Le fondazioni lirico-sinfoniche tra diritto pubblico e diritto privato

Con l'art. 1 della Legge 14 agosto 1967 n. 800, il nostro ordinamento ha riconosciuto il "rilevante interesse generale" dell'attività lirica e concertistica "in quanto intesa a favorire la formazione musicale, culturale e sociale della collettività nazionale". In forza di tale riconoscimento, lo Stato ha attribuito agli enti autonomi lirici e alle istituzioni concertistiche assimilate personalità giuridica di diritto pubblico, impegnandosi, attraverso la destinazione di contributi pubblici, alla tutela, lo sviluppo e la valorizzazione di tale settore.

La suddetta legge ha, quindi, definito gli enti lirici quali “enti autonomi lirici”, assegnando loro il compito di promuovere la diffusione dell’arte musicale, la formazione professionale dei quadri artistici e l’educazione musicale della collettività. Tale provvedimento ha fornito, per la prima volta, una fotografia istituzionale del settore lirico-musicale, operando una classificazione tra enti di diverse dimensioni ed importanza.

La natura di tali enti è cambiata radicalmente con il Decreto Legislativo n. 367/1996 e la successiva normativa in materia. A partire dal 1996, infatti, gli enti di prioritario interesse nazionale operanti nel settore musicale vengono trasformati in Fondazioni di diritto privato, caratterizzate, quindi, dalla partecipazione di capitali privati al patrimonio e alla spesa per la gestione ordinaria nonchè dall’ingresso di soggetti privati nel consiglio di amministrazione degli enti.

Si è assistito, in buona sostanza, ad un progressivo processo di privatizzazione di realtà fino a quel momento pubbliche volto, da un lato, ad eliminare quelle rigidità organizzative connesse alla natura pubblica dei soggetti e, dall’altro, a rendere disponibili risorse private in aggiunta al finanziamento statale.

La nuova veste attribuita gli enti lirici si fondava, infatti, sull’idea che l’interesse collettivo degli stessi non dovesse necessariamente essere perseguito attraverso modelli di derivazione pubblicistica. Tale trasformazione veniva anche letta come uno stimolo per sollecitare l’assunzione di maggiori responsabilità da parte del “territorio” locale (comuni, province, regioni), quasi a voler anticipare la riforma costituzionale del 2001.

Le Fondazioni lirico-sinfoniche disciplinate dal D.lgs n. 367/1996 si configurano come enti senza scopo di lucro che, per il perseguimento dei propri fini, provvedono direttamente alla gestione dei teatri loro affidati, conservandone il patrimonio storico-culturale e realizzando, anche in sedi diverse, nel territorio nazionale o all’estero, spettacoli lirici, di balletto e concerti.

Possono altresì svolgere, in conformità agli scopi istituzionali, attività commerciali ed accessorie. Esse operano secondo criteri di imprenditorialità ed efficienza e nel rispetto del vincolo di bilancio. Uno statuto ne regola il funzionamento definendo obiettivi e attività, modalità di partecipazione, composizione del patrimonio, possibilità di finanziamento, poteri e funzioni degli organi istituzionali.

Per il raggiungimento dei fini loro assegnati, lo Stato stanzia annualmente risorse finanziarie all’interno del Fondo Unico dello Spettacolo e delle leggi finanziarie per gli interventi di carattere straordinario.

La rivisitazione dell’assetto ordinamentale e organizzativo delle Fondazioni è, poi, proseguita con il Decreto Legge 30 aprile 2010, n. 64 coordinato con la Legge di conversione 29 giugno 2010, n. 100 in vigore dal 1° luglio 2010.

In particolare, il provvedimento ha ulteriormente modificato la veste giuridica delle fondazioni lirico-sinfoniche attenendosi a "criteri di razionalizzazione dell'organizzazione e del funzionamento, sulla base dei principi di tutela e valorizzazione professionale dei lavoratori, di efficienza, corretta gestione, economicità, imprenditorialità e sinergia tra le fondazioni". Il D.L. n. 64/2010 ha previsto, nello specifico, forme adeguate di vigilanza sulla gestione economico-finanziaria, la rideterminazione dei criteri di ripartizione del contributo da parte dello Stato nonché la destinazione di una quota crescente del finanziamento statale in base alla qualità della produzione.

Tuttavia, la trasformazione degli enti in fondazioni di diritto privato non ha dato luogo alla sottoposizione degli enti stessi alla disciplina del codice civile (se non per gli aspetti residuali) ma ne ha mantenuto i precedenti caratteri di stampo pubblicistico, con ben pochi margini lasciati all'autonomia statutaria. E così, il procedimento di approvazione della deliberazione di trasformazione è affidato alla discrezionalità del governo, la disciplina degli organi è prevista direttamente dalla legge; la gestione finanziaria è soggetta al controllo della Corte dei conti, la vigilanza sull'attività delle fondazioni è affidata all'autorità di governo, con rilevanti poteri anche di carattere ispettivo.

Successivamente la Corte costituzionale, con sentenza 153/2011, ha, infatti, ribadito la qualificazione in senso pubblicistico degli enti lirici, ancorché privatizzati a seguito del D.lgs. 367/1996.

Secondo la Consulta la dimensione unitaria dell'interesse pubblico perseguito, nonché il riconoscimento della "missione" di tutela dei valori costituzionalmente protetti dello sviluppo della cultura e della salvaguardia del patrimonio storico e artistico italiano, confermano, sul versante operativo, che le attività svolte dalle fondazioni lirico-sinfoniche sono riferibili allo Stato. Tali enti, nonostante l'acquisizione della veste giuridica formale di fondazioni di diritto privato, conservano, quindi, una marcata impronta pubblicistica. Ciò perché ad esse sono affidati compiti espressamente qualificati come di interesse nazionale.

Nella XVII legislatura sono intervenute molte disposizioni volte a fronteggiare la crisi del settore lirico sinfonico, in particolare prevedendo il riassetto della governance delle fondazioni, l'adozione di piani di risanamento e l’erogazione di specifiche risorse statali.

In particolare, per quanto riguarda la governance delle fondazioni lirico-sinfoniche, in base ai criteri di revisione degli statuti indicati dal D.L. 91/2013 (cd. Decreto Cultura), la struttura organizzativa delle fondazioni deve essere articolata nei seguenti organi, della durata di 5 anni:

• il presidente (il sindaco del comune nel quale ha sede la fondazione, o persona da lui nominata), con funzioni di rappresentanza giuridica. Fa eccezione la Fondazione dell'Accademia nazionale di Santa Cecilia, che è presieduta dal presidente dell'Accademia stessa, il quale svolge anche funzioni di sovrintendente;
• il consiglio di indirizzo, composto dal presidente e dai membri designati da ciascuno dei fondatori pubblici e dai soci privati che, anche in associazione fra loro, versino almeno il 5% del contributo erogato dallo Stato; il numero dei componenti non può comunque essere superiore a 7 e la maggioranza deve in ogni caso essere costituita da membri designati da fondatori pubblici;
• il sovrintendente, quale unico organo di gestione, nominato dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, su proposta del consiglio di indirizzo; il sovrintendente può essere coadiuvato da un direttore artistico e da un direttore amministrativo;
• il collegio dei revisori dei conti, composto da 3 membri, di cui uno, con funzioni di presidente, designato dal Presidente della Corte dei conti fra i magistrati della Corte, e uno in rappresentanza, rispettivamente, di MEF e MIBACT. L'incarico dei membri del collegio è (l'unico) rinnovabile per non più di due mandati.

Inoltre, gli statuti prevedono la partecipazione dei soci privati, in proporzione agli apporti finanziari alla gestione o al patrimonio, comunque non inferiori al 3%, e l'articolazione del patrimonio della fondazione in un fondo di dotazione, indisponibile e vincolato al perseguimento delle finalità statutarie, e in un fondo di gestione, destinato alle spese correnti di gestione dell'ente.

Più di recente, il D.L. 59/2019 (L. 81/2019: art. 1) ha ridisciplinato, anzitutto, la procedura per la definizione della dotazione organica delle fondazioni lirico-sinfoniche.

In particolare, ha previsto che le fondazioni debbano predisporre una proposta di dotazione organica secondo uno schema tipo, da adottare con decreto del (allora) Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

Le fondazioni possono presentare, con cadenza triennale, una proposta di modifica della dotazione organica. Inoltre, ogni fondazione, qualora venga meno il requisito della sostenibilità economico-finanziaria, deve attivare la procedura di revisione della dotazione organica precedentemente approvata, dandone tempestiva comunicazione al Ministero della cultura e al Ministero dell'economia e delle finanze.

Da ultimo, la Legge di bilancio 2021 (L. 178/2020) al fine di pervenire al risanamento delle gestioni e al rilancio delle attività delle fondazioni lirico-sinfoniche, ha differito (dal 31 dicembre 2020) al 31 dicembre 2021 il termine per il raggiungimento del pareggio economico e del tendenziale equilibrio patrimoniale e finanziario per le fondazioni che, alla data della sua entrata in vigore, avevano già presentato il piano di risanamento. In mancanza, le fondazioni sono poste in liquidazione coatta amministrativa. Al contempo, ha disposto che le 5 fondazioni lirico-sinfoniche che, alla medesima data della sua entrata in vigore, non avevano già presentato un piano di risanamento potevano presentare, entro 90 giorni dalla stessa data, un piano di risanamento per il triennio 2021-2023. Le fondazioni in questione dovranno raggiungere il pareggio economico in ciascun esercizio e il tendenziale equilibrio patrimoniale e finanziario entro l'esercizio finanziario 2023. In mancanza, le fondazioni saranno poste in liquidazione coatta amministrativa.

Particolarmente rilevante in tale ambito è, senz’altro, il ruolo svolto dal soprarichiamato Fondo unico per lo spettacolo (FUS).

Il FUS, istituito dalla L. 163/1985 al fine di ridurre la frammentazione dell'intervento statale e la conseguente approvazione di apposite leggi di finanziamento, è attualmente il principale strumento di sostegno al settore dello spettacolo. In particolare, le finalità del Fondo consistono nel sostegno finanziario ad enti, istituzioni, associazioni, organismi ed imprese operanti nei settori delle attività musicali, di danza, teatrali, circensi e dello spettacolo viaggiante, nonché nella promozione e nel sostegno di manifestazioni ed iniziative di carattere e rilevanza nazionali da svolgere in Italia o all'estero.

Il D.L. 91/2013 (L. 112/2013) ha stabilito che la quota del FUS destinata alle fondazioni lirico-sinfoniche è determinata annualmente con decreto del (allora) Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sentita la Consulta per lo spettacolo (poi sostituita, a seguito della L. 175/2017, con il Consiglio superiore dello spettacolo), ed è attribuita ad ogni fondazione con decreto del Direttore generale per lo spettacolo dal vivo, sentita la commissione consultiva per la musica, sulla base dei seguenti criteri:

• il 50% della quota è ripartita in considerazione dei costi di produzione derivanti dalle attività realizzate da ogni fondazione nell'anno precedente quello cui si riferisce la ripartizione, sulla base di indicatori di rilevazione della produzione;
• il 25% della quota è ripartita in considerazione del miglioramento dei risultati della gestione attraverso la capacità di reperire risorse;
• il 25% della quota è ripartita in considerazione della qualità artistica dei programmi.

Gli indicatori di rilevazione della produzione, i parametri per la rilevazione del miglioramento dei risultati della gestione e quelli per la rilevazione della qualità artistica dei programmi sono stati individuati con DM 3 febbraio 2014.

A seguito dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, il D.L. 34/2020 (L. 77/2020: art. 183, co. 4) ha ripartito, in deroga ai suddetti criteri generali, la quota del FUS destinata alle fondazioni lirico-sinfoniche relativa alle annualità 2020 e 2021, tenendo conto della media delle percentuali assegnate per il triennio 2017-2019. Ha previsto, inoltre, che, per il 2022, gli stessi criteri generali saranno adeguati in ragione dell'attività svolta a fronte dell'emergenza sanitaria, delle esigenze di tutela dell'occupazione e della riprogrammazione degli spettacoli annullati.

Ad oggi, le fondazioni lirico-sinfoniche presenti sul territorio nazionale sono 14: Fondazione Lirico Sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari; Fondazione Teatro Comunale di Bologna; Fondazione Teatro Lirico di Cagliari; Fondazione Teatro Maggio Musicale Fiorentino; Fondazione Teatro Carlo Felice di Genova; Fondazione Teatro alla Scala di Milano; Fondazione Teatro di San Carlo in Napoli; Fondazione Teatro Massimo di Palermo ; Fondazione Teatro dell’Opera di Roma ; Fondazione Accademia Nazionale di S. Cecilia di Roma; Fondazione Teatro Regio di Torino; Fondazione Teatro Lirico Giuseppe Verdi di Trieste; Fondazione Teatro La Fenice di Venezia; Fondazione Arena di Verona.

Di queste, due sono dotate – ai sensi di quanto disposto dal D.L. 91/2013 (L. 112/2013) e dalla disciplina attuativa emanata con D.I. 6 novembre 2014 – di forme organizzative speciali. Si tratta della Fondazione Teatro alla Scala (DM 5 gennaio 2015) e dell'Accademia di Santa Cecilia (DM 5 gennaio 2015).

In conclusione, la vicenda delle fondazioni lirico-sinfoniche rappresenta un emblematico esempio del complesso e articolato fenomeno della trasformazione di enti pubblici (economici e non) in persone giuridiche private, fenomeno che ha caratterizzato le scelte politico-istituzionali compiute soprattutto nell'ultimo decennio del secolo scorso.

La disciplina di tali enti, seppur caratterizzata da un quadro normativo particolarmente frastagliato nel quale impera lo strumento della decretazione d’urgenza, offre, senz’altro, al giurista, molteplici temi e questioni di grande interesse ed attualità, che tagliano trasversalmente l'intero diritto amministrativo, con significative incursioni nel campo del diritto privato e del lavoro.