PNRR e rigenerazione urbana: la tensione tra semplificazione statale e risposte regionali nella pianificazione urbanistica

PNRR e rigenerazione urbana: la tensione tra semplificazione statale e risposte regionali nella pianificazione urbanistica

Abstract: Prendendo le mosse dai casi di Napoli e Benevento documentati dal rapporto IFEL "Ricomporre visioni di città", il contributo analizza il rapporto tra la disciplina statale di semplificazione del PNRR, imperniata sul d.l. 77/2021, e le riforme urbanistiche regionali intervenute per assorbire la pressione dei cronoprogrammi del Piano sugli interventi di rigenerazione, con particolare riferimento all'edilizia residenziale pubblica finanziata tramite PINQuA. Il confronto tra il modello campano, costruito attorno ai nuovi Programmi Operativi introdotti dalla l.r. 5/2024, e quello laziale, incentrato su una procedura di variante semplificata dedicata (l.r. 12/2025), mette in luce il rischio di una crescente eterogeneità applicativa tra Regioni a fronte di una medesima fonte di finanziamento statale, e la persistente autonomia del procedimento gestionale-patrimoniale sul patrimonio ERP rispetto alla velocizzazione urbanistico-procedimentale.

La governance giuridica del PNRR si regge, sul piano statale, su un impianto di semplificazione procedimentale costruito attorno al d.l. 77/2021, convertito con modificazioni dalla l. 108/2021, che ha introdotto poteri sostitutivi, conferenze di servizi semplificate e termini acceleratori per gli interventi finanziati dal Piano. È un impianto pensato in via generale, senza distinzioni settoriali marcate, che si applica indifferentemente a infrastrutture, digitalizzazione e interventi urbani. Quando si scende, però, sul terreno specifico della rigenerazione urbana e dell'edilizia residenziale pubblica, quell'impianto nazionale incontra un secondo livello normativo, quello urbanistico regionale, che nella maggior parte dei casi non è stato pensato per la logica emergenziale del PNRR e che le Regioni stanno aggiornando, con tempi e soluzioni disomogenee, proprio per assorbire questa tensione. È quanto documenta, su base empirica, il rapporto IFEL "Ricomporre visioni di città", che nei casi di Napoli e Benevento mostra come la gestione degli interventi di rigenerazione finanziati dal PNRR richieda già oggi un coordinamento tra livelli di governo che la disciplina urbanistica regionale previgente non aveva previsto. I casi della Campania e del Lazio, arrivati a soluzioni normative diverse a distanza di poco più di un anno l'uno dall'altro, offrono un banco di prova utile per capire come si stia muovendo, in concreto, questo secondo livello.

Sul piano statale, il punto di partenza per gli interventi di rigenerazione dell'edilizia residenziale pubblica resta il Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell'Abitare (PINQuA), istituito dall'art. 1, commi 437-440, della l. 160/2019 e attuato con il d.p.c.m. 16 settembre 2020, poi confluito tra le linee di investimento del PNRR nella componente dedicata alla rigenerazione urbana e all'housing sociale. Il PINQuA finanzia interventi di recupero, rifunzionalizzazione e nuova costruzione di alloggi sociali, imponendo ai soggetti attuatori, tipicamente i Comuni in qualità di titolari dell'intervento, cronoprogrammi vincolati alle milestone del PNRR. È a questo punto che si apre il problema giuridico più interessante: il soggetto che materialmente detiene e gestisce il patrimonio ERP oggetto di rigenerazione, spesso un ente strumentale regionale diverso dal Comune titolare del finanziamento, deve conciliare i tempi imposti dal PINQuA con la disciplina urbanistica regionale che governa le varianti, i procedimenti autorizzativi e, a monte, la stessa pianificazione comunale entro cui l'intervento si colloca.

La Campania ha risposto a questa esigenza attraverso un percorso di riforma avviato con la l.r. 13/2022 in materia di rigenerazione urbana e completato con la l.r. 29 aprile 2024, n. 5, recante modifiche organiche alla legge urbanistica regionale del 2004, la l.r. 16/2004. Il testo consolidato che ne risulta introduce, tra gli altri, tre correttivi rilevanti ai fini che qui interessano. All'art. 5 viene introdotta la necessità di avviare processi partecipativi sin dalla fase iniziale della formazione dei piani, superando la prassi, diffusa sotto la disciplina previgente, di processi partecipativi facoltativi o comunque non vincolati a una tempistica procedimentale precisa. All'art. 11 si prevede una maggiore flessibilità nella modifica degli strumenti di pianificazione per "comprovate esigenze degli enti territoriali", formula dai contorni applicativi ancora incerti, che prevedibilmente genererà un contenzioso interpretativo sulla soglia necessaria a giustificare una variante semplificata rispetto al procedimento ordinario. Gli artt. 33-bis, 33-ter, 33-quater e 33-quinquies, inseriti nella l.r. 16/2004 dalla novella del 2024, istituiscono infine i nuovi Programmi Operativi: il primo dedicato ai piani straordinari e strategici per i Comuni beneficiari di risorse PNRR, il secondo e il terzo articolati sulla rigenerazione urbana in senso proprio, il quarto sui programmi integrati di valorizzazione di area vasta per interventi che superano il perimetro del singolo Comune. Il quadro è stato poi completato dal regolamento attuativo n. 3/2025, approvato dal Consiglio regionale il 15 settembre 2025 ai sensi dell'art. 43-bis della l.r. 16/2004, che fornisce ai Comuni indicazioni operative sulla perimetrazione del territorio urbanizzato e rurale e uno schema di regolamento urbanistico edilizio comunale.

Il Lazio ha scelto una strada diversa, sia nel metodo sia nel contenuto specifico. Con la l.r. 30 luglio 2025, n. 12, recante "Semplificazioni e misure incentivanti il governo del territorio", il Consiglio regionale ha modificato in modo trasversale più leggi vigenti, tra cui la l.r. 38/1999 sul governo del territorio e la l.r. 7/2017 sulla rigenerazione urbana, senza procedere a una riscrittura organica paragonabile a quella campana. Ai fini specifici del PNRR, la norma di maggior interesse è l'art. 14, che introduce una procedura semplificata dedicata all'approvazione delle varianti agli strumenti di pianificazione urbanistica necessarie per l'attuazione di interventi finanziati dal PNRR o dal Piano nazionale per gli investimenti complementari, richiamando espressamente l'inquadramento sistematico offerto dall'art. 48, comma 1, del d.l. 77/2021. È una scelta di tecnica legislativa opposta a quella campana: mentre la Campania ha costruito Programmi Operativi strutturali, pensati per durare oltre l'orizzonte del PNRR, il Lazio ha preferito una norma procedimentale mirata, agganciata esplicitamente e nominalmente al perimetro emergenziale del Piano, e destinata quindi, salvo ulteriori interventi, a esaurire la propria funzione con la chiusura del ciclo di finanziamento.

Il confronto tra i due modelli mostra con chiarezza il rischio che la dottrina amministrativistica segnala da tempo a proposito della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: in assenza di un coordinamento esplicito da parte del legislatore statale tra la disciplina generale di semplificazione del d.l. 77/2021 e le singole discipline urbanistiche regionali, ciascuna Regione individua la propria soluzione tecnica, con esiti applicativi difformi per soggetti attuatori che, negli enti gestori del patrimonio ERP multiregionali o negli operatori che seguono interventi PINQuA in più territori, si trovano a dover gestire procedure sostanzialmente eterogenee per finanziamenti provenienti dalla stessa fonte statale. Non è un'ipotesi remota: il rapporto IFEL "Ricomporre visioni di città" documenta, sui casi di Napoli e Benevento, come la gestione degli interventi di rigenerazione ERP finanziati dal PNRR richieda già oggi il coordinamento tra più livelli di governo, Comune, Regione e, per il tramite degli enti gestori, un quarto soggetto operativo che si sovrappone ai primi tre; l'eterogeneità normativa regionale aggiunge a questo quadro già complesso un ulteriore fattore di frizione, che si tradurrà, prevedibilmente, in un contenzioso amministrativo destinato a incidere proprio sui punti di frattura tra semplificazione emergenziale e garanzie procedimentali ordinarie.

Vale la pena segnalare, sempre a proposito del modello campano, un ulteriore strumento che la novella del 2024 introduce accanto ai Programmi Operativi: la cosiddetta moneta urbanistica, un meccanismo di premialità volumetrica riconosciuto agli interventi di ristrutturazione edilizia e di demolizione e ricostruzione che rientrino nella rigenerazione urbana, pensato per rendere economicamente sostenibile, anche per l'operatore privato, il recupero del patrimonio edilizio esistente in alternativa alla nuova espansione. Il meccanismo, per espressa scelta del legislatore regionale, è escluso nei centri storici, ma resta astrattamente applicabile a interventi di rigenerazione che coinvolgano il patrimonio ERP, sollevando un problema di coordinamento non banale con la disciplina, di rango statale e regionale, sui limiti di cessione e valorizzazione del patrimonio abitativo pubblico: un aumento volumetrico riconosciuto su un immobile ERP oggetto di rigenerazione PINQuA pone infatti la questione di chi, tra Comune titolare del progetto ed ente gestore del patrimonio, sia legittimato a beneficiarne, e con quali vincoli di destinazione le eventuali superfici aggiuntive debbano essere assegnate, questione che la legge regionale non affronta specificamente e che merita un approfondimento dedicato in sede di prima applicazione.

Un ultimo profilo, non secondario, riguarda il rapporto tra queste deroghe urbanistico-procedimentali, comunque configurate, e la disciplina gestionale del patrimonio ERP oggetto di rigenerazione. Quando l'intervento PINQuA insiste su alloggi di proprietà pubblica occupati o assegnati, la semplificazione introdotta sul piano urbanistico, tanto nella versione campana quanto in quella laziale, non incide, e non potrebbe incidere, sui procedimenti amministrativi e civili necessari alla liberazione, al riassetto e alla riassegnazione delle unità abitative interessate, che restano governati dalla disciplina ordinaria in materia di ERP e dalle garanzie procedimentali e processuali che la assistono, comprese quelle a tutela degli occupanti. La velocità che il legislatore statale e regionale riescono a imprimere al procedimento urbanistico-autorizzativo, in altre parole, non si trasferisce automaticamente al procedimento gestionale-patrimoniale sottostante, ed è proprio in questo scarto, più che nella lentezza degli strumenti urbanistici in sé, che si annida il principale rischio di ritardo per gli interventi di rigenerazione ERP finanziati dal PNRR su tutto il territorio nazionale, indipendentemente dalla Regione in cui l'intervento si colloca e dal modello legislativo che quella Regione ha scelto di adottare.

A questo si aggiunge un ultimo elemento di incertezza applicativa, specifico del modello campano ma potenzialmente replicabile altrove. La formula "comprovate esigenze degli enti territoriali", introdotta dall'art. 11 della l.r. 16/2004 come modificato nel 2024, non trova nel testo della legge una definizione né un elenco esemplificativo di ipotesi, lasciando all'interprete amministrativo, in prima battuta, e al giudice amministrativo, in sede di eventuale impugnazione, il compito di ricostruirne la portata caso per caso. È un impianto che, in materia di varianti urbanistiche, ricorda da vicino le clausole generali già oggetto di ampio contenzioso in altri settori del diritto amministrativo, dove l'assenza di parametri predeterminati ha prodotto orientamenti giurisprudenziali non sempre uniformi tra i diversi Tribunali amministrativi regionali. Non è un'obiezione alla scelta legislativa in sé, che risponde a un'esigenza reale di flessibilità difficilmente traducibile in una casistica esaustiva, ma un elemento che gli enti gestori del patrimonio ERP coinvolti in interventi di rigenerazione dovranno tenere presente nella redazione degli atti che invocano questa disciplina, motivando in modo puntuale le ragioni della comprovata esigenza a fondamento della variante richiesta, proprio per ridurre il margine di un possibile sindacato di legittimità.