Autorizzazione Integrata Ambientale: in quali casi può essere riesaminata?
Indice:
Premessa
1. Nuove disposizioni legislative – cessazione qualifica rifiuto (articolo 184-ter Decreto Legislativo n. 152/2006)
2. Informativa della “Forestale” indagini penali infondate – sicurezza di esercizio del processo
3. Lungo tempo trascorso – riesame e migliori tecniche
4. Potere di riesame - comma 1, articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006
5. Dubbio interpretativo
6. Direttiva 2010/75/UE articolo 21 - prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento
7. Direttiva 2010/75/Ue e riesame obbligatorio
8. Conclusioni
Premessa
Il riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (di seguito A.I.A.) è fenomeno complesso, lungo, costoso scandito da numerose conferenze di servizi che si conclude con un provvedimento dell’amministrazione; ne consegue che deve essere attivato dall’amministrazione in casi specifici, ben indicati dal legislatore (cfr. articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006) e in presenza di presupposti che soddisfano la finalità del riesame. La sentenza è occasione per riflettere su alcune questioni e proporre lettura da un punto di vista diverso.
La motivazione che permette all’amministrazione di riesaminare l’Autorizzazione Integrata Ambientale (di seguito A.I.A.) impone alcune riflessioni: la motivazione iniziale offerta dall’amministrazione e poi impugnata nelle sedi giudiziali può subire modifica nel corso processuale? L’amministrazione può indicare motivi diversi da quelli iniziali?
Ebbene, la sentenza in commento sembra accogliere ogni motivazione, senza preclusioni, purché intervenuta.
Vero è che tale apertura mal si concilia con la finalità propria dell’A.I.A. che invece puntualizza casi specifici di riesame, proprio per la gravosa peculiarità del procedimento.
Bisogna trovare l’anima dell’Autorizzazione, la sua ragione d’essere e la finalità del riesame che pare coincidere con la tensione, l’impegno a conseguire, raggiungere le migliori tecniche disponibili (B.A.T. - BEST AVAILABLE TECHNIQUES). Ogni qualvolta la scienza, la tecnica avanza, è possibile riesaminare l’A.I.A. Il riesame è l’impegnativa revisione dei presupposti dalla quale nasce una nuova autorizzazione.
In questo quadro di riferimento il T.A.R., coglie l’importanza della motivazione iniziale offerta dall’amministrazione e nel contempo indica altre motivazioni, integra i motivi di riesame anche successivi all’apertura del procedimento, forse dimenticando la finalità del riesame stesso.
Il T.A.R. Veneto con sentenza n. 124/2020 precisa dunque i presupposti che permettono all’amministrazione (Regione) il riesame dell’ A.I.A. ex articolo 29-octies, comma 4, Decreto Legislativo n. 152/2006 evocando però diverse motivazioni tutte collocate in punti diversi della normativa dedicata: dapprima la lettera d) - novità normative, poi la lett. c) - sicurezza di esercizio, del comma 4, articolo 29-octies; infine il comma 1 - norma generale, sempre dell’articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006.
La sentenza permette alcune riflessioni.
1. Nuove disposizioni legislative – cessazione qualifica rifiuto (articolo 184-ter Decreto Legislativo n. 152/2006)
La Regione introduceva nuova prescrizione attraverso il riesame dell’A.I.A.: l’obbligo di effettuare il test di cessione sull’aggregato prima della immissione sul mercato del prodotto commercializzato, con richiamo espresso alla normativa sulla cessazione della qualifica di rifiuto di cui all’articolo 184-ter Decreto Legislativo n. 152/2006. Questo l’oggetto del contenzioso avanti al T.A.R.
Il testo dell’articolo 29-octies, comma 4, lett. d) permette il riesame dell’A.I.A. quando “... sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie, nazionali o regionali lo esigono…” (cfr. anche comma 5, lett. c), articolo 21 Dir. 2010/75/UE); questa la motivazione iniziale dell’amministrazione (Regione) che veniva impugnata dalla Società ricorrente in quanto nessuna modifica normativa ambientale o nuove disposizioni, a suo parere, erano intervenute.
Il T.A.R. Veneto risponde alla censura della Società, ritenendo che, nel concreto, l’A.I.A. riesaminata (nel 2017) risaliva al 23.11.2010 e un mese dopo interveniva il Decreto Legislativo n. 205/2010 vigente dal 25.12.2010 che introduceva l’articolo 184-ter nel Decreto Legislativo n. 152/2006, sulla cessazione della qualifica del rifiuto, che permette al rifiuto, in presenza di precisi presupposti e attraverso operazione di recupero, di divenire prodotto e perdere così la sua natura di rifiuto.
La sentenza rileva che la novella del 2010, con l’inserimento dell’articolo 184-ter, ha indicato nuove disposizioni legislative che integrano il presupposto letterale di cui al motivo iniziale del riesame ex articolo 29-octies, comma 1, lett. d), Decreto Legislativo n. 152/2006, e dunque “il procedimento è stato avviato sulla base dei presupposti previsti dal parametro normativo evocato... ”.
La decisione Veneta, a sostegno, richiama anche l’articolo 184-ter, comma 4, lett. d) (cessazione qualifica rifiuto – end of waste) nella parte in cui richiede, quale elemento autonomo, “l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana...”.
Il T.A.R. riconosce che tale requisito non è innovativo (non costituisce novum normativo) ma certo impone che l’assenza di effetti negativi sulla salute o sull’ambiente sia accertata prima che il materiale sia utilizzato o commercializzato quale prodotto; ciò non era previsto nella precedente A.I.A. del novembre 2010, che non prevedeva la verifica sull’inidoneità a cedere sostanze nocive prima di divenire prodotto; verifica che il test di cessione, compiuto prima dell’immissione del prodotto sul mercato, può garantire.
Il punto è comprendere se la condizione richiesta per la qualifica di sottoprodotto di cui all’articolo 184-ter, citata, possa integrare e anzi causare l’attivazione del riesame AIA e se il test di cessione imposto, integri almeno le “migliori tecniche disponibili”. Bisogna comprendere se ogni modifica normativa impone il riesame o se il riesame s’imponga solo quando la modifica legislativa è tale da incidere sul livello di qualità ambientale, avendo come punto di riferimento le migliori tecniche disponibili (B.A.T.).
Dalla sentenza pare trasparire la consapevolezza che la novità normativa, utilizzata come motivazione per iniziare il riesame ed il test di cessione imposto mal si conciliano con l’intero assetto normativo e con la finalità del riesame stesso. Così il Tribunale cerca altrove.
2. Informativa della “Forestale”/indagini penali infondate – sicurezza di esercizio del processo
La sentenza in commento valuta “…a conferma dell’inadeguatezza della precedente prescrizione” l’informativa della Forestale intervenuta, si badi, dopo l’attivazione della procedura di riesame, affermandone l’autonoma valenza anche ai sensi dell’articolo 29-octies, comma 4, con riferimento però alla lett. c) anziché lett. d) sopra richiamata. Sembra affermare che la motivazione resa dall’amministrazione, all’inizio della procedura di riesame, (modifiche normative) non sia l’unica rilevante in quanto anche un atto successivo (quale l’informativa della Forestale), non contemplato nella motivazione iniziale, è sufficiente a giustificare la procedura già iniziata.
In particolare, dopo l’avvio del procedimento di Riesame, la Regione riceveva dalla Forestale segnalazione che “... evidenziava come le modalità d’inertizzazione del prodotto previste dall’AIA originaria non dessero adeguate garanzie di non dispersione nelle matrici ambientali di sostanze nocive per l’ambiente”.
Accade spesso che le amministrazioni attivino il riesame in seguito a indagini penali o semplici segnalazioni dell’autorità, magari infondate o che si concludono senza precisa imputazione. Nel caso in esame la Regione aveva richiamato anche un’indagine penale, risalente nel tempo, a carico, non dell’azienda “riesaminata”, ma della società acquirente l’aggregato/prodotto. Indagine peraltro conclusa senza imputazioni di sorta.
Sul punto la sentenza ritiene che le informative, segnalazioni del corpo forestale siano operazioni che in via autonoma possono integrare i presupposti per l’avvio del riesame ai sensi, si badi, dell’articolo 29-octies, comma 4, lett. c) - altro caso di attivazione obbligatoria del riesame – che recita: “…a giudizio di un’amministrazione competente in materia d’igiene e sicurezza sul lavoro, ovvero in materia di sicurezza o di tutela dal rischio d’incidente rilevante, la sicurezza di esercizio del processo o dell’attività richiede l’impiego di altre tecniche…”.
A dire il vero l’articolo 29-octies, Decreto Legislativo n. 152/2006 non indica, quale presupposto per l’attivazione del riesame, l’esistenza d’informative/segnalazioni/procedimenti penali che, di fatto, potrebbero essere infondati o concludersi con assoluzioni o archiviati.
L’informativa può segnalare il potenziale/eventuale rischio di rilascio di sostanze nocive e dunque, per il T.A.R. Veneto, questo si traduce nel rischio di compromissione della “sicurezza di esercizio del processo o dell’attività”.
La sentenza sposta la sua attenzione dalla “casella” di cui alla lettera d) sopra citata ad altra “casella” indicata nella lettera c); evoca diversa motivazione e conclude precisando che la semplice informativa della Forestale è sufficiente a legittimare l’attivazione del riesame A.I.A.
La sentenza non spiega cosa s’intende per “sicurezza di esercizio del processo” ma afferma nello stesso tempo che non è richiesta la prova della compromissione, appunto, della sicurezza e che il riesame prescinde dalla valutazione di responsabilità penali. Spiegazione che tende a gestire il fatto che nessuna compromissione (inquinamento?) può essere considerata né tanto più si è verificata. Si dovrebbe concludere che la mera informativa che provenga da Autorità di controllo (Forestale, Arpa ecc.) e che segnali un ipotetico rischio, senza alcun grado di prova, è sufficiente per l’attivazione del RIESAME obbligatorio (anche se già erroneamente attivato sulla base di altro presupposto) e che l’imposizione del test di cessione soddisfa i requisiti di “sicurezza di esercizio”.
A dire il vero collocare l’informativa della Forestale nell’ambito dell’articolo 29-octies, comma 4, lett. c), al fine di attribuirle autonoma dignità, non è convincente tanto più l’evocare la “sicurezza di esercizio” la cui mera collocazione sistematica e letterale non sembra includere il test di cessione.
Forse era bastevole attribuire all’informativa veste d’indizio, da accertare, verificare nella valutazione complessiva del rischio ambientale e per la salute già richiamato dall’articolo 184-ter citato (cessazione qualifica rifiuti); forse era bastevole considerare l’informativa alla stregua di quei controlli e ispezioni valutabili ai fini del riesame, come indicato dalla Direttiva 2010/75/UE articolo 21; forse bisognava precisare se il test di cessione (operazione analitica) è compreso nella “sicurezza di esercizio del processo”, o meglio, cosa si intende per “sicurezza di esercizio del processo”.
La sentenza invece motiva sulla forza autonoma di attivazione del riesame fondato su informativa inviata dalla Forestale anche dopo l’attivazione della procedura, attribuendole quell’obbligatorietà indicata dal comma 4, lett. c), articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006.
3. Lungo tempo trascorso – riesame e migliori tecniche
Altro tema di indagine è il lungo tempo trascorso dal rilascio dell’AIA (novembre 2010) al momento dell’attivazione del riesame nel 2017 (la novella risale al 25 dicembre 2010). La sentenza ribadisce che il riesame A.I.A. può essere imposto “indipendentemente dal tempo trascorso dal verificarsi dell’evento sopravvenuto...” (da intendersi in questo caso la novella 2010); ciò è giustificabile dal principio di prevenzione che interviene laddove si debba evitare una situazione di “pericolo d’inquinamento o garantire maggiore tutela ambientale”.
Il principio di prevenzione in realtà è già presente nella Direttiva 2010/75/UE proprio con il riferimento alle migliori tecniche disponibili. L’intervento migliorativo e il riesame sono giustificabili solo nel rispetto della finalità del riesame e bisogna allineare l’autorizzazione alle migliori tecniche disponibili che soddisfano anche il principio di precauzione. Ritorna il legame tra riesame e migliori tecniche disponibili. Il corretto approccio ed il rispetto della finalità del riesame comporta la conseguenza logica che l’intervenuta novella del 2010 non è motivo di riesame per sé, a prescindere dal tempo trascorso.
Il riesame richiede una valutazione del caso concreto con riferimento alle migliori tecniche, intervenute nel tempo, finalizzate a migliorare, evitare emissioni oltre una certa soglia. Il test di cessione ben esistente prima della novella del 2010 ed il lungo tempo intercorso tra la novella del 2010 (presunta novità normativa) ed il tempo del riesame (2017) sembrano, a contrario, confermare la necessaria relazione tra riesame e migliore tecnica disponibile.
4. Potere di riesame - comma 1, articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006
Dopo aver dissertato sui casi possibili di riesame obbligatorio indicati dall’articolo 29-octies, comma 4, lett. c) (sicurezza di esercizio), lett. d) (novità normative), la sentenza conclude con indicazione che toglie effetto a tutto quanto sopra riferito ed evoca l’articolo 29-octies, comma 1 che prevede che l’amministrazione competente, riesamina periodicamente l’autorizzazione integrata ambientale confermando o aggiornando le relative condizioni.
Il T.A.R. abbandona le ipotesi di cui ai commi 3,4 dell’articolo 29-octies – ipotesi obbligatorie di attivazione – e richiama il comma 1 dell’articolo 29-octies quale norma generale che comprende tutto quanto utile a legittimare l’attivazione del riesame e lascia alla discrezionalità dell’amministrazione la verifica dell’esistenza di presupposti; presupposti peraltro non indicati nel comma 1, ma certamente deducibili, sembra affermare la sentenza, ogni qualvolta esista un’informativa, segnalazione o anche solo rischio ipotetico.
L’amministrazione dunque ha l’obbligo di attivarsi nei casi di cui all’articolo 29-octies, comma 4; può attivarsi in tutti gli altri casi in cui lo ritenga “opportuno”.
Pare inoltre leggere in sentenza l’affermazione che l’amministrazione è libera di attivare il riesame ai sensi del comma 1 dell’articolo 29-octies a prescindere dall’esistenza d’ipotesi obbligatorie; che la motivazione iniziale resa dall’amministrazione nell’attivare il procedimento di riesame non impedisce di considerare altre motivazioni persino sopravvenute (vedi articolo 29-octies, comma 4, lett. c), salvo l’utilizzo del comma 1 dell’articolo 29-octies) che funge da valvola di sfogo per ogni diversa situazione. La decisione Veneta dopo aver attribuito al comma 1 citato, il potere di attivare il riesame a prescindere da ogni motivazione (si direbbe) ritorna però al motivo iniziale - articolo 29-octies, comma 4, lett. d), nuova normativa sopravvenuta - reso dall’amministrazione per attivare il riesame e, a pagina 10 della sentenza, precisa: “... il procedimento pertanto è stato avviato sulla base dei presupposti previsti dal parametro normativo evocato... ”.
5. Dubbio interpretativo
Il dubbio s’impone. Non sembra che il riesame possa essere attivato in ogni caso ritenuto opportuno dall’amministrazione senza alcun rispetto della finalità normativa.
L’amministrazione ha l’onere di indicare, nel provvedimento iniziale, le ragioni, i motivi che attivano il riesame e se questi motivi siano vincolanti per l’amministrazione. Se l’amministrazione non è vincolata e può introdurre, anche in corso di riesame, nuove motivazioni, perde ogni effetto anche il diritto di impugnare il procedimento di riesame giustificato su errato presupposto.
Il T.A.R. non chiarisce se l’amministrazione debba fornire prova, laddove ci sia contestazione, che il riesame interviene per uno dei motivi di cui all’articolo 29-octies, comma 4 (riesame obbligatorio) o interviene per altri motivi e se questi debbano essere esistenti prima dell’attivazione. La sentenza afferma, da una parte, che l’amministrazione, a prescindere da ogni motivazione resa, può procedere all’attivazione, secondo proprie valutazioni facilmente motivabili anche durante il procedimento di riesame, non avendo vincolo alcuno; dall’altra, conferma la necessità della motivazione resa prima del riesame e conclude, infatti, affermando la legittimità della motivazione resa in apertura del procedimento. La decisione Veneta disserta anche su altre questioni e sembra dire che tutto può l’amministrazione laddove esista anche mero sospetto d’inquinamento, evocando anche il principio di precauzione e dimenticando però la finalità del riesame ed il suo legame con le migliori tecniche disponibili.
6. Direttiva 2010/75/UE articolo 21 - prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento
La sentenza n. 124/2020 del T.A.R. Veneto richiama anche la Direttiva comunitaria: “Peraltro le disposizioni euro unitarie da cui la norma trae origine contengono un elenco non tassativo di fattispecie che danno luogo all’avvio del riesame…”. Forse la soluzione risiede proprio nella Direttiva 2010/75/UE recepita nel nostro ordinamento con Decreto Legislativo n. 46/2014 che ha inserito gli artt. 29-bis ss. nel Decreto Legislativo n. 152/2006 (articoli che disciplinano l’Autorizzazione Integrata Ambientale nel Testo Unico Ambientale).
L’articolo 21, Direttiva 2010/75/UE, precisa che il riesame è finalizzato alla verifica delle condizioni A.I.A. e, se necessario, alla modifica delle condizioni. L’articolo 21 esprime, con chiarezza, che il riesame è parametrato alle B.A.T., alle migliori tecnologie disponibili indicate nell’allegato III della Direttiva. Il controllo è principalmente “verifica” e solo se necessario si concreta in “modifica”.
L’articolo 21 della Direttiva 2010/75/UE consente all’amministrazione l’utilizzo di “controlli e ispezioni”, utili al fine di verificare (nell’ambito del procedimento) il raggiungimento delle migliori tecniche da parte delle aziende. La distinzione tra potenzialità d’inquinamento, che sembra posta a base della decisione, e migliori tecniche disponibili che costituiscono la finalità principale del riesame, è rinvenibile nell’esempio delle violazioni tabellari che sono potenzialmente eventi inquinanti, ma non necessariamente.
La verifica e accertamento, di violazioni tabellari precedenti, derivanti da controlli, non sono per sé motivo di riesame; il controllo e verifica dell’esistenza di violazioni tabellari precedenti costituisce uno “storico” per valutare semmai l’utilizzo di nuove tecniche; la violazione tabellare, e la sanzione che ne deriva, si pongono su piano diverso e autonomo rispetto al piano: riesame-tecniche disponibili. Scrive il comma 2 dell’articolo 21, Direttiva 2010/75/UE:
“2. Su richiesta dell’autorità competente, il gestore presenta tutte le informazioni necessarie ai fini del riesame delle condizioni di autorizzazione, ivi compresi in particolare i risultati del controllo delle emissioni e altri dati, che consentano un confronto tra il funzionamento dell’installazione e le migliori tecniche disponibili descritte nelle conclusioni sulle BAT applicabili e i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili…”
In occasione del riesame, l’autorità competente utilizza tutte le informazioni provenienti dai controlli o dalle ispezioni.
Le migliori tecniche disponibili sono il punto di riferimento e attivano il riesame; così, il comma 4 dell’articolo 21 Direttiva 2010/75/UE prevede che “.4. Se un’installazione non è contemplata da alcuna delle conclusioni sulle BAT, le condizioni di autorizzazione sono riesaminate e, ove necessario, aggiornate qualora gli sviluppi nelle migliori tecniche disponibili consentano una notevole riduzione delle emissioni... ”.
Non pare che la Direttiva apra alla discrezionalità amministrativa ogni ipotesi di riesame. La direttiva è chiara nell’ancorare il riesame e se necessario l’aggiornamento solo qualora migliori tecniche consentano l’abbattimento delle emissioni e dunque, come conseguenza, l’abbattimento o riduzione dell’inquinamento. Questo l’oggetto della direttiva e la finalità del riesame.
7. Direttiva 2010/75/Ue e riesame obbligatorio
Il comma 5 dell’articolo 21, Direttiva 2010/75/UE, prevede il riesame obbligatorio “almeno” in alcuni casi e solo se necessario. Si badi che la lett. b) dell’articolo 21 Direttiva 2010/75/UE indica la sola ipotesi della “sicurezza di esercizio che richiede l’impiego di altre tecniche”. Ipotesi trasfusa, con ampliamento, nell’articolo 29-octies, comma 4, lett. c) Decreto Legislativo 152/2006 e richiamata espressamente dal T.A.R. Veneto al fine di far rientrare in tale dizione le informative della Forestale. La mera lettura proprio del comma 5, dell’articolo 21 della Direttiva 2010/75/UE non sembra permettere tale interpretazione: “5 Le condizioni di autorizzazione sono riesaminate e, ove necessario, aggiornate almeno nei seguenti casi:
a) l’inquinamento provocato dall’installazione è tale da rendere necessaria la revisione dei valori limite di emissione esistenti nell’autorizzazione o l’inserimento in quest’ultima di nuovi valori limite;
b) la sicurezza di esercizio richiede l’impiego di altre tecniche;
c) ove sia necessario rispettare una norma di qualità ambientale nuova o riveduta conformemente all’articolo 18…”.
Con riferimento alla lettera b) sopra indicata che coniuga la sicurezza di esercizio alle altre tecniche si richiama l’articolo 3 punto 10 della Direttiva citata che definisce: “… «tecniche» sia le tecniche impiegate sia le modalità di progettazione, costruzione, manutenzione, esercizio e chiusura dell’installazione…”.
In questo quadro di riferimento e ritornando al caso in esame alla luce della lettura della Direttiva comunitaria, il T.A.R sembra aver inteso che l’imposizione dell’eco-test sia una tecnica utile alla sicurezza di esercizio. Tuttavia si dubita che l’eco test sia una tecnica come definita dalla direttiva Comunitaria e che la sicurezza di esercizio sia riferibile alla potenzialità d’inquinamento del prodotto finale.
8. Conclusioni
La lettura della sentenza (commentata nel primo motivo di ricorso) pone incertezza sulla finalità del riesame e sulla casistica che lo permette.
Non pare che il comma 1 dell’articolo 29-octies Decreto Legislativo n. 152/2006 sia norma aperta, comprensiva di ogni ampia valutazione dell’amministrazione ma solo norma che consente all’amministrazione di procedere a verifiche che devono però trovare fondamento nell’evoluzione delle migliori tecniche disponibili anche se non coincidenti con le ipotesi “almeno” obbligatorie.
La motivazione iniziale espressa dall’amministrazione dovrebbe essere immutabile e dunque permettere idonea censura in sede di giudizio; ciò permetterebbe la giusta ponderazione sul riesame o sulla diversa possibilità di modificare l’Autorizzazione ambientale magari attraverso altre procedure più snelle e agevoli anche nei costi (ad esempio modifica non sostanziale).
La mera segnalazione/informativa dell’amministrazione, seppur indicativa di un malessere aziendale, dovrebbe essere indagata con la finalità propria del riesame di ottenere un miglioramento della performance ambientale o meglio la riduzione delle emissioni e giammai essere posta a fondamento e causa dell’attivazione del riesame.
La mera modifica di un sistema di analisi (eco-test) fatica a trovare posizione nella casella della “tecnica” e “sicurezza di esercizio” di cui alla direttiva comunitaria. Pare, invero, che nel tempo si è persa la finalità del procedimento di riesame che viene applicato a prescindere, con imposizioni a volte gravose e con giustificazioni non sempre condivisibili.
L’effetto è che il destinatario della norma subisce un sistema che ha perso la giusta direzione.
