Il diritto scolastico italiano tra doveri e responsabilità di docenti e dirigenti scolastici ai tempi del CoVid-19

1. Il diritto scolastico italiano dalla legge Casati alla riforma “Buona Scuola”

Sono trascorsi più di cento anni dalla legge Casati dell’allora Ministro della Pubblica Istruzione che ha rappresentato il primo intervento normativo dall’Unità d’Italia con lo scopo di risolvere il diffuso analfabetismo in Italia nell’ottocento.

Eppure, l’evoluzione del diritto scolastico è andata di pari passo con i nuovi costumi che hanno caratterizzato la società civile mutando il nostro modo di vivere e di essere informati e, al tempo stesso, connessi al mondo grazie anche al fenomeno della globalizzazione che prese piede già dai primi anni del novecento del secolo scorso.

A cavallo tra la fine del novecento e i primi anni duemila tantissime riforme scolastiche si sono susseguite in Italia[1] a cominciare dalla riforma Berlinguer dell’anno 1997, ove venne abolita la suddivisione di scuole elementari, medie e superiori sostituendo il tutto con una struttura basata sui cicli. Al riguardo furono previsti sette anni di ciclo primario ovvero di base per i bambini dai sei ai tredici anni, più altri cinque anni di ciclo secondario per i ragazzi dai tredici ai diciotto anni portando, inoltre, l’obbligo scolastico sino all’età di quindici anni.

In merito, poi, all’esame di maturità la legge di riforma ha inteso perseguire gli obiettivi generali e specifici propri di ciascun indirizzo di studi basati su tre prove scritte, di cui una a carattere multidisciplinare, ed una prova orale, che introducono un nuovo sistema di valutazione del rendimento calcolato in centesimi e prevedono un ulteriore parametro valutativo rappresentato dal credito scolastico[2].

La suddetta disposizione legislativa, però, dopo essere entrata in vigore nell’anno scolastico 1998/1999 venne immediatamente sostituita nell’anno scolastico 2003/2004 dalla riforma Moratti prevedendo l’istituto dell’alternanza scuola-lavoro mediante stage in azienda per studenti di almeno quindici anni di età dell’ultimo triennio su cinque della scuola superiore, al fine di favorire e, quindi, agevolare l’ingresso nel mondo lavorativo da parte degli alunni al termine degli studi subito dopo il diploma.

Tale riforma è di grande impatto, atteso che modifica, altresì, la scuola materna, la scuola elementare, la scuola media e la scuola superiore intervenendo, però, solo marginalmente sulle Università.

Al riguardo occorrerà attendere l’entrata in vigore della riforma Gelmini nell’anno 2008, ove le principali novità hanno altresì riguardato, la possibilità di anticipare la scuola dell’infanzia a due anni di età reintroducendo la figura del maestro unico nella scuola primaria a partire dall’anno scolastico 2009/2010 con l’introduzione delle scuole di formazione e specializzazione delle SSIS poi sostituita dal Tirocinio Formativo Attivo (T.F.A.) statuendo, altresì, il riconoscimento della laurea di scienze della formazione primaria come abilitante all’insegnamento.

Infine, dopo la riforma Gelmini, una nuova stagione di riforme, sempre per quanto concerne l’istruzione scolastica, travolge l’Italia e, infatti, nell’anno 2015 con la riforma “Buona Scuola” il legislatore amplia i poteri del dirigente scolastico aumentando l’autonomia e l’indipendenza degli istituti scolastici.

Sul punto, viene introdotto un sistema di valutazione del personale docente con possibilità per gli studenti di personalizzare, seppur parzialmente, il piano di studi, ovviamente sempre se previsto dall’istituto scolastico frequentato con l’obbligo della alternanza delle attività di scuola e lavoro anche per gli istituti tecnici.

Successivamente, nell’anno 2017 il legislatore si è orientato verso la prosecuzione della riforma della “Buona Scuola” attraverso l’emanazione di decreti attuativi alla delega prevista dalla legge n. 107/2015 con la finalità di migliorare la qualità del sistema di istruzione nazionale ponendo gli studenti al centro del progetto scuola, con lo scopo di fornire a tutti l’opportunità di accesso alla conoscenza e strumenti per costruire il proprio futuro, attraverso una formazione adeguata a standard e obiettivi internazionali.

A ben guardare, l’ultima legge di riforma pone, tra le buone intenzioni, la scuola italiana al centro di un dialogo aperto al confronto con il sapere internazionale di altri istituti scolastici rappresentando, senza dubbio, un enorme passo in avanti rispetto alla Legge Casati, ove nell’anno 1859 l’intento principale del legislatore era rivolto a contrastare ed annullare – nei limiti del possibile – l’analfabetismo in Italia.

Secondo tale prospettazione, l’importanza assunta dal lavoro svolto dall’insegnante, nonché il rapporto discente e docente che si instaura in istituto connota, anche in caso di danno autoinferto dall’allievo stesso, la responsabilità professionale del precettore che – dal punto di vista civilistico – è di natura contrattuale (ex art. 1218 cod. civ.), in virtù del rapporto di fiducia e affidamento delle famiglie sul lavoro degli educatori e sull’organizzazione delle strutture scolastiche.

Al riguardo, si tratta di un obbligo di protezione che la Suprema Corte di Cassazione con la famosa sentenza del 22 gennaio 1999, n. 589 ha qualificato come contatto sociale, laddove l’assenza di un contratto non è in grado di neutralizzare l’attività professionale dell’insegnante secondo determinati standard accertati dall’ordinamento giuridico.

Tale attività si contraddistingue dal contenuto tipico della prestazione, in quanto consiste nello svolgimento di un determinato mestiere qualificato da un quid pluris riposto nel significativo ruolo svolto dall’intelligenza e dalla cultura dell’insegnante medesimo.

L’equilibrio di tale rapporto giuridico è segnato sul versante del soggetto che si rivolge al precettore e, quindi, dall’affidamento e dall’aspettativa riposta sul suo ruolo, nonché sulle capacità dell’educatore chiamato in causa. A tal proposito giova evidenziare che l’evoluzione della responsabilità dell’insegnante viaggia di pari passo con i nuovi costumi che caratterizzano la società civile. Sicché, il tema delle professioni e dei profili della loro responsabilità si pongono in una singolare ed interessante situazione di crocevia tra diritto pubblico e privato.

I tempi, le modalità e le tecniche con cui l’insegnante si interfaccia con gli alunni sono mutati nel corso del tempo. D’altronde, una società civile in continua evoluzione che vede la sua massima espressione nell’assicurazione obbligatoria per l’attività professionale svolta – ma anche per i luoghi, come le strutture scolastiche, in cui il precettore esercita il proprio mestiere attraverso sistemi di vigilanza e controllo che nell’ambito delle professioni stesse impongono cautela e rigore – nell’ambito della responsabilità civile e penale risaltano una continua espansione dell’area dell’illecito.

 

2. La scuola e la patologia CoVid-19: la difficile convivenza con il Virus fino al vaccino

Il ritorno a scuola programmato per il mese di settembre 2020 pone diverse questioni sia per la sicurezza degli istituti scolastici, sia per maggiori responsabilità di docenti, dirigenti scolastici e personale ATA (Personale Amministrativo Tecnico Ausiliario) nei confronti degli alunni[3].

A ben vedere, salvo diversi provvedimenti legislativi, pare che la conclusione dell’anno scolastico ancora in corso avverrà mediante l’adozione di una modalità tecnologia del tutto innovativa, ovvero la cosiddetta didattica a distanza.

Di conseguenza, l’unica apertura prevista sarà quella riservata agli studenti di quinto superiore per permettere loro di sostenere l’esame di maturità.

Ne deriva che il prosieguo delle attività scolastiche per il successivo anno scolastico sarà condizionato dalla possibilità di convivenza con la patologia CoVid-19 fino al vaccino, ma ci dovrà essere comunque una vera e propria rivoluzione dell’attuale organizzazione scolastica al fine di tutelare la salute del personale scolastico e degli studenti.  

Difatti, all’interno delle scuole bisognerà mantenere il distanziamento sociale, quale distanza di sicurezza di almeno un metro tra i consociati e, quindi, il numero degli alunni per classe non può essere numeroso. Ragion per cui, la riduzione numerica degli studenti per classe accompagnata dall’alternanza della didattica a distanza con quella in presenza di alunni e docenti connoteranno un cambiamento epocale per gli istituti scolastici verso un nuovo modo pedagogico di fare lezione.

Secondo tale impostazione, vi sarà un aumento di responsabilità di docenti e dirigenti scolastici nei confronti degli alunni e dei terzi, i quali saranno chiamati a dare attuazione alle direttive nazionali per limitare le occasioni di contagio della patologia CoVid-19 fino al vaccino. Certamente l’uso delle mascherine chirurgiche sarà obbligatorio come il distanziamento sociale, in pari termini come la frequente sanificazione dei locali scolastici.

Le suddette regole, però, impongono di individuare un soggetto responsabile nella persona del dirigente scolastico che avrà il compito di farle rispettare dovendo valutare tutti i rischi per il personale docente e non docente e, soprattutto, per gli studenti attraverso adeguate misure di sicurezza e prevenzione.

D’altronde, tra i suoi compiti, spetterà al dirigente scolastico fornire indicazioni alle operazioni di entrata e di uscita degli alunni facendo sì che tra i banchi venga rispettata la distanza di sicurezza, in pari termini come l’accesso ai servizi igienici dell’istituto scolastico con le dovute attenzioni anche per gli studenti diversamente abili.

In mancanza delle suddette precauzioni minime che dovranno essere osservate dai dirigenti scolastici certamente v’è da considerare la culpa in vigilando degli stessi, oltre al fatto che gli insegnanti del medesimo istituto sono responsabili ai sensi dell’articolo 2048 Codice Civile dei danni cagionati ai loro alunni durante la fascia oraria di propria sorveglianza sugli allievi.

In tale prospettiva, per paradosso, docenti e dirigenti scolastici potrebbero essere responsabili persino di un eventuale contagio del loro studente rischiando, così, di diventare dei veri e propri controllori piuttosto che preoccuparsi dell’andamento scolastico dell’allievo e dell’osservanza del piano didattico programmato ad inizio anno.

 

3. La responsabilità degli educatori per omessa vigilanza ai tempi del Coronavirus

L’attuale emergenza sanitaria indirizza un inevitabile ampliamento di responsabilità di docenti e dirigenti scolastici, il che induce il giurista a riflettere sull’importanza assunta dal lavoro svolto dall’insegnante, nell’ambito del rapporto con gli alunni.

Tale circostanza è rilevante anche in caso di danni autoinferti dall’allievo stesso, ove la responsabilità del docente – dal punto di vista civilistico – è di natura contrattuale (ex articolo 1218 Codice Civile), in virtù del rapporto di fiducia e affidamento delle famiglie sul lavoro degli educatori e sull’organizzazione delle strutture scolastiche.

Al riguardo, si tratta di un obbligo di protezione che con la famosa sentenza del 22 gennaio 1999, n. 589, la Suprema Corte di Cassazione ha qualificato come contatto sociale[4], laddove l’assenza di un contratto non è in grado di neutralizzare l’attività professionale dell’insegnante secondo determinati standard accertati dall’ordinamento giuridico.

Tale attività si contraddistingue dal contenuto tipico della prestazione dell’educatore, in quanto consiste nello svolgimento di una determinata attività qualificata da un quid pluris riposto nel significativo ruolo svolto dall’intelligenza e dalla cultura del docente medesimo. L’equilibrio di tale rapporto giuridico è segnato sul versante del soggetto che si rivolge all’insegnante e, quindi, nell’affidamento e nell’aspettativa rimessa sul ruolo, nonché sulle capacità dell’educatore chiamato in causa.

Ciò posto, l’evoluzione della responsabilità civile viaggia di pari passo con i nuovi costumi che caratterizzano la società, pertanto, il tema delle professioni e dei profili di responsabilità si pongono in una singolare ed interessante situazione di crocevia tra diritto pubblico e diritto privato, ove i tempi, le modalità e le tecniche con cui il docente si interfaccia, ovvero tende a proporsi nell’ambito delle competenze acquisite e da acquisire sono mutati nel corso del tempo.

D’altronde, una società civile in continua evoluzione che vede la sua massima espressione nell’assicurazione del professionista medesimo non solo per l’attività svolta, ma anche per i luoghi, come le strutture scolastiche, in cui esercita – attraverso sistemi di vigilanza e controllo – impongono cautela e rigore risaltando, così, una continua espansione dell’area dell’illecito.

In tale prospettiva, gli obblighi e i doveri che investono l’area di intervento dell’insegnante determinano l’osservanza delle norme ma non solo, perché anche il sistema dei rimedi posti dall’ordinamento richiedono adeguata attenzione.

In merito, però, giova rilevare l’importanza del ruolo della sanzione che svolge una funzione preventiva, perché la minaccia della sua applicazione serve a dissuadere l’individuo dal violare il dovere giuridico e ad assicurarne il suo rispetto. Difatti, l’affermazione per cui la norma giuridica è obbligatoria erga omnes, in virtù del suo carattere positivo e coattivo, rende scontata la previsione di sanzioni di fronte ad un comportamento illecito del soggetto che compie l’azione che chiameremo come “soggetto agente”, il quale ha violato il dovere giuridico, ovvero, il precetto normativo prescritto dall’ordinamento.

D’altronde, il sistema della responsabilità civile si presenta con un’accentuata spinta evolutiva rispetto alle professioni degli educatori. A tale fine risulta possibile analizzare, sotto il profilo diacronico, l’evolversi degli elementi strutturali che qualificano l’insieme partendo dall’osservazione delle differenze e delle differenti allocazioni nelle classificazioni più evolute, al fine di preconizzare nelle tipologie, non ancora evolute o in un momento intermedio di evoluzione, i futuri sviluppi che tengano conto delle deformazioni topologiche di settore, ovvero la peculiarità di variabili strettamente legate al contenuto della professione, che, porteranno nel momento conclusivo ad un assestamento normativo.

Di contro, però, meno evidente è la percezione che oggi attanaglia la collettività sulle finalità e sui compiti che devono caratterizzare l’illecito aquiliano (cosiddetta responsabilità extracontrattuale, di cui all’articolo 2043 Codice Civile), tradizionalmente ancorata ad una soluzione riparatoria.

Tale circostanza è dettata probabilmente dal fatto che i mutamenti giurisprudenziali intervenuti nel settore delle professioni indicano chiaramente, la circostanza che è stato perseguito solo uno dei due obiettivi, o funzioni, della responsabilità civile: riparare il danno causato. Ragion per cui viene sostanzialmente trascurato – o realizzato in misura sicuramente inferiore – la funzione di deterrenza, quale secondo obiettivo, o funzione, della responsabilità civile. A maggior luce del predetto assunto giova rilevare che la misura coercitiva o sanzione prevista dal legislatore nell’ordinamento italiano è connotato dal carattere riparatore, ovvero il risarcimento del danno con lo scopo di riparare le conseguenze provocate dall’inosservanza del dovere giuridico.

 

4. La responsabilità del dirigente scolastico per la mancata adozione delle misure di sicurezza

L’inosservanza delle regole di prevenzione e sicurezza da contagio CoVid-19 all’interno dei locali scolastici determinerebbe una responsabilità diretta dei dirigenti scolastici, quest’ultimi chiamati a valutare tutti i rischi per il personale docente e non docente e, soprattutto, per gli studenti attraverso adeguate misure di protezione per evitare la diffusione del Coronavirus nelle classi.

Spetterà al dirigente scolastico fornire indicazioni sulle operazioni di entrata e di uscita degli alunni facendo sì che tra i banchi venga rispettata la distanza di sicurezza, in pari termini come l’accesso ai servizi igienici dell’istituto scolastico con le dovute attenzioni anche per gli studenti diversamente abili. Tale responsabilità si estende come per gli infortuni agli studenti, poiché l’omessa valutazione di un rischio esistente rappresenta un addebito di responsabilità per il dirigente scolastico.

Ne consegue che, secondo tale prospettazione, il principio di diritto sorretto in seno anche dal costante orientamento giurisprudenziale[5] si qualifica come posizione di garanzia in capo agli addetti al servizio scolastico nei confronti dei soggetti affidati alla scuola. Tale circostanza si configura diversamente a seconda dell’età e del grado di maturazione degli alunni, ma anche dei compiti specifici di ciascun personale docente e amministrativo all’interno dell’istituto, in virtù dell’esistenza dell’obbligo di vigilanza nei confronti degli allievi, al fine di evitare che quest’ultimi possono recare danni a terzi o a se stessi. Per tale ragione, tra i doveri del dirigente scolastico rientrano, altresì, l’individuazione di prevedibili fonti di rischio o situazioni di pericolo per gli studenti che devono essere messi in sicurezza.

Secondo tale impostazione, il dirigente scolastico assume le vesti di un datore di lavoro peculiare, ovvero non proprietario dei locali scolastici, essendo privo dei poteri di spesa, ma nelle Pubbliche Amministrazioni, ai fini della normativa sulla sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, per datore di lavoro si intende anche il dirigente, al quale spettano poteri gestionali, decisionali e di spesa. Al riguardo, in tema di prevenzione per la salute evitando pericoli di contagio CoVid-19 tra docenti e alunni, il soggetto destinatario dell’obbligo di sicurezza è proprio il dirigente scolastico che ha i compiti di conduzione e direzione dell’istituto. A maggior luce di quanto espresso, per un rapporto di equivalenza basterebbe richiamare l’art. 1 della legge 8 marzo 2017, n. 24 (riforma Gelli-Bianco), in tema di sicurezza delle cure in ambito sanitario.

A ben guardare, le responsabilità e i problemi del contagio della patologia CoVid-19 espongono maggiormente coloro che hanno la gestione di edifici aperti al pubblico. Difatti, come nelle strutture sanitarie anche negli istituti scolastici si evidenziano – in questo delicato periodo di emergenza – difficoltà insite a livello organizzativo, in quanto il dirigente deve adottare tutti i provvedimenti necessari per tutelare i docenti e il personale amministrativo (in qualità di lavoratori) unitamente agli studenti, i quali usufruiscono del servizio scolastico.

In mancanza di provvedimenti organizzativi adeguati vi è la responsabilità del dirigente scolastico (ex articolo 1218 Codice Civile), ma non dei docenti e del personale ATA (Personale Amministrativo Tecnico Ausiliario) chiamati a dare attuazione alle direttive loro imposte nello svolgimento del proprio lavoro.

In tale prospettiva, la peculiare situazione in cui oggi versa il sottosistema della responsabilità civile di docenti e dirigenti scolastici consentirà una nuova rivisitazione dal punto di vista giuridico, anche alla luce dell’attuale emergenza sanitaria in Italia su cui bisognerà far fronte avviando un periodo di condivisione con la patologia CoVid-19 sino alla data del vaccino provvedendo, fino ad allora, ad adottare tutte le misure di sicurezza e di vigilanza che saranno necessarie, al fine di evitare la diffusione e il contagio del Coronavirus nelle classi dell’istituto scolastico.

 

[1] Reguzzoni M., Riforma della scuola in Italia, FrancoAngeli Edizioni, Milano, 2000.

[2] Gatto C., Diritto Scolastico, E-Campus Università, Novedrate, 2013.

[3] A. Cosenza, Scuola: il coronavirus aumenta la responsabilità dei docenti?, articolo online in Money.it, pubblicato in data 25 aprile 2020, link: https://www.money.it/scuola-coronavirus-aumenta-responsabilita-docenti.

[4] La teoria del “contatto sociale” è frutto di un orientamento e lavoro di interpretazione delle norme eseguito dai giudici nelle sentenze di responsabilità sanitaria. Difatti, nel corso degli anni, accanto alle due voci di responsabilità civile (contrattuale di cui all’articolo 1218 del codice civile ed extracontrattuale di cui all’articolo 2043 del codice civile), i giudici della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza numero 589 del 22 gennaio 1999 hanno affiancato una terza ipotesi: la responsabilità da “contatto sociale” qualificato. Tale tesi dei magistrati (contatto sociale) rappresenta la risposta più efficace all’esigenza di inquadrare quelle fattispecie di danno che si presentano a metà strada tra contratto e torto. Difatti, si tratta di una particolare forma di responsabilità civile (contatto sociale) che prescinde dall’esistenza di un contratto – nel senso stretto del termine – presupponendo l’esistenza di una particolare relazione sociale tra danneggiante (medico) e danneggiato (paziente), quest’ultima considerata dall’ordinamento giuridico idonea a determinare specifici doveri comportamentali non riconducibili al dovere generico di non ledere qualcuno arrecando un danno ingiusto alla persona (cosiddetta responsabilità extracontrattuale), bensì collegabile all’inadempimento rispetto all’obbligazione assunta (guarigione dell’ammalato) anche in assenza di un contratto scritto (cosiddetta responsabilità contrattuale).

[5] Cfr. Cass. sez. IV pen., 12 settembre 2019, n. 37766; Cass., sez. III pen., 17 maggio 2001, n. 23012, Altamore G., Rv. 218940, Persona e Danno, cfr. G. Gentilini, Cassazione Penale, Sez. 4, 12 settembre 2019, n. 37766. Dirigente scolastico e rspp responsabili per l’infortunio dello studente durante gli esami di maturita, Persona e Danno, a cura di P. Cendon; . F. Iannone, Danno autoinferto dall'alunno e responsabilità da contatto sociale dell'insegnante, nota a sentenza della Cassazione Civile del 26 aprile 2010, n. 9906; in merito v. M. Comporti, Fatti illeciti: le responsabilità presunte, in Commentario Schlesinger, Milano, 2002, 271.

[1] Reguzzoni M., Riforma della scuola in Italia, FrancoAngeli Edizioni, Milano, 2000.

[2] Gatto C., Diritto Scolastico, E-Campus Università, Novedrate, 2013.

[3] A. Cosenza, Scuola: il coronavirus aumenta la responsabilità dei docenti?, articolo online in Money.it, pubblicato in data 25 aprile 2020, link: https://www.money.it/scuola-coronavirus-aumenta-responsabilita-docenti.

[4] La teoria del “contatto sociale” è frutto di un orientamento e lavoro di interpretazione delle norme eseguito dai giudici nelle sentenze di responsabilità sanitaria. Difatti, nel corso degli anni, accanto alle due voci di responsabilità civile (contrattuale di cui all’articolo 1218 del codice civile ed extracontrattuale di cui all’articolo 2043 del codice civile), i giudici della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza numero 589 del 22 gennaio 1999 hanno affiancato una terza ipotesi: la responsabilità da “contatto sociale” qualificato. Tale tesi dei magistrati (contatto sociale) rappresenta la risposta più efficace all’esigenza di inquadrare quelle fattispecie di danno che si presentano a metà strada tra contratto e torto. Difatti, si tratta di una particolare forma di responsabilità civile (contatto sociale) che prescinde dall’esistenza di un contratto – nel senso stretto del termine – presupponendo l’esistenza di una particolare relazione sociale tra danneggiante (medico) e danneggiato (paziente), quest’ultima considerata dall’ordinamento giuridico idonea a determinare specifici doveri comportamentali non riconducibili al dovere generico di non ledere qualcuno arrecando un danno ingiusto alla persona (cosiddetta responsabilità extracontrattuale), bensì collegabile all’inadempimento rispetto all’obbligazione assunta (guarigione dell’ammalato) anche in assenza di un contratto scritto (cosiddetta responsabilità contrattuale).

[5] Cfr. Cass. sez. IV pen., 12 settembre 2019, n. 37766; Cass., sez. III pen., 17 maggio 2001, n. 23012, Altamore G., Rv. 218940, Persona e Danno, cfr. G. Gentilini, Cassazione Penale, Sez. 4, 12 settembre 2019, n. 37766. Dirigente scolastico e rspp responsabili per l’infortunio dello studente durante gli esami di maturita, Persona e Danno, a cura di P. Cendon; . F. Iannone, Danno autoinferto dall'alunno e responsabilità da contatto sociale dell'insegnante, nota a sentenza della Cassazione Civile del 26 aprile 2010, n. 9906; in merito v. M. Comporti, Fatti illeciti: le responsabilità presunte, in Commentario Schlesinger, Milano, 2002, 271.