuovamente nello studio e nel monitoraggio delle nuove esigenze delle pubbliche amministrazioni in tema di responsabilità civile che, come visto, sono tra loro – per comparti – omogenee, ma anche a volte, nel dettaglio, sostanzialmente diverse[15].

In sostanza, una stagione di rinnovata reattività del mercato assicurativo nel contatto amministrativo con la p.a., che non può essere troppo semplicisticamente e unitariamente considerata come un moloch che si regge sul caos normativo e sull’inefficienza (quasi un difetto genetico della catena procedimentale). Certo, il coacervo normativo è reale, così come l’inefficienza e la prassi acritica paiono sovente irredimibili: tuttavia, la responsabilità “delle cose che non vanno” non può essere ascritta solo al sistema pubblico. Inefficienza, ritardi, inadeguatezze, il “non parlare mai chiaro”, sono proprietà negative che trovano declinazioni, corrispondenze e opportunismi anche nel campo assicurativo.

La stessa gestione dei contratti, dei sinistri e del loro processo di liquidazione da parte delle compagnie di assicurazione lascia spesso a desiderare (sul punto, è sufficiente un semplice screening delle pronunce della Cassazione sulla mala gestio per rendersi conto della situazione). Una riflessione approfondita rivolta allo studio di questo mercato particolare potrebbe aprire interessanti sviluppi nella raccolta premi da parte delle compagnie.

Attualmente nel mercato della p.a. – e, in particolare, in quello più complesso della p.a. locale – si verificano situazioni anomale, contraddittorie.

In primo luogo, le gare ad evidenza pubblica vanno spesso deserte per una chiara volontà di accordo e di rifiuto di una dinamica di libera concorrenza (si vedano segnalazioni Antitrust, sul punto, nonché la costante esperienza applicativa nella gestione dei servizi assicurativi degli enti). L’Antitrust, peraltro, potrebbe far tornare a sentire la sua voce (le occasioni certo non mancherebbero).

In secondo luogo, le garanzie con le quali vengono tuttora prestate, da alcune primarie compagnie, le coperture cosiddette patrimoniali sono per lo più caratterizzate da errori fondamentali di concetto – si parla, ad esempio, di terzietà dell’ente nella copertura della responsabilità amministrativa, che francamente, come visto in precedenza, è un non senso trattandosi di una responsabilità che origina all’interno di un rapporto di servizio con la p.a. –; in altri casi, le coperture di rct sono prestate in misura disomogenea, con contenuti e limiti anche profondamente diversi – e non giustificati da diversi andamenti tecnici dei contratti – tra Comuni “omogenei” di uno stesso ambito territoriale.

In terzo luogo, alcune tutele assicurative previste da leggi speciali – quali, ad esempio, le citate coperture assicurative per il r.u.p. (responsabile di procedimento per la realizzazione di opera pubblica) e per i progettisti dipendenti degli enti contenute prima nella legge n. 109/94 (legge Merloni) e ora nel codice degli appalti (d.lgs. n. 163/2006)– non vengono tuttora prestate dal mercato assicurativo italiano con motivazioni che vanno dalla mancanza di dati per effettuare corrette quotazioni, alla non assicurabilità del rischio in quanto ritenuto e valutato fuori controllo.

A fronte di questo, però, le amministrazioni pubbliche non possono certo rinunciare alla realizzazione dei lavori pubblici.

Soccorrono, pertanto, coperture rilasciate da assicuratori stranieri che talvolta, tuttavia, se analizzate con attenzione, nascondono alcune inesattezze e carenze dal punto di vista della tutela.

Tali contratti rappresentano, comunque, una risposta ad un problema assicurativo della p.a. che il mercato interno sembra non voler considerare.

A ben guardare, tra l’altro, non pare proprio che dall’analisi dei primi tre anni di applicazione del regolamento Merloni si possa parlare di gestioni negative delle polizze patrimoniali: anzi, in termini di rapporto sinistri/premi, pare sia stato un vero e proprio business tutto a vantaggio dei premi incassati dagli assicuratori.

Soccorre, sul punto, l’affermazione di M. Badoc rilasciata nel corso di una conversazione che riguardava il tema del marketing in campo assicurativo: «[…] la regolamentazione e lo stato influiscono terribilmente sull’elaborazione dei prodotti assicurativi […]. Occorre, tuttavia, analizzare bene il mercato e praticare un vero e proprio marketing della reattività. Detto in altre parole, occorre essere i più reattivi possibile in rapporto all’uscita di una legge e preparare dei prodotti che si adattano al cliente. L’assicuratore deve anche imparare a rispettare il suo cliente. […] Sono sbagliati i rapporti che reggono le relazioni tra le società di assicurazione e i loro clienti. Gli assicuratori ritengono ancora che il cliente sia un imbroglione[16]».

Occorrerebbe, quindi, che le affermazioni sulla pericolosità dei rischi che riguardano le p.a. fossero sostenute da dati analizzabili e verificabili in prospettiva diacronica (la tenuta, ad esempio, di una banca dati[17]). Non si può genericamente continuare a sostenere la pericolosità della assunzione dei rischi dell’attività amministrativa o ritenere non assicurabili i rischi delle aziende ospedaliere (che, in molti casi, sono realmente tali, ma, in altri, sono oggetto di vera e propria speculazione). Sarebbe interessante poter disporre di un quadro della raccolta premi – orizzontale – realizzata nei comparti della p.a. (operando, all’interno degli stessi, una classificazione degli enti per tipologia, dimensione territoriale, dotazione di servizi, classe demografica, ecc.), con una possibile lettura – anch’essa orizzontale – dell’ammontare dei sinistri pagati, divisi per classi di risarcimento: solo a quelle condizioni parrebbe possibile un vero esame delle punte di sinistrosità per rami – in verticale – e per settori di attività della p.a., in modo da poter introdurre misure di intervento diretto, ad esempio nelle modalità di erogazione dei servizi, nei sistemi di controllo e di manutenzione, nel rapporto con la cittadinanza-utenza, e congegnare, a quel punto, le azioni di trasferimento del rischio all’assicuratore.

In questo contesto un ruolo chiave può essere svolto dai broker, i quali, però, tendono, talvolta, a riprodurre i medesimi difetti delle compagnie (la prassi acritica è il primo nemico del cambiamento) e non sempre e in tutti i casi paiono all’altezza del compito che gli viene richiesto.

Il broker, come consulente fiduciario dell’ente, dovrebbe sviluppare esso stesso specializzazione e conoscenza del sistema pubblico – sempre in costante evoluzione – e sottoporre le sue acquisizioni a continue verifiche, aggiornamenti: solo in tal modo potrà portare il valore aggiunto all’interno dell’ente e rendere un vero e proprio servizio al proprio cliente. Ricordiamo che la vera consulenza che genera valore è la consulenza di processo, quella che “insegna” ad imparare. L’esigenza delle p.a. è quella di avere accesso a trasparenti, corrette, coerenti, e soprattutto adeguate garanzie assicurative. Insomma, l’esigenza è di avere realmente un mercato nel quale si possano incontrare domanda e offerta. Tassi di premio, limiti di risarcimento e franchigie dovranno essere il risultato della corretta analisi delle peculiarità con cui si è manifestata la dinamica dannosa nelle specifiche realtà.

Il programma assicurativo dovrebbe essere, dunque, il risultato di una attenta e consapevole analisi delle peculiarità e delle personalizzazioni necessarie a ciascun ente che potrà/dovrà decidere anche in merito alla sostenibilità economica di alcune soluzioni proposte in regime di autoassicurazione.

I Comuni, in particolare, tra le aziende pubbliche, costituiscono un sistema complesso difficile da affrontare tanto più che costituiscono uno dei modelli più aperti nei confronti del sistema, sia dal punto di vista istituzionale – gli amministratori sono eletti dai cittadini – che dal punto di vista funzionale, in quanto i risultati della gestione influiscono in modo rilevante sul sistema sociale ed economico di riferimento.

Affinché questi risultati della gestione possano essere correttamente valutati è necessario che essi, non solo siano noti, ma anche che siano note e trasparenti tutte le procedure che orientano e presiedono ai processi decisionali, dalla dimensione macro sino a quella micro, fino alle più estreme sintesi e declinazioni operative. La materia assicurativa – elemento centrale di garanzia e protezione – non può sottrarsi a questi imperativi.

A ciascuna amministrazione locale sicuramente compete rafforzare le proprie conoscenze in materia di assicurazioni, conoscere di più e meglio principi e tendenze che regolano il mondo assicurativo, fino a giungere ad una maggiore e consapevole capacità di analisi, valutazione e scelta circa il rischio, quantità e qualità del suo trasferimento: ciò, anche al fine di sviluppare e realizzare effettive capacità di gestione.

Alle compagnie di assicurazione ed agli operatori assicurativi deve essere richiesto l’abbandono dell’idea, arcaica ed obsoleta che, in quanto “tecnicamente particolare”, il prodotto assicurativo sia per forza statico, immutabile ed impossibile da pensare in modo diverso.

Nessuna idea statica produce novità sul piano delle prestazioni e anche sul piano economico, come visto, siffatto atteggiamento non libera certo nuove energie e risorse diverse.--------------------------------------------------------------------------



[1] Aperto o chiuso il mercato assicurativo italiano?, intervista al prof. Manghetti, presidente Isvap, in Assinews, n. 108, marzo 2001.

[2] Si veda diffusamente cap. 13, par. 3, volume M. FERLINI “Risarcimento del danno e responsabilità nella pubblica amministrazione e nella sanità. Le assicurazioni nel sistema pubblico” – Edizioni Gedit, maggio 2007.

[3] Basti pensare alla questione della Rc auto.

[4] La spesa media annua pro-capite per assicurazioni in Italia è pari a circa t 900, meno della metà di quanto si spende in Paesi come Francia, Germania o Regno Unito (t 1.910). Statistica Standard & Poor’s citata da Il Sole 24 Ore, Ancora bassa la propensione alle polizze, 21 agosto 2000, 3.

[5] L’elaborazione tecnica del rischio, l’aggiornamento dei capitolati assicurativi in funzione delle modificazioni di conformazione della contraenza pubblica e del corrispondente bisogno assicurativo che a volte muta geneticamente – si pensi alla ammessa tutela risarcitoria della lesione dell’interesse legittimo – spesso latitano o registrano un forte ritardo.

[6] Art. 196, d.lgs. n. 267/2000 - Controllo di gestione.

«1. Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalità stabilite dal presente titolo, dai propri statuti e regolamenti di contabilità.

2. Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi».

[7] Vanno segnalati, sul punto, il convegno Aiba svoltosi a Roma nell’ottobre del 2001 con la partecipazione di Ania e Isvap sulle problematiche relative all’impiego sul mercato italiano delle polizze long term care; il IX convegno Rib S.p.A., L’industria delle assicurazioni ed il mondo della sanità che cambia, Saint-Jean Cap Ferrat, 8-9 novembre 2002.

[8] L’assicurazione pflegeversicherung, sistema assicurativo per i residenti in Germania che necessitano di cure assistenziali o permanenti, non di tipo sanitario, è entrata gradualmente a regime dal 1995.

Il modello tedesco si basa su un’assicurazione obbligatoria pubblica finanziata tramite contributi e funzionante mediante un sistema a ripartizione pura a equilibri annuali (i contributi dell’anno coprono le spese intercorse nello stesso arco temporale).

[9] La notizia è apparsa sul sito www.ilsole24ore.com, il giorno 29 aprile 2002.

[10] Nel marzo 2003 la giunta della provincia di Bolzano ha approvato un disegno di legge che istituisce un fondo per i non autosufficienti (anziani, ma anche alcuni portatori di handicap) alimentato dal contributo dei cittadini che verseranno una quota fissa obbligatoria di 180 euro l’anno. Il progetto-programma prevede di arrivare a regime ad assistere diecimila non autosufficienti, settemila dei quali curati a domicilio dai familiari (come già avviene ora), e altri tremila ricoverati nelle apposite strutture pubbliche. Per chi assiste a casa i non autosufficienti è già in vigore da tempo un assegno di cura di circa 400 euro.

[11] La notizia è apparsa su Il Sole 24 Ore del 2 ottobre 2001, 12.

[12] Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 dicembre 1994, n. 841: «non possono ritenersi vietate iniziative dei comuni intese ad agevolare e consolidare, in ambiti esterni al servizio sanitario nazionale, i diritti sanitari del cittadino».

[13] La notizia è apparsa su Il Sole 24 Ore Centro Nord del 26 novembre 2001, 13.

[14] La dilatazione del contenzioso giudiziale è infatti alluvionale: da una statistica della Federazione degli Ordine dei medici (dati 1999) risultano accertati dodicimila procedimenti in corso per malapratica medica per un costo di oltre 2,5 miliardi di euro; dall’analisi spettrale (per dati aggregati) delle massime della Cassazione risulta che il contenzioso derivante da malpractice sanitaria è aumentato – negli anni 1991-2000 – di oltre il 100% rispetto ai quaranta anni precedenti.

[15] L’investimento in formazione professionale non sembra, però, essere molto a cuore delle compagnie di assicurazione tenuto conto che anche la scuola professionale per agenti di Generali è stata chiusa, così come sta per essere chiusa pure la University di Winterthur. La notizia è riferita da M. Dal Cin, in Assinews, n. 126, 26.

[16] Intervista rilasciata da M. Badoc, consulente e professore a HEC, a N. Henry e A. Nicolas per l’Argus di l’Assurance, Parigi. L’intervista e tradotta e pubblicata da Assinews, n. 112, luglio agosto 2001, 21.

[17] La banca dati per i sinistri Rc auto è stata istituita con la legge n. 137/2000. L’Isvap, con il parere favorevole del Garante della privacy, ha emanato in data 10 marzo 2003 il provvedimento n. 2179, con il quale si regolano le modalità di accesso alla banca dati sinistri da parte delle imprese di assicurazione dal 15 aprile 2003.

Alla banca dati, istituita per il contrasto e la prevenzione delle frodi nel settore dei sinistri Rc auto, accedono per legge la magistratura inquirente e le forze di polizia giudiziaria.

La banca dati sinistri è alimentata mensilmente dalle imprese di assicurazione che esercitano l’assicurazione obbligatoria r. c. auto. Queste trasmettono all’Isvap i dati relativi ad ogni sinistro avvenuto in Italia del quale ricevono denuncia o richiesta di risarcimento dei danni, sinistri che ammontano a circa cinque milioni ogni anno. L’operatività attuale della banca dati rende consultabile quasi 9.500.000 sinistri occorsi dal gennaio 2001.