Garante e controllore: con più poteri la nuova stagione del difensore civico
GARANTE E CONTROLLORE: CON PIU’ POTERI LA NUOVA STAGIONE DEL DIFENSORE CIVICO
L’esperienza di questi anni è fatta di luci e anche di ombre. Ma la legge 127 ha introdotto sostanziali novità e rafforzato il ruolo di questo istituto. prevedendo in particolare la verifica sulle delibere.
La legge 15 maggio 1998 n.127 ha prodotto, fra le tante novità, importanti innovazioni in materia di controlli. Occore, in questa sede, interrogarsi sulle ragioni che hanno ispirato la tendenza in parola, mutando radicalmente il sistema precedente, forgiato dalla legge Scelba (62/1953) e sensibilmente alleggerito dalla legge 142/1990.
Occorre in particolare meditare sulla scelta di affidare al "difensore civico" i controlli, prima di competenza del Coreco.
Lo scenario in cui viene alla luce la legge 127/1997 è quello caratterizzato dagli sforzi per alleggerire l’attività amministrativa in generale, anche semplificando il sistema dei controlli.
In questo senso si stanno dirigendo anche i lavori della commissione bicamerale per la riforma della seconda parte della Costituzione, il cui articolo 56 riformato, all’ultimo capoverso prevede, nella versione più recente, che "gli atti dei Comuni, delle Province e delle Regioni non sono sottoposti a controlli preventivi di legittimità o di merito".
Ma l’innovazione sicuramente più radicale apportata dalla legge Bassanini è l’affidamento del controllo eventuale di Giunta e di Consiglio al difensore civico e comunale: solamente ove questo non sia stato istituito, il controllo in parola continua a essere esercitato, pro tempore, dal Comitato regionale di controllo.
La scelta di affidare questa materia al difensore civico appare - a un approccio inesperto - avulsa dal sistema dei principi generali. Tuttavia, esaminando con attenzione e in chiave comparativa, il recentissimo dato è innovativo nella forma ma non nella sostanza, dal momento che l’evoluzione normativa e ideologica, non solo nazionale, assegna alla difesa civica il compito di "umanizzare" le istituzioni in chiave democratica.
In questo senso sono dirette anche le motivazioni - scaturite dall’intenso dibattito della commissione per le riforme costituzionali - che hanno portato all’inserimento dell’istituto del difensore civico nella nuova proposta di Costituzione all’articolo III.
La legge n.127 si colloca appunti in questo filone, potenziando in maniera davvero sorprendente il ruolo del difensore civico. E’ noto che questo istituto è stato accompagnato al momento della nascita da notevoli attese che sono poi state complessivamente smentite dall’esperienza vissuta (in proposito si richiamano i dati, non certo positivi, raccolti dall’Anci e dal Movimento federativo democratico).
Esso nasce nei Comuni e nelle Province sulla base della legge 142/1990 e dell’autonomia statuaria riconosciuta ai singoli Enti, e in alcune Regioni basandosi o su specifiche disposizioni statuarie oppure con il richiamo all’articolo 117 della Costituzione.
Quello che è certo è che la legge Bassanini porta a un forte rafforzamento del ruolo sia dei difensori civici comunali, investiti, come vedremo, del potere di controllo, sia dei difensori civici regionali rafforzati sotto un duplice profilo, e cioè sia all’interno delle istituzioni regionali e locali verso i cittadini, sia mediante l’articolo 16 della normativa in esame, vedendosi esteso il loro ambito di competenza anche alla tutela dei cittadini residenti nella Regione nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato.
L’ampliamento delle competenze dei difensori civici regionali e locali deciso dalla legge 127/1997, si snoda secondo tre schematiche direttrici:
- articolo 16: estende le attribuzioni del difensore civico regionale anche alle amministrazioni periferiche dello Stato per la tutela dei cittadini residenti nell’ambito territoriale di competenza;
- articolo 17, commi 38 e 39: affida il controllo eventuale sulle delibere di Giunta e Consiglio, in determinate materie, al difensore civico comunale;
- articolo 17, comma 45: prevede che il difensore civico regionale nomini un commissario ad acta "qualora i Comuni o le Province, sebben invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino od omettando di compiere atti obbligatori per legge".
IL CONTROLLO EVENTUALE
Fra queste competenze, sicuramente la più discussa è quella relativa al controllo eventuale sulle deliberazioni. In base alle disposizioni previste dal comma 38 dell’articolo 17 della legge 127/1997, un quarto dei consiglieri nei Comuni con popolazione superiore ai 15mila abitanti, o un quinto nei Comuni con popolazione inferiore, possono richiedere la sottoposizione al controllo di legittimità, nei limti delle illegittimità denunziate, con l’indicazione delle norme violate, nel termine di dieci giorni dall’affissione della delibera all’albo preferito.
Gli unici atti deliberativi sui quali il controllo in esame è esperibile, sono quelli concernenti le materie tassativamente indicate nella norma, ovvero:
a) appalti e affidamento di servizi o forniture di mimporto superiore alla soglia di rilievo comunitario (400 milioni per servizi e forniture; 10 miliardi per appalti);
b) assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.
Di assoluta importanza è la limitazione posta al vaglio della legittimità per le deliberazioni impugnate: il difensore civico deve controllare le delibere impugnate dal quorum di consiglieri fissato dalla legge solamente con riguardo alle illegittimità specificatamente denunziate.
Dopo aver verificato la ricevibilità e ammissibilità del ricorso (presupporti soggettivi e oggettivi elencati dalla norma) e dopo aver valutato le doglianze, il difensore civico se ritiene che la delibera sia illeggittima ne dà la comunicazione all’Ente entro 15 giorni dalla richiesta e lo invita a eliminare i vizi riscontrati. Quid iuris circa gli effetti e l’efficacia di questa forma di controllo?
Il procedimento pare ripreso, pari pari, dal controllo per richiesta di riesame previsto (ma non imposto) dall’articolo 130, comma 2, della Costituzione, e di fatto abrogato dalla legge 142/1990: si tratta dell’ormai scomparso controllo esteso al merito, che a suo tempo ha fatto scorrere fiumi di inchiostro nelle dottrine e nella giurisprudenza.
Non pare dubbio che, se sul piano procedimentale la norma richiami l’istituto sopra indicato, sul piano sostanziale invece siamo in presenza di una ipotesi classica di controllo di legittimità.
Controllo quindi "eventuale" su richiesta "qualificata" con le modalità dall’articolo l9 o 45 della legge 142/1990 che, a sua volta, aveva un precedente nell’articolo 16 del testo unico del 1925 relativo al contorllo degli atti delle aziende municipalizzate, che prevedeva appunto la sottoposizione di determinate deliberazioni all’organo di controllo "quando vi sia opposizione da parte di un quarto almeno dei consiglieri in carica".
GARANTE E CONTROLLORE: CON PIU’ POTERI LA NUOVA STAGIONE DEL DIFENSORE CIVICO
L’esperienza di questi anni è fatta di luci e anche di ombre. Ma la legge 127 ha introdotto sostanziali novità e rafforzato il ruolo di questo istituto. prevedendo in particolare la verifica sulle delibere.
La legge 15 maggio 1998 n.127 ha prodotto, fra le tante novità, importanti innovazioni in materia di controlli. Occore, in questa sede, interrogarsi sulle ragioni che hanno ispirato la tendenza in parola, mutando radicalmente il sistema precedente, forgiato dalla legge Scelba (62/1953) e sensibilmente alleggerito dalla legge 142/1990.
Occorre in particolare meditare sulla scelta di affidare al "difensore civico" i controlli, prima di competenza del Coreco.
Lo scenario in cui viene alla luce la legge 127/1997 è quello caratterizzato dagli sforzi per alleggerire l’attività amministrativa in generale, anche semplificando il sistema dei controlli.
In questo senso si stanno dirigendo anche i lavori della commissione bicamerale per la riforma della seconda parte della Costituzione, il cui articolo 56 riformato, all’ultimo capoverso prevede, nella versione più recente, che "gli atti dei Comuni, delle Province e delle Regioni non sono sottoposti a controlli preventivi di legittimità o di merito".
Ma l’innovazione sicuramente più radicale apportata dalla legge Bassanini è l’affidamento del controllo eventuale di Giunta e di Consiglio al difensore civico e comunale: solamente ove questo non sia stato istituito, il controllo in parola continua a essere esercitato, pro tempore, dal Comitato regionale di controllo.
La scelta di affidare questa materia al difensore civico appare - a un approccio inesperto - avulsa dal sistema dei principi generali. Tuttavia, esaminando con attenzione e in chiave comparativa, il recentissimo dato è innovativo nella forma ma non nella sostanza, dal momento che l’evoluzione normativa e ideologica, non solo nazionale, assegna alla difesa civica il compito di "umanizzare" le istituzioni in chiave democratica.
In questo senso sono dirette anche le motivazioni - scaturite dall’intenso dibattito della commissione per le riforme costituzionali - che hanno portato all’inserimento dell’istituto del difensore civico nella nuova proposta di Costituzione all’articolo III.
La legge n.127 si colloca appunti in questo filone, potenziando in maniera davvero sorprendente il ruolo del difensore civico. E’ noto che questo istituto è stato accompagnato al momento della nascita da notevoli attese che sono poi state complessivamente smentite dall’esperienza vissuta (in proposito si richiamano i dati, non certo positivi, raccolti dall’Anci e dal Movimento federativo democratico).
Esso nasce nei Comuni e nelle Province sulla base della legge 142/1990 e dell’autonomia statuaria riconosciuta ai singoli Enti, e in alcune Regioni basandosi o su specifiche disposizioni statuarie oppure con il richiamo all’articolo 117 della Costituzione.
Quello che è certo è che la legge Bassanini porta a un forte rafforzamento del ruolo sia dei difensori civici comunali, investiti, come vedremo, del potere di controllo, sia dei difensori civici regionali rafforzati sotto un duplice profilo, e cioè sia all’interno delle istituzioni regionali e locali verso i cittadini, sia mediante l’articolo 16 della normativa in esame, vedendosi esteso il loro ambito di competenza anche alla tutela dei cittadini residenti nella Regione nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato.
L’ampliamento delle competenze dei difensori civici regionali e locali deciso dalla legge 127/1997, si snoda secondo tre schematiche direttrici:
- articolo 16: estende le attribuzioni del difensore civico regionale anche alle amministrazioni periferiche dello Stato per la tutela dei cittadini residenti nell’ambito territoriale di competenza;
- articolo 17, commi 38 e 39: affida il controllo eventuale sulle delibere di Giunta e Consiglio, in determinate materie, al difensore civico comunale;
- articolo 17, comma 45: prevede che il difensore civico regionale nomini un commissario ad acta "qualora i Comuni o le Province, sebben invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino od omettando di compiere atti obbligatori per legge".
IL CONTROLLO EVENTUALE
Fra queste competenze, sicuramente la più discussa è quella relativa al controllo eventuale sulle deliberazioni. In base alle disposizioni previste dal comma 38 dell’articolo 17 della legge 127/1997, un quarto dei consiglieri nei Comuni con popolazione superiore ai 15mila abitanti, o un quinto nei Comuni con popolazione inferiore, possono richiedere la sottoposizione al controllo di legittimità, nei limti delle illegittimità denunziate, con l’indicazione delle norme violate, nel termine di dieci giorni dall’affissione della delibera all’albo preferito.
Gli unici atti deliberativi sui quali il controllo in esame è esperibile, sono quelli concernenti le materie tassativamente indicate nella norma, ovvero:
a) appalti e affidamento di servizi o forniture di mimporto superiore alla soglia di rilievo comunitario (400 milioni per servizi e forniture; 10 miliardi per appalti);
b) assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.
Di assoluta importanza è la limitazione posta al vaglio della legittimità per le deliberazioni impugnate: il difensore civico deve controllare le delibere impugnate dal quorum di consiglieri fissato dalla legge solamente con riguardo alle illegittimità specificatamente denunziate.
Dopo aver verificato la ricevibilità e ammissibilità del ricorso (presupporti soggettivi e oggettivi elencati dalla norma) e dopo aver valutato le doglianze, il difensore civico se ritiene che la delibera sia illeggittima ne dà la comunicazione all’Ente entro 15 giorni dalla richiesta e lo invita a eliminare i vizi riscontrati. Quid iuris circa gli effetti e l’efficacia di questa forma di controllo?
Il procedimento pare ripreso, pari pari, dal controllo per richiesta di riesame previsto (ma non imposto) dall’articolo 130, comma 2, della Costituzione, e di fatto abrogato dalla legge 142/1990: si tratta dell’ormai scomparso controllo esteso al merito, che a suo tempo ha fatto scorrere fiumi di inchiostro nelle dottrine e nella giurisprudenza.
Non pare dubbio che, se sul piano procedimentale la norma richiami l’istituto sopra indicato, sul piano sostanziale invece siamo in presenza di una ipotesi classica di controllo di legittimità.
Controllo quindi "eventuale" su richiesta "qualificata" con le modalità dall’articolo l9 o 45 della legge 142/1990 che, a sua volta, aveva un precedente nell’articolo 16 del testo unico del 1925 relativo al contorllo degli atti delle aziende municipalizzate, che prevedeva appunto la sottoposizione di determinate deliberazioni all’organo di controllo "quando vi sia opposizione da parte di un quarto almeno dei consiglieri in carica".
