Il ciclo di Deming applicato agli Enti Locali

Abstract

Il Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta la principale innovazione introdotta nel sistema di programmazione degli enti locali. L’aggettivo “unico” chiarisce l’obiettivo del principio applicato: riunire in un solo documento le diverse fasi di analisi, indirizzi ed obiettivi che devono guidare l’amministrazione alla loro successiva gestione. Il legislatore ha voluto attribuire a tale documento un’importanza pregnante ravvisabile all’articolo 170 ultimo comma del Decreto Legislativo n. 267/2000 che pone severe conseguenze per gli amministratori che nella loro attività amministrativa si discostano da esso.

 

Indice:

1. Il Ciclo di Deming

2. La programmazione negli enti locali

3. Il Documento Unico di Programmazione

4. Gli obiettivi Strategici

5. La Sezione Operativa

6. Il DUP motore dell’attività dell’Ente

 

1. Il Ciclo di Deming

Programmare efficacemente l’attività amministrativa dell’Ente, oltre ad essere un obbligo giuridico, consente, soprattutto in periodi di crisi economica, la giusta soluzione per governare efficacemente un territorio, soddisfare i bisogni dei cittadini, onorare il “contratto” posto in essere dall’Amministrazione con il corpo elettorale.

Con il termine “Ciclo di Deming” si fa riferimento ad un metodo di miglioramento continuo dei processi aziendali e, più in genere, di una intera organizzazione nel suo complesso.

Sviluppato negli anni ’50 da William Edward Deming, ingegnere e manager d’azienda, il “ciclo di Deming” o ciclo di PDCA (dall’acronimo Plan-Do-Check-Act) applicato nel tempo e con costanza, porta a promuovere una cultura della qualità tesa al miglioramento continuo dei processi nonché all’utilizzo ottimale delle risorse che, per definizione economica, sono sempre scarse.

Il modello si compone di quattro fasi:

1. Plan (programmare), ossia programmare in anticipo per capire cosa si vuole ottenere;
2. Do (fare). In questa fase viene attuato quanto definito nella fase di pianificazione;
3. Check (controllo), nella quale si studiano e si raccolgono i risultati ed i riscontri al fine di capire se i primi coincidono con le previsioni programmate nella prima fase. Questa fase di studio, per Deming, insegna a trarre conclusioni di natura scientifica.
4. Act (azione). Quest’ultima fase rappresenta la chiusura del processo nonché la prima fase del successivo ciclo. Se la fase di “controllo” è stata positiva, l’azione sarà finalizzata a mantenere quanto realizzato, portandolo alla standardizzazione; se l’esito del controllo, invece, è stato negativo, l’”azione” sarà finalizzata a decidere le azioni correttive da porre in essere, unitamente al quando e al come attuarle.

 

2. La programmazione negli enti locali

Nell’ordinamento degli enti locali, il ciclo di Deming è stato introdotto, seppur timidamente, nel 1983, quando con il D. L. n. 55/1983, convertito in Legge n. 131/1983, è applicato il principio della programmazione nell’ordinamento contabile, prevedendo all’articolo 1- quater, comma 3, l’obbligo di redigere la Relazione Previsionale Programmatica (RPP), documento che, allegato al bilancio di previsione, aveva il compito di dimostrare la coerenza delle scelte amministrative con la programmazione economica.

Successivamente, con la riforma del Titolo V della Costituzione e con le leggi delega sul federalismo fiscale, Legge n. 42/2009, i principi della programmazione, come intesi dal ciclo di Deming, sono stati individuati e fissati, per gli enti locali, nei seguenti documenti fondamentali:

1. A livello strategico, nelle Linee programmatiche di mandato che il governo politico dell’ente assume nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del bilancio stesso;
2. A livello di programmazione, nel Documento Unico di Programmazione (DUP) e nel Bilancio di Previsione Annuale e Pluriennale;
3. A livello di previsione, nel bilancio annuale e nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG):

 

3. Il Documento Unico di Programmazione

Il DUP è disciplinato dall’articolo 170 del Decreto Legislativo n. 267/2000. Ha carattere generale e si compone di due parti ben distinte tra loro:

la Sezione Strategica (SeS), di durata pari a quella del mandato amministrativo e

la Sezione Operativa (SeO), di durata triennale, coincidente con quella del bilancio di previsione.

La SeS nel DUP rappresenta il contratto dell’Ente verso i cittadini, in quanto ne descrive le scelte di valore che guideranno l’azione del governo locale e gli obiettivi che si intendono raggiungere nell’arco del mandato.

Deve contenere:

• Le Linee programmatiche di mandato;
• L’analisi strategica interna ed esterna;
• Gli obiettivi strategici che si intendono raggiungere al termine del mandato amministrativo.

 

4. Gli obiettivi Strategici

Gli obiettivi strategici rappresentano gli impegni che l’amministrazione ha assunto nei confronti dei cittadini e i risultati che si intendono raggiungere al termine del mandato amministrativo.

Essi sono formulati con riferimento alle missioni di spesa e ad essa sono agganciati, fornendo una rappresentazione sintetica della spesa pubblica. Gli obiettivi strategici vengono individuati nel primo anno di mandato e verificati annualmente circa lo stato di attuazione. Rimangono invariati per tutta la durata del mandato e solo in casi eccezionali ed adeguatamente motivati possono essere riformulati.

Ad ogni Linea Programmatica di Mandato corrispondono uno o più obiettivi strategici ai quali devono essere assegnati delle missioni di spesa.

 

5. La Sezione Operativa

La Sezione Operativa ha il compito di attuare gli obiettivi strategici in Obiettivi Operativi Annuali da realizzare nel triennio. Essa si divide in due parti:

1. La prima parte dove viene delineato il quadro delle risorse a disposizione nel triennio per il raggiungimento dell’obiettivo strategico;
2. La seconda comporta degli Obiettivi Operativi collegati agli Obiettivi Strategici dei quali rappresentano uno strumento di attuazione.

Per ogni Obiettivo Operativo devono essere indicati i tempi i tempi di realizzazione e i risultati attesi, garantendo in questo modo l’effettiva trasparenza e la capacità di controllo da parte dei cittadini.

La seconda ed ultima parte della Sezione Operativa del DUP include gli aspetti programmatori collegati a:

• programma triennale delle opere pubbliche e relativo elenco annuale, nonché programmazione biennale di forniture e servizi (articolo 21 del Decreto Legislativo n. 50/2016);
• programma triennale del fabbisogno di personale (articolo 39 della Legge n. 447/1997);
• piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare disponibile (articolo 58 del D.L. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008).

 

6. Il DUP motore dell’attività dell’Ente

Il DUP, così inteso e descritto riveste, negli enti locali, non più un mero adempimento da porre in disparte una volta approvato, bensì un documento fondamentale, una guida operativa dell’Ente, “un contratto che il governo politico assume nei confronti dei cittadini” (Principio contabile n. 1 per gli Enti locali Programmazione e previsione nel Sistema del Bilancio, Osservatorio della Finanza e della contabilità degli Enti locali, 2003).

Per questo si deve porre particolare attenzione a quanto dispone l’ultimo comma dell’articolo 170 del Decreto Legislativo n. 267/2000: «Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta che non sono coerenti con le previsioni del Documento unico di programmazione».

Tale disposizione non deve essere sottovalutata, pena conseguenze di natura giuridica, sanzionatoria e risarcitoria, laddove venissero approvati provvedimenti (muniti del parere di regolarità) non coerenti con il DUP e successivamente contestati in sede contenziosa.

Il legislatore, per queste ragioni, ha riconosciuto il Documento Unico di Programmazione quale documento portante l’agire dell’amministrazione e non come mero adempimento, prevedendo la non ammissibilità e la non procedibilità di proposte di atti che siano in contrasto con i contenuti del DUP, sia laddove essi vadano ad incidere sulla coerenza con le Linee strategiche contenute nella prima sezione del documento, sia laddove si riferiscano alla compatibilità con il quadro finanziario delineato nella Sezione Operativa.

Il legislatore, per ultimo, demanda ai regolamenti locali la previsione delle modalità della verifica della coerenza delle diverse tipologie di atti con il DUP e il procedimento per la dichiarazione di inammissibilità/improcedibilità della proposta, nonché le modalità per ovviare al vizio e ripresentare la proposta respinta.

L’attività di controllo della Corte dei Conti in materia è copiosa.