Art. 54

Bibliografia. Aldo Travi, Lezioni di Giustizia Amministrativa, G. Giappichelli Editore, 2016, Francesco Caringella e Marco Giustiniani, Manuale del processo amministrativo, Dike giuridica editrice, 2 ed. 2017, Roberto Garofoli-Giulia Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Nel diritto editore, 2017, Roberto Chieppa, Il processo amministrativo dopo il correttivo al codice, Giuffré editore, Elio Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffré editore

Sommario. 1. Deposito tardivo di memorie e documenti. 2. Sospensione dei termini. 

1. Deposito tardivo di memorie e documenti

Nel processo amministrativo i termini previsti dall’articolo 73, comma 1, CPA sono perentori. 

Alle parti processuali, pertanto, è precluso il deposito di memorie e produzioni documentali oltre i termini indicati dal Codice. Le memorie e i documenti offerti in comunicazioni tardivamente sono inutilizzabili ai fini della decisione. 

Sul punto la giurisprudenza è pacifica: Cons. St., sez. VI, 18 luglio 2016, n. 3192; TAR Catania, sez. IV, 4 dicembre 2018, n. 2303; TAR Piemonte sez.II, 223 gennaio 2019, n. 69. Il Codice, con la disposizione in commento, ammette eccezionalmente il deposito tardivo di memorie e documenti nei casi di dimostrazione di estrema difficoltà di produzione nei termini di legge e sempre che venga assicurato il diritto delle parti al contraddittorio ed alla difesa.  

La giurisprudenza, nell’interpretare restrittivamente l’inciso “dell’estrema difficoltà”,  ha puntualizzato che “i termini previsti dall’articolo 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di dimostrazione dell’estrema difficoltà di produrre l’atto nei termini di legge, siccome previsto dall’articolo 54 comma 1, dello stesso cod. proc. amm.” (Cons. Stato, sez IV, n. 916 del 2013); comunque, “nel caso di produzione fuori termine da parte dell’Amministrazione di documenti che, attenendo alla causa, possono essere acquisiti d’ufficio dal giudice, tali documenti possono essere trattenuti, ma fatta salva la facoltà dell’interessato di chiedere termini per controdedurre” (così Cons. Stato, sez. III, n. 6129 del 2012; inoltre, sul carattere perentorio del termine di 40 e di 30 giorni liberi prima dell’udienza, per produrre documenti e per depositare memorie v. anche Cons. Stato, III, n. 1335 del 2015). 

È evidente, pertanto, che solo una causa esterna alla parte potrà integrare “l’estrema difficoltà” e, in quanto tale, costituire causa idonea per l’ottenimento dell’autorizzazione al deposito tardivo.

2. Sospensione dei termini

L’articolo 54, commi 2 e 3, CPA come novellato dall’articolo 20, D.L. 27 giugno 2015, n. 83, convertito in L. 6 agosto 2015 n. 132 (a decorrere dall’entrata in vigore dell’articolo 16 del D.L. 12 settembre 2014, n. 132, convertito in L. 10 novembre 2014, n. 162) detta la disciplina relativa alla sospensione feriale dei termini.  

I termini processuali sono sospesi dal 1° al 31 agosto di ciascun anno; la sospensione non si applica ai procedimenti cautelari (in tal senso si veda Cga, ord., 13 dicembre 2019, n. 798).  

La sospensione, altresì, non si applica ai giudizi contro gli atti preparatori per le elezioni comunali, provinciali e regionali (articolo 129, commi 1 e 10, CPA). 

Come chiarito in dottrina, escluse le eccezioni richiamate, la sospensione riguarda il decorso di tutti i termini processuali: la notifica del ricorso introduttivo, costituzione delle parti, impugnazione, deposito di memorie ecc. (Elio Casetta).  

Il primo giorno utile successivo al periodo di sospensione feriale dei termini processuali è il 1° settembre di ogni anno.  

In giurisprudenza si è posto il problema del se il 1° settembre vada computato o meno nel novero dei giorni concessi dal legislatore. Sul punto merita di essere richiamata la decisione del Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, 27 luglio 2016, n. 18 che - nel pronunciarsi sulle modalità di computo dei termini perentori nel caso in cui il decorso del termine abbia inizio durante il periodo di sospensione -  enuncia il principio di diritto in forza del quale: “ in base al differimento del decorso del termine processuale a giorni che abbia inizio durante il periodo di sospensione feriale, previsto dall’articolo 1, comma 1, secondo periodo, della legge n. 742 del 1969, il primo giorno successivo alla scadenza del periodo feriale va computato nel termine in questione”.  

A fondamento dell’assunto sono state valorizzate le esigenze di uniformità interpretative in ambito nazionale di una questione comune – quale quella in esame-  al processo amministrativo ed al processo civile. Ne consegue, quindi, secondo il ragionamento del Consiglio di Stato, che a fronte di un atto conosciuto durante il periodo di sospensione feriale, il decorso del termine per l’eventuale impugnativa inizia a decorrere dal primo giorno utile successivo alla sospensione feriale ovvero dal 1° settembre.  

L’analisi del tema sarebbe incompleto se non si richiamasse la disciplina normativa di recente introduzione prevista dal legislatore del 2020 a causa della nota emergenza sanitaria connessa al Covid -19.  

Secondo l’articolo 84, 1 comma, primo periodo, D.L. 17 marzo 2020, n. 13, per quanto di interesse, “fatto salvo quanto previsto dal comma 2, dall’8 marzo 2020 al 15 aprile 2020 inclusi, si applicano le disposizioni del presente comma. Tutti i termini relativi al processo amministrativo sono sospesi, secondo quanto previsto dalle disposizioni di cui all’articolo 54, comma 2 e 3, del codice del processo amministrativo”. 

La sospensione di cui sopra, ovviamente, stante il disposto di cui all’articolo 54, comma 3, CPA, non trova applicazione per il procedimento cautelare. 

In tal senso si veda TAR Napoli, sez. I, ord. caut., 22 aprile 2020 n. 844:   “Ai sensi dell’articolo 3, d.l. n. 11 del 2020 e dell’articolo 84, d.l. n. 18 del 2020 (che richiamano l’articolo 54, comma 3, CPA) la sospensione dei termini processuali nel periodo 8 marzo 2020 – 15 aprile 2020 non trova applicazione per il procedimento cautelare; tuttavia, non può ravvisarsi alcuna irricevibilità della domanda di sospensione che, sebbene proposta oltre il termine di legge (non sospeso ai sensi delle predette disposizioni), sia contenuta in un ricorso impugnatorio e quest’ultimo venga notificato nel rispetto dei termini, considerata anche l’eventuale sospensione feriale ex articolo 54, comma 2, CPA 

Con il successivo D.L. 8 aprile 2020, n. 23 il legislatore all’articolo 36, comma 3, ha previsto per i giudizi disciplinati dal codice del processo amministrativo la sospensione “dal 16 aprile al 3 maggio 2020 inclusi, esclusivamente per i termini per la notificazione dei ricorsi”.

La Legge 24 aprile 2020 n 27 (legge di conversione del D.L. 17 marzo 2020, n. 13) ha convertito l’articolo 84 sopra richiamato, lasciando, per quanto di interesse in questa sede, ferma la sospensione dei termini dal “08 marzo 2020 fino al 15 aprile 2020. 

Atteso quanto sopra è evidente come il legislatore abbia introdotto due periodi di sospensione: l’uno riferito a tutti i termini processuali (articolo84 cit.) e, l’altro, riferito esclusivamente ai termini per la notificazione dei ricorsi introduttivi (articolo 36, comma 3, cit.). 

Il punto di vista dell’Autore

La prima parte della norma esaminata prevede una ipotesi eccezionale di stretta interpretazione tenuto conto della necessità di contemperare l’effettività della tutela con il rispetto delle tempistiche processuali e delle garanzie del contraddittorio.  Sul punto la giurisprudenza è granitica. 

Può richiamarsi a tal fine una recente sentenza del TAR Venezia, la n. 774 del 19 luglio 2018 che - nel giudizio avente ad oggetto l’impugnativa dell’aggiudicazione di gara per l’affidamento della gestione di servizi cimiteriali - ha deciso la controversia senza tener conto dei documenti e memorie depositati tardivamente in difetto di prova positiva da parte del richiedente della estrema difficoltà. 

Quanto alla seconda parte della norma il legislatore, al fin e di dettare una disciplina omogenea di un istituto comune al processo amministrativo ed al processo civile ha espressamente disposto la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale dal 1° al 31 agosto di ogni anno. La norma per espressa previsione normativa non trova applicazione ai procedimenti cautelari ed a quelli previsti in materia di atti preparatori nelle elezioni amministrative.  L’importanza della norma la si può apprezzare attraverso la lettura di una recente sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia.

 Il Cga con l’ordinanza n. 798 del 13 dicembre 2019 in materia di appello avverso le ordinanze cautelari, nel dichiarare irricevibile perché tardivo l’atto di gravame proposto, ha valorizzato il combinato disposto di cui all’articolo 62, comma 1, CPA (termine di 60 giorni dalla pubblicazione per appellare le ordinanze cautelari) e all’articolo 54, comma 3, CPA.