L’impiego in Italia degli strumenti fiduciari nella ripresa post COVID-19; un supporto negoziale integrato all’azione amministrativa e agli interessi dei singoli

Abstract

La maggior risposta dell’Unione europea alla crisi economica innescata dalla pandemia COVID-19 è stata il varo del dispositivo per la ripresa e la resilienza tramite il Regolamento (UE) 2021/241, nell’àmbito del programma Next Generation EU di cui l’Italia è il primo paese beneficiario. In esecuzione del citato Regolamento europeo la Repubblica italiana ha emanato il decreto legge 31 maggio 2021 n. 77. Il provvedimento disciplina la Governance del piano nazionale di ripresa e resilienza: fra le misure finalizzate allo snellimento dei procedimenti amministrativi e allo sviluppo di una sinergia rinnovata e rafforzata fra operatori pubblici e privati, vi è ampio spazio per l’impiego degli strumenti negoziali di natura fiduciaria come l’intestazione fiduciaria di partecipazioni societarie non quotate, l’associazione, la fondazione, il trust e il contratto di affidamento fiduciario (questi ultimi anche di natura commerciale).

The major response of the European Union to the economic crisis triggered by the COVID-19 pandemic was the launch of the Recovery and Resilience Facility through the Regulation (EU) 2021/241, within the Next Generation EU program, the most important beneficiary country of which is Italy. In execution of the aforementioned European Regulation the Italian Republic has set the governmental decree May 31, 2021, n. 77. Such a decree, as amended, regulates the Governance of the national recovery and resilience plan: in the context of the measures aimed at streamlining administrative procedures and developing a new and strengthened synergy between public and private operators, fiduciary instruments such as the fiduciary registration in favour of a nominee of unlisted company shares, the association, the foundation, the trust and the fiduciary agreement (the trust and the agreement for commercial purposes yet) may conveniently be used.

 

Sommario

1. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza e il Piano nazionale di ripresa e resilienza, in Italia

2. Le progettualità di maggior rilievo per l’utilizzo dei negozi fiduciari

3. Considerazioni conclusive

 

Summary

1. The Recovery and Resilience Facility and the National Recovery and Resilience Plan, in Italy

2. The most important projectual provisions for the use of fiduciary instruments

3. Final remarks

 

 

1. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza e il Piano nazionale di ripresa e resilienza, in Italia

Nel rispetto dei criteri di sussidiarietà e proporzionalità anche in materia di politica fiscale e sociale l’Unione europea ha risposto alla crisi originata dalla pandemia COVID-19 con i fondi europei di coesione economica, attraverso regole e risorse speciali aggiuntive. L’Unione ha individuato sei pilastri di pertinenza europea che si pongono come canali di destinazione obbligata per i legislatori dei singoli paesi.

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza dell’Italia è stato approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio dell’Unione europea del 13 luglio 2021; il decreto legge 31 maggio 2021 n. 77 (“Decreto”) ha individuato nella categoria dei “soggetti attuatori” i protagonisti pubblici o privati della realizzazione degli interventi del PNRR. L’articolo 9 par. 1 del Decreto, in particolare, attribuisce alle pubbliche amministrazioni centrali e territoriali la titolarità delle funzioni amministrative di attuazione operativa del PNRR, ma al contempo ammette che gli enti pubblici possano avvalersi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR, ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente.

Per la sua esecuzione il PNRR non menziona apertis verbis gli strumenti negoziali di natura fiduciaria più diffusi in Italia, vale a dire l’intestazione fiduciaria di aziende e quote societarie, l’associazione, la fondazione, il trust e il contratto di affidamento fiduciario. Tuttavia, da una parte esso accorda agli utenti finali dei servizi e ai fornitori della p.a. un ruolo fondamentale nel rilascio delle singole misure; d’altra parte, il PNRR rimanda alla disciplina ordinaria nazionale ed europea l’individuazione delle modalità alternative all’esercizio diretto di riforme e investimenti a piano: su questi due versanti vi è ampio spazio per i negozi e i servizi fiduciari.

In Italia, in materia di servizi e interventi pubblici locali, la disciplina alternativa di attuazione del PNRR consiste negli artt. 112 e segg. del d.lgs. 267/2000 (“TUEL”), laddove si prevede che imprese idonee possano gestire le reti infrastrutturali, che i comuni possano affidare i servizi culturali e del tempo libero ad associazioni e fondazioni e che gli enti locali possano prestare i servizi privi di rilevanza economica e realizzare le connesse opere e infrastrutture tramite società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria.

Riguardo all’attività negoziale della pubblica amministrazione, la disciplina in discorso risiede nell’art. 3 par. 1 lett. p) del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici, il “Codice”), laddove si definisce come operatore economico, e dunque come soggetto potenziale controparte delle pubbliche amministrazioni nei processi di public procurement, …, un raggruppamento di… persone o enti, compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese, un ente senza personalità giuridica…; fra gli enti senza personalità giuridica rientrano i trust commerciali e i fondi affidati mediante contratti di affidamento fiduciario per l’esercizio di attività commerciale. Tali strumenti possono intervenire ex se oppure in forma aggregata con altri soggetti.

In tema di no profit, il d.lgs. 117/2017 stabilisce come ogniqualvolta un servizio pubblico possa essere erogato da un ente del terzo settore (“ETS”), attraverso forme di collaborazione con lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti locali, oppure quando una pubblica amministrazione intenda acquisire beni, opere o servizi tramite ETS, tali enti possano essere associazioni o fondazioni; oppure trust o fondi affidati esercenti attività d’impresa commerciale sotto forma d’impresa sociale ai sensi del d.lgs. 112/2017).

Imprese idonee, società per azioni, operatori economici, trust e fondi affidati trovano oggi nel PNRR una o più clausole di moltiplicazione delle rispettive aree di possibile operatività.

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