Comitati: disciplina generale, responsabilità e riforma del terzo settore

Nel corso degli ultimi anni, stiamo assistendo ad una vera e propria moltiplicazione di comitati, movimenti ed associazioni di vario genere, costituiti dagli stessi cittadini che, spesso, non sentendosi adeguatamente rappresentati e difesi, manifestano in questo modo la necessità di tutelarsi autonomamente.

Tale scenario offre lo spunto per un breve approfondimento sui comitati, enti di cui il nostro ordinamento riconosce le rilevanti finalità dal punto di vista sociale. I comitati possono definirsi, infatti, organizzazioni che, attraverso una raccolta pubblica di fondi, costituiscono un patrimonio con cui realizzare finalità altruistiche.

L’articolo 39 del codice civile prevede che: “I comitati di soccorso o di beneficenza e i comitati promotori di opere pubbliche, monumenti, esposizioni, mostre, festeggiamenti e simili sono regolati dalle disposizioni seguenti, salvo quanto è stabilito nelle leggi speciali.”

È evidente come il suddetto articolo non fornisca una indicazione esaustiva degli scopi che tale organizzazione può perseguire.

Ciò che emerge chiaramente dalle disposizioni del codice civile, è che il fine per il quale viene costituito il comitato, e per il quale viene effettuata la raccolta fondi, deve necessariamente avere natura altruistica.

Rispetto alla natura di tali enti, è stato a lungo discusso se i comitati dovessero essere ricondotti alle associazioni o alle fondazioni. La tesi ormai prevalente, avallata dalla stessa Suprema Corte di Cassazione, rinviene nell’istituto una duplice natura. La peculiarità della figura in esame, infatti, consiste proprio nella forma assunta che, nella fase genetica, è riconducibile ad un contratto associativo plurilaterale e con comunione di scopo, mentre, nella fase successiva in cui i fondi raccolti vengono destinati allo scopo annunziato, viene ad essere più agevolmente ricondotta all’istituto delle fondazioni.

Affinché venga costituito un comitato, è sufficiente che un gruppo di persone, spontaneamente, determini lo scopo del comitato e le attività specifiche che si intendono porre in essere.

L’atto costitutivo, ossia l’accordo tra i componenti del comitato che dà vita allo stesso, quindi, non richiede forme particolari e vi si può provvedere anche attraverso una semplice scrittura privata, purché, al suo interno, chiarisca lo scopo in vista del quale il comitato è costituito. È, ovviamente e in ogni caso, preferibile redigere uno Statuto.

Stante la natura temporanea dell’ente, i comitati sono, solitamente, privi di personalità giuridica, ciò non toglie che, qualora in possesso dei requisiti, possano chiederne il riconoscimento.

Una volta costituito, il comitato rende noti i propri scopi (che dovranno sempre rimanere invariati, per evitare un abuso della pubblica fiducia) e come intende raggiungerli, al fine di sollecitare i terzi a compiere le donazioni necessarie per finanziarlo. Il patrimonio del comitato è, infatti, costituito dalle offerte dei terzi per il perseguimento dello scopo annunciato.

I componenti del comitato vengono solitamente distinti in: promotori, che costituiscono il comitato e determinano lo scopo e il modo per perseguirlo; organizzatori, che gestiscono i fondi, utilizzandoli in maniera conforme alle finalità istituzionali; e, infine, sottoscrittori, ovverosia i soggetti che ne condividono lo scopo e versano, in maniera volontaria e discrezionale, somme a sostegno della causa dell’ente. Questi ultimi, in particolare, non devono necessariamente far parte del comitato, ponendosi nei confronti di questo come terzi. Il loro rapporto con il comitato si esaurisce, pertanto, con l’oblazione, con cui perdono definitivamente la disponibilità dei soldi o delle cose donate, senza che da ciò derivi alcun controllo sulla gestione del comitato e sulla effettiva realizzazione dello scopo.

Nella prassi, tuttavia, capita frequentemente che i predetti ruoli siano svolti dai medesimi soggetti.

Oltre al sopra richiamato invito al pubblico, altra modalità attraverso la quale i comitati possono raccogliere fondi è mediante piccole iniziative commerciali (sempre strumentali al raggiungimento dello scopo), quali, ad esempio, l’organizzazione di pubblici eventi e la vendita di beni di modico valore.

In virtù dei peculiari scopi dell’ente, che, come già detto, mirano al conseguimento di obiettivi rilevanti dal punto di vista sociale, i fondi raccolti dal comitato sono gravati da un vincolo di destinazione e non sono soggetti a tassazione, a condizione che sussistano gli specifici requisiti richiesti dalla legge tributaria.

Sebbene i comitati abbiano, generalmente, come già chiarito, una durata temporanea, non mancano, nella prassi, ipotesi di comitati permanenti con scopo ricorrente e ripetibile (come può avvenire, ad esempio, per esposizioni, mostre e festeggiamenti che hanno cadenza annuale).

In ogni caso, essendo i comitati costituiti per il raggiungimento di uno scopo, è evidente come il perseguimento dello scopo prefissato determini fisiologicamente un’ipotesi di estinzione dei comitati.

L’articolo 42 codice civile individua, in maniera indiretta, le principali ipotesi estintive dei comitati quali: la già citata attuazione dello scopo, l’insufficienza dei fondi raccolti e l’inattuabilità sopravvenuta dello scopo.

Gli eventuali fondi residui potranno essere devoluti, qualora sia specificatamente previsto nello Statuto, ad altro ente con analoghe finalità, in caso contrario, della loro sorte dovrà occuparsi l’Autorità governativa competente.

Per quanto riguarda specificatamente il profilo della responsabilità, il codice civile all’articolo 40, prevede espressamente che “Gli organizzatori e coloro che assumono la gestione dei fondi raccolti sono responsabili personalmente e solidalmente della conservazione dei fondi e della loro destinazione allo scopo annunziato.”. Per poi prevedere che, qualora il comitato non abbia ottenuto la personalità giuridica, tutti i suoi componenti rispondono personalmente e solidalmente per le obbligazioni assunte, mentre i sottoscrittori sono tenuti soltanto a effettuare le oblazioni promesse.

È interessante sottolineare come, sotto tale aspetto, la disciplina dei comitati si differenzi da quella prevista per le associazioni non riconosciute. Infatti, mentre nell’associazione non riconosciuta, sono le persone che hanno agito in nome e per conto di quest’ultima che rispondono personalmente e solidalmente delle obbligazioni assunte, nel comitato non riconosciuto, delle obbligazioni assunte rispondono personalmente ed illimitatamente tutti i componenti, senza distinzione tra chi ha agito e chi non ha agito, in concreto, per conto del comitato medesimo. Ciò senza che abbia in alcun modo rilevanza, quindi, il ruolo di chi ha posto in essere l’attività (mandatario, organizzatore, Presidente, componente).

Differente discorso deve essere fatto, invece, rispetto alla titolarità diretta dei rapporti a contenuto patrimoniale, per la quale associazioni e comitati privi di riconoscimento seguono la medesima disciplina.

I comitati non riconosciuti, come le associazioni non riconosciute, pur essendo privi di personalità giuridica, sono autonomi centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive, potendo ad essi attribuirsi la titolarità di diritti sia obbligatori che reali.

In particolare, è possibile attribuire ad entrambi la titolarità diretta sia di beni mobili che immobili. In tal senso, non può dirsi ostativa né la disciplina della pubblicità immobiliare, in quanto l’articolo 2659 codice civile (secondo cui la nota di trascrizione degli atti tra vivi deve contenere denominazione o ragione sociale, sede e numero di codice fiscale delle associazioni non riconosciute) deve ritenersi applicabile anche ai comitati che non abbiano conseguito il riconoscimento, stante l’identità di situazioni giuridiche. Allo stesso modo non rileva la mancata previsione dell’autorizzazione governativa agli acquisti, richiesta, invece, per le persone giuridiche, dall’articolo 17 codice civile, in quanto tale mancanza va coordinata col disposto dell’articolo 37 codice civile, che, a proposito dei beni con i cui acquisti si incrementa il patrimonio degli enti di fatto, non distingue tra mobili e immobili e si giustifica col rilievo che la responsabilità personale e solidale di coloro che agiscono per tali enti fa venir meno quelle ragioni di tutela del credito che giustificano la regola dell’autorizzazione per la persona giuridica riconosciuta, la cui responsabilità è limitata al patrimonio sociale.

Analizziamo, infine, brevemente, l’impatto che ha avuto l’entrata in vigore del Codice del Terzo settore sulla disciplina dei comitati.

Ebbene, tra le figure espressamente indicate dalla riforma, non compaiono i comitati. Non è, quindi, chiaro se tali enti possano rientrare o meno tra quelli del Terzo settore. L’articolo 4 del Decreto legislativo 117/2017, infatti, lascia solo intendere che potrebbe esserci una possibile compatibilità tra gli scopi dei comitati e quelli degli enti di Terzo settore. Questi potrebbero, comunque, rientrare tra “gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale”. Non sembra, pertanto, potersi escludere a priori che, anche i Comitati, qualora in possesso dei requisiti previsti dalla riforma, possano registrarsi come enti del Terzo Settore, anche se vi è chi ritiene improbabile che il Legislatore abbia utilizzato una definizione così generica per una fattispecie tipizzata dal codice civile e sottolinea la natura temporanea dei comitati per escludere possano possedere le caratteristiche formali e strutturali tipiche degli enti di cui al codice del Terzo settore.

In ogni caso, anche qualora si aderisca all’interpretazione più estensiva, ciò non significa che i comitati debbano necessariamente aderire alla riforma e costituire un ente da iscrivere al nuovo registro del terzo settore. Si potrà, infatti, in ogni caso, continuare ad operare secondo la disciplina civilistica sopra richiamata. Resta inteso, tuttavia, che, qualora il comitato voglia godere dei particolari benefici previsti per gli enti del c.d. Terzo settore, dovrà necessariamente essere costituito mediante scrittura privata autenticata o atto pubblico e possedere i requisiti previsti dalla normativa del Terzo settore.