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Art. 41

Notificazione del ricorso e suoi destinatari

1. Le domande si introducono con ricorso al tribunale amministrativo regionale competente.

2. Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge. Qualora sia proposta azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo, ai sensi dell’articolo 102 del codice di procedura civile; altrimenti il giudice provvede ai sensi dell’articolo 49.

3. La notificazione dei ricorsi nei confronti delle amministrazioni dello Stato è effettuata secondo le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse.

4. Quando la notificazione del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio il presidente del tribunale o della sezione cui è assegnato il ricorso può disporre, su richiesta di parte, che la notificazione sia effettuata per pubblici proclami prescrivendone le modalità.

5. Il termine per la notificazione del ricorso è aumentato di trenta giorni, se le parti o alcune di esse risiedono in altro Stato d’Europa, o di novanta giorni se risiedono fuori d’Europa.

Bibliografia. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2013; F. Caringella, M. Protto, Codice del Nuovo Processo Amministrativo, Dike, Roma, 2010. A. Police, Processo Amministrativo, Ipsoa, Assago, 2013; M.A. Sandulli, Il nuovo processo amministrativo, Giuffre’, Milano, 2013; A. Liberati, Il processo innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, Cedam, Padova, 2006; M.P. Chiti, L’introduzione del giudizio, in A. Sandulli (a cura di), Diritto Processuale Amministrativo, in S. Cassese (diretto da), Corso di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2013

 

Sommario. 1. I termini per la notifica del ricorso. 2. I termini nell’azione di annullamento e di accertamento a tutela di interessi legittimi. 3. I termini nell’azione di condanna. 4. I termini nell’azione di accertamento. 5. I termini nel rito speciale in materia di accesso agli atti. 6. I termini nel contenzioso elettorale. 7. Inapplicabilità ai casi di giurisdizione esclusiva. 8. La notificazione del ricorso. 9. La notificazione all’amministrazione resistente. 10. La notificazione ai controinteressati e ai beneficiari dell’atto illegittimo

 

1. I termini per la notifica del ricorso

Il primo adempimento strumentale all’instaurazione del rapporto processuale è la notifica del ricorso, che deve essere richiesta entro il termine previsto dalla legge, vale a dire entro i termini stabiliti dal Codice per ciascuna azione. Tali termini sono perentori, e la loro inosservanza determina l’irricevibilità del ricorso ex articolo 35, comma 1, lett. a), CPA Il computo dei termini deve essere eseguito secondo i principi di cui all’articolo 155 c.p.c.: non si considera, dunque, il dies a quo, mentre deve essere computato il dies ad quem. Al termine per la notifica si applica l’articolo 52, comma 3, CPA che prevede, nel caso di scadenza in un giorno festivo, la proroga di diritto del termine al primo giorno successivo non festivo. Tale meccanismo di proroga si applica alla giornata del sabato (articolo 52, comma 5), che è pertanto equiparato, ai fini del computo dei termini per la notifica, ad un giorno festivo (salva la facoltà per il ricorrente di eseguire comunque l’adempimento della notifica in tale giornata). Il termine per la notifica è soggetto alla sospensione feriale, che indica il periodo durante il quale i termini processuali non decorrono. Tale periodo va dal 1° agosto al 31 agosto. Occorre altresì dare conto che parte della giurisprudenza ritiene che il primo giorno successivo alla scadenza del periodo di sospensione (1° settembre), essendo il primo giorno utile dopo la sospensione feriale, vada considerato come dies a quo non computabile per i termini che scadrebbero durante il periodo di sospensione (ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4235; Cons. St., Sez. VI, 11 maggio 2011, n. 2775). Tale principio non si applica, tuttavia, laddove il termine fosse già parzialmente consumato nel momento in cui interviene la sospensione feriale, sicché che il dies a quo sarebbe già stato preso in considerazione nel computo del periodo che si è già consumato prima della sospensione. Si applica al termine per la notifica anche la disciplina dell’errore scusabile, e la conseguente rimessione in termini (articolo 37 CPA), in presenza di ragioni di oggettiva incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto.

 

2. I termini nell’azione di annullamento e di accertamento a tutela di interessi legittimi

Nell’azione ordinaria di annullamento (articolo 29), cui è equiparata l’azione di accertamento a tutela di interessi legittimi, il termine per ricorrere è pari a 60 giorni. Tale termine è dimezzato (ed è dunque pari a 30 giorni) nei casi previsti dall’articolo 120 del Codice, ed è invece aumentato di 30 giorni nel caso in cui “le parti o alcune di esse” risiedano in altro Stato d’Europa, ovvero di 90 giorni se risiedono fuori dall’Europa (articolo 41, comma 5). La decorrenza del termine di impugnazione è disciplinata, per il rito ordinario, dall’articolo 41, comma 2. Dal testo della disposizione si evince che la conoscenza del provvedimento, quale momento iniziale per la decorrenza del termine, può verificarsi con tre differenti modalità: 1) in seguito alla notifica o comunicazione del provvedimento, per atti per cui è richiesta la notifica individuale; 2) in seguito alla pubblicazione del provvedimento (e più precisamente dal giorno in cui sia scaduto il termine di pubblicazione), nel caso in cui non sia richiesta la notifica individuale dell’atto e sempre che la pubblicazione sia prevista da disposizioni di legge o in base alla legge (pubblicità legale); 3) per effetto della piena ed effettiva conoscenza dell’atto, ove questa sia anteriore alla pubblicazione o alla comunicazione, fermo restando che, nel caso in cui la conoscenza effettiva sia anteriore alla comunicazione o alla pubblicazione e venga per tale ragione eccepita la tardività del ricorso, la prova della tardività rimane sempre a carico della parte che la eccepisce, in base agli ordinari criteri di riparto dell’onere della prova. Una disciplina speciale della decorrenza dei termini in materia di contratti pubblici è prevista dall’articolo 120 CPA

 

3. I termini nell’azione di condanna

Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 30, comma 1, CPA, l’azione di condanna può essere proposta in via autonoma (esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva) oppure contestualmente ad altra azione. Ciò premesso, l’azione risarcitoria in via autonoma può essere proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni, decorrente “dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo” (articolo 30, comma 3). L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6 del 6 luglio 2015, ha definitivamente chiarito che tale termine decadenziale non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del Codice, per i quali resta invece valido l’ordinario termine di prescrizione. La stessa azione, ove non proposta autonomamente, non è invece soggetta a decadenza finché perdura il giudizio di annullamento, e in tal caso può essere proposta fino a 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza (articolo 30, comma 5). Ne deriva che l’azione risarcitoria può essere introdotta in qualsiasi momento nel corso del giudizio di annullamento, mediante lo strumento dei motivi aggiunti, salvo, secondo una condivisibile interpretazione, il limite della fissazione dell’udienza di discussione e la conseguente decorrenza dei termini finali per la presentazione di documenti e difese. Anche la domanda di risarcimento per danno c.d. ’da ritardo’che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento” può essere introdotta sia nel corso del giudizio di accertamento dell’obbligo di provvedere, sia in via autonoma, in questo caso nel termine di 120 giorni. Tale termine non decorre fintanto che perdura l’inadempimento; tuttavia, nel caso in cui perduri l’inadempimento, inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (allo stesso modo del termine per proporre l’azione di accertamento dell’obbligo di provvedere). La domanda risarcitoria atipica di condanna della P.A. al rilascio del provvedimento richiesto (azione di adempimento – articoli 30 e 34, comma 1, lett. c), CPA) non potendo essere proposta in via autonoma, è assoggettata ai termini decadenziali dell’azione contestualmente alla quale viene proposta. Si applica anche all’azione di condanna il prolungamento dei termini previsto dall’articolo 41, comma 5, CPA (30 giorni nel caso in cui “le parti o alcune di esse” risiedano in altro Stato d’Europa; 90 giorni se risiedono fuori dall’Europa), in quanto tale azione è espressamente contemplata dall’articolo 41, comma 2. È stato ritenuto che non si applichi all’azione risarcitoria la dimidiazione dei termini prevista dall’articolo 119, primo comma, lett. f) CPA, in quanto la norma è riferita ai soli provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione, e non anche alle controversie risarcitorie proposte in relazione a tali procedure.

 

4. I termini nell’azione di accertamento

Nell’azione di accertamento della nullità (articolo 31, comma 4) il termine ordinario per ricorrere è pari a 180 giorni dalla conoscenza del provvedimento, a meno che non si tratti di nullità per violazione o elusione del giudicato (articolo 114, comma 4, lett. b), poiché in tal caso si applica il termine per l’instaurazione del giudizio di ottemperanza, che corrisponde al termine decennale di prescrizione decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza. La nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice. La decorrenza dei termini per l’azione di accertamento dell’obbligo di provvedere è disciplinata dall’articolo 31, comma 2, a mente del quale “l’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento, e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento”. È dubbio se possa trovare applicazione anche all’azione di accertamento la proroga dei termini di cui all’articolo 41, comma 5, CPA

 

5. I termini nel rito speciale in materia di accesso agli atti

Nel rito speciale in materia di accesso agli atti, l’azione contro le determinazioni in materia di accesso, così come l’azione avverso il silenzio-rigetto (articolo 116 CPA) si propone entro il termine di 30 giorni decorrenti dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio. 

 

6. I termini nel contenzioso elettorale 

Una disciplina speciale dei termini è prevista anche dagli articoli 129 e 130 CPA, che disciplinano rispettivamente il ricorso relativo agli atti preparatori del procedimento elettorale ed il ricorso ed il ricorso relativo alle operazioni elettorali.

Il termine per la proposizione dell’azione è, nel primo caso, di tre giorni dalla comunicazione o pubblicazione dell’atto impugnato (ai fini della notifica mediante consegna diretta via pec o fax), nel secondo caso di trenta giorni dalla proclamazione degli eletti (in questo caso il termine è stabilito per il deposito, che precede la notifica).

 

7. Inapplicabilità ai casi di giurisdizione esclusiva

La disciplina dei termini per la notifica dell’atto introduttivo che è stata appena esaminata non trova applicazione nei casi di giurisdizione esclusiva, ove le azioni a tutela dei diritti soggettivi si propongono nel termine di prescrizione dei diritti azionati. 

 

8. La notificazione del ricorso

La notificazione (articoli 27, comma 1, 41, comma 2, 31-117, comma 1, 116; 129 CPA) è  l’operazione preordinata all’instaurazione del contraddittorio, finalizzata ad attribuire certezza legale all’invio e al ricevimento del ricorso. Per quanto attiene alle modalità di esecuzione della notificazione, occorre tenere conto del rinvio esterno disposto dall’articolo 39, comma 2, CPA verso le norme del codice di procedura civile le leggi speciali concernenti la notificazione degli atti in materia civile.

Dunque, la notificazione del ricorso può avvenire, anzitutto, mediante ufficiale giudiziario, in via diretta o a mezzo del servizio postale. All’ufficiale giudiziario il ricorrente – se sta in giudizio personalmente – o il difensore consegnano l’originale dell’atto e tante copie conformi quanti sono i soggetti che devono ricevere l’atto. In base agli articoli 106 e 107 del d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229, gli ufficiali giudiziari esercitano la loro funzione nella circoscrizione territoriale di appartenenza, sicché essi possono notificare a mani proprie del destinatario (o persona abilitata a ricevere l’atto per conto del destinatario secondo le norme del c.p.c.) solo nell’ambito del mandamento, e possono notificare a mezzo posta senza limiti territoriali solo gli atti processuali relativi agli organi giudiziari con sede nel corrispondente mandamento. L’ufficiale giudiziario procede alla notifica nei modi indicati dagli articoli 138 ss. c.p.c., con le formalità previste dall’articolo 149 c.p.c. e dalla legge 20 novembre 1982, n. 890. La notificazione può essere eseguita anche dall’avvocato che sia difensore del ricorrente, secondo quanto previsto dalla legge 21 gennaio 1994, n. 53, sia in via diretta, ai sensi degli articoli 138 e 139 c.p.c., sia a mezzo del servizio postale, sia in via telematica, a mezzo PEC. Il perfezionamento della notifica avviene, per il notificante, con l’esaurimento degli adempimenti previsti entro i termini decadenziali sopra esaminati. Si verifica, pertanto, una scissione temporale tra il momento in cui si perfeziona la notifica per il notificante e il perfezionamento per il destinatario. Tale principio è stato da tempo affermato dalla Corte costituzionale e costantemente applicato dalla giurisprudenza, che ha esteso il medesimo principio alle notifiche effettuate dal difensore. Per le notifiche eseguite a mezzo PEC, l’articolo 3 bis, comma 3, della l. n. 53/1994 (come modificato dall’articolo 19, comma 1-bis, del d.l. 27 giugno 2015 n. 83, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2015, n. 132) prevede che il perfezionamento della notifica, per il soggetto notificante, avvenga nel momento in cui viene generata la ricevuta di accettazione prevista dall’articolo 6, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68 , e, per il destinatario, nel momento in cui viene generata la ricevuta di avvenuta consegna prevista dall’ articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. 

L’articolo 16 septies, secondo periodo, del d.l. n. 179/2012, prevedeva che quando è eseguita dopo le ore 21, la notificazione telematica si considerasse perfezionata alle ore 7 del giorno successivo. La Corte Costituzionale, con sentenza 9 aprile 2019, n. 75 (in Gazz. Uff., 17 aprile 2019, n. 16), ha tuttavia dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma, nella parte in cui prevedeva che la notifica eseguita con modalità telematiche la cui ricevuta di accettazione è generata dopo le ore 21 ed entro le ore 24 si perfeziona per il notificante alle ore 7 del giorno successivo, anzichè al momento di generazione della predetta ricevuta.

È prevista la possibilità (articolo 52, comma 2, CPA) che il Presidente (del Tribunale o di Sezione) autorizzi forme speciali di notificazione, anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica o fax, ai sensi dell’articolo 151 del codice di procedura civile. La notifica è ammessa via fax (senza la necessità di una specifica autorizzazione ex articolo 52 CPA) nel caso in cui il ricorrente formuli nel ricorso la richiesta di concessione di un decreto presidenziale cautelare inaudita altera parte ai sensi dell’articolo 56, comma 2, CPA.

Può essere autorizzata anche la notifica per pubblici proclami, che consiste nell’inserzione del ricorso sulla Gazzetta Ufficiale o sui Bollettini Ufficiali Regionali (articoli 41, comma 4 e 49, comma 3). La notifica per pubblici proclami è ammessa allorché la notificazione ordinaria sia “difficile per il numero di persone da chiamare in giudizio” (articolo 41, comma 4), e può essere disposta, previa presentazione di apposita istanza, anche in sede di ordine di integrazione del contraddittorio (articolo 49, comma 3). Non è espressamente contemplata dalla norma l’ipotesi che la difficoltà risieda nell’individuazione, anziché nel numero dei destinatari, sicché, secondo un orientamento giurisprudenziale, le generalità di tutti i controinteressati devono comunque essere individuate nell’atto notificato per pubblici proclami, pena l’inesistenza della notifica (Cons. St., Sez. V, 14 ottobre 2014, n.5089; Tar Calabria,  Catanzaro, Sez. II, 31 maggio 2018, n.1159). Secondo un diverso orientamento, invece, l’indicazione dei controinteressati non è necessaria salvo che sia stata espressamente prescritta dal provvedimento di autorizzazione. Anche alla notifica per pubblici proclami si applica il principio della scissione del momento perfezionativo della notificazione per il richiedente e per il destinatario. Forme particolari ed integrative di notifica per pubblici proclami sono previste all’articolo 129 CPA nel contenzioso elettorale, con più ampio ricorso alla notifica telematica.

 

9. La notificazione all’amministrazione resistente

La notificazione all’amministrazione intimata deve essere diretta all’organo che ne ha la rappresentanza legale. Per le amministrazioni statali e per quelle non statali che si avvalgono del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato la notifica non si effettua presso il domicilio reale dell’amministrazione stessa, bensì presso il domicilio eletto ex lege presso l’Avvocatura – Distrettuale o Generale – dello Stato nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria dinnanzi alla quale è portata la causa (articolo 41, comma 3, CPA; articolo 10 della legge 25 marzo 1958, n. 260; legge 3 aprile 1979, n. 103).

Per le amministrazioni non statali o che comunque non si avvalgono del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la notifica, indirizzata all’organo che ne ha la rappresentanza legale, va eseguita presso la sede dell’ente.

Per le pubbliche amministrazioni non costituite in giudizio, le notifiche telematiche sono effettuate esclusivamente avvalendosi degli indirizzi PEC del Registro delle Pubbliche Amministrazioni, fermo restando quanto previsto, anche in ordine alla domiciliazione ex lege per le amministrazioni statali. Si noti che con ordinanza del 15 novembre 2019, n. 29749, la Corte di Cassazione, Sez. IV, ha riconosciuto la validità ai fini delle notifiche del registro INIPEC. 

 

10. La notificazione ai controinteressati e ai beneficiari dell’atto illegittimo

Nell’azione di annullamento, di accertamento a tutela di interessi legittimi e di accertamento di nullità, la notifica ad almeno uno dei controinteressati è prevista a pena di decadenza, per cui alla omissione consegue l’inammissibilità del ricorso, non sanabile per effetto della proposizione di motivi aggiunti. Per espressa previsione dell’articolo 40, il controinteressato a cui va indirizzata la notifica entro il termine di legge, a pena di decadenza, è solo quello che sia espressamente menzionato nell’atto. Si richiama però, al riguardo, quanto esposto nel commento sub. articolo 40 circa l’orientamento della giurisprudenza in presenza di controinteressati che siano agevolmente individuabili anche se non espressamente menzionati nell’atto, secondo le regole di ordinaria diligenza.  Ferma restando l’ammissibilità del ricorso nel caso di notifica ad almeno uno dei controinteressati nei termini di legge, è comunque necessario affinché il ricorso pervenga ad una pronuncia di merito, che anche i restanti controinteressati (quale condizione di validità della sentenza) vengano evocati nel corso del giudizio. Ciò può avvenire sia su iniziativa dello stesso ricorrente, sia per ordine del giudice, ai sensi dell’articolo 49. Nell’azione di condanna, l’articolo 41, comma 2, CPA richiede la notifica del ricorso ai “beneficiari dell’atto illegittimo” rinviando espressamente all’articolo 102 c.p.c. Tale notificazione, a differenza di quella prevista nei confronti del controinteressato, non è però prevista a pena di decadenza: si ritiene di conseguenza che unico vincolo per il ricorrente sia quello di integrare il contraddittorio nel corso del giudizio, volontariamente ovvero a seguito dell’ordine del giudice.

 

Il punto di vista dell’Autore

Nel processo amministrativo l’atto introduttivo non si configura come vocatio in ius (come avviene nel caso del processo civile introdotto con atto di citazione) bensì come vocatio iudicis: da tale rilievo formale dottrina e giurisprudenza hanno tradizionalmente tratto la conclusione che il rapporto processuale non si instauri al momento della notifica dell’atto introduttivo alla controparte, bensì all’atto del deposito. A questa posizione si contrappone però un indirizzo giurisprudenziale minoritario, secondo cui la litispendenza si determinerebbe con la notifica del ricorso, mentre il deposito rileverebbe esclusivamente per la sua procedibilità (così, ad esempio, Tar Puglia, Bari, Sez. III, 30 dicembre 2009, n. 3355). Ad ogni modo, l’impostazione formale tipica del ricorso, storicamente sorta con riferimento alla impugnazione dell’atto, è rimasta inalterata anche a fronte della estensione della giurisdizione del giudice alla cognizione di diritti o alla previsione di nuovi riti.