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Sfiducia costruttiva – Art. 67 della Costituzione federale della RFT

Roma, cupola di San Pietro
Roma, cupola di San Pietro

Sfiducia costruttiva – Art. 67 della Costituzione federale della RFT

 

Abstract: In che modo i Costituenti hanno inteso assicurare la stabilità del Governo nella RFT? Principalmente attraverso i disposti di cui all’art. 67 della Costituzione federale e al § 97 del Regolamento del “Bundestag”

 

Introduzione e retrospettiva di carattere storico

L’art. 67 del “Grundgesetz” (Costituzione federale) prevede il cosiddetto konstruktive Misstrauensvotum, detto anche “positives Misstrauensvotum”. Si tratta di una norma dettata per situazioni di instabilità, di crisi politica. La sfiducia “costruttiva” fa sí, che, sia il "Bundeskanzler” (capo del governo), che tutti i componenti del governo federale, debbano essere considerati dimissionari, anche se rimangono in carica (per un brevissimo tempo), per il disbrigo degli affari correnti, finchè non assumerà le funzioni il nuovo capo del governo federale.

Durante il periodo, in cui era in vigore la Costituzione della Repubblica di Weimar, era previsto, che ogni componente della compagine governativa, doveva avere la fiducia del parlamento (RT). Frequenti erano le sfiducie, contro singoli ministri, con la conseguenza, che veniva inficiata la stabilità dell’intero governo.

Non infrequenti erano voti di sfiducia anche contro il capo del governo, specie da parte di deputati appartenenti all’estrema sinistra o dell’estrema destra.

Un primo tentativo di ovviare a queste situazioni di instabilità, era stato teorizzato dal costituzionalista H. Herrfahrdt nel 1927. Questi aveva parlato di “Approbation" e di “Reprobation”, nel senso che un governo poteva essere sfiduciato unicamente, qualora sussistesse una “mehrheitsfähige Alternative” (un’alternativa, che dispone di una maggioranza).

La tesi di H. Herrfahrdt è stata fatta propria poi da Carl Schmitt nella sua “Verfassungslehre” (pubblicata qualche anno dopo). Sfiduciare una compagine governativa, senza valida alternativa, veniva considerata una specie di deleteria “Obstruktion” (ostruzione).

Le forze contrarie all’auspicata riforma riuscivano, però, a conservare l’”Oberhand”, con la conseguenza, che “cambi” di governo avvenivano spesso e altrettanto frequenti erano gli scioglimenti del parlamento. I governi deboli, non erano capaci di far fronte alle esigenze di quegli anni postbellici.

Il vero “padre” del “konstruktiven Misstrauensvotum”, viene considerato però Ernst Fränkel, che ha “perorato” una riforma costituzionale nel senso di ovviare ai “mehrheitsunfähigen und handlungsunfähigen Regierungen”. Anche questa proposta, non ha trovato accoglimento e si è continuato con il “destruktiven Misstrauensvotum” nonchè, con la legislazione d’urgenza.

 

II   Il “konstruktive Misstrauen”, come disciplinato dalla Costituzione federale

Secondo la Costituzione federale vigente, il capo del governo in carica, può essere sfiduciato dal “Bundestag”, soltanto con contestuale scelta nominativa del suo successore e se vi è richiesta - da parte della maggioranza dei componenti del “Bundestag” - di sostituzione del predecessore. Il presidente della Repubblica, in tal caso, diversamente da quanto previsto dall’art. 63, comma 1, GG, non ha  un “Vorschlagsrecht” (diritto di proporre il nome del candidato). La nomina del nuovo “Bundeskanzler” implica  le dimissioni, non soltanto di quello precedente, ma di tutta la compagine ministeriale.

Il “konstruktive Misstrauensvotum” è espressione della “dipendenza” (“Abhängigkeit”) del governo federale dal “Bundestag”.

Al contempo, però, questo voto di sfiducia (nei confronti del predecessore) – a differenza del “destruktiven Misstrauensvotum” - conferisce al capo del governo, nominato a seguito di un “konstruktiven Misstrauensvotum”, piena legittimità democratica per effetto del “Beschluss” del parlamento, adottato con la prescritta maggioranza. Nella nota sentenza della Corte costituzionale federale del 1983, il “BVerfGE” ha parlato di “Legitimität ist gleich Legalität”, avendo un governo cosí costituito, tutti i crismi di legittimità e di legalità nel senso dell’avvenuta approvazione da parte della maggioranza dei rappresentati del popolo.

La legalità deve essere la “stella polare”, che orienta i governanti, la luce da seguire nel loro “cammino”; essa, insieme ai doveri, deve costituire la pietra miliare, accanto ai valori, cui ispirarsi nella loro attività, valori, di cui devono essere fieri, se pongono l’uomo al centro del loro agire. Essenziale è seguire la via del dialogo e non quella della contrapposizione, essere uniti, pur nella diversità. Legalità vuol dire anche rispetto per le opinioni altrui ed essere più forti dei pregiudizi; credere nella forza delle idee e nel principio di libertà e di uguaglianza.

   In una democrazia parlamentare, il governo trae la propria legittimazione dalla fiducia dei “Volksvertreter”; fiducia, che è presupposto necessario, sia per la nomina, che per la successiva attività di governo.

 

III   La sfiducia espressa nei confronti del capo del governo in carica si estende a tutti i ministri

Il “Bundestag” può sfiduciare soltanto il capo del governo federale, ma la sfiducia, nei confronti dello stesso, si estende ai singoli ministri, facendo sí, che il loro incarico, necessariamente, abbia termine con la cessazione dalla carica del “Bundeskanzler”.

La sfiducia nei confronti del “Bundeskanzler”, produce effetto soltanto previa indicazione del nominativo di un nuovo capo del governo, che ottenga il voto favorevole della maggioranza dei componenti del “Bundestag”.

Il fatto, che il voto di sfiducia possa avere per oggetto soltanto il capo del governo e non singoli ministri della compagine governativa, costituisce, in un certo qual modo,  un “rafforzamento” del “Bundeskanzler”, assicurandogli il “Kabinettbildungsrecht” (diritto di  formare (e di mantenere inalterato) il proprio ministero); ha effetti stabilizzatori. È anche da notare, che il governo federale, può essere sfiduciato (e costretto alle dimissioni) soltanto qualora sussista una nuova maggioranza, di cui è, necessariamente, espressione il nuovo “Bundeskanzler”, che deve essere proposto, per la nomina, dalla maggioranza dei componenti del “Bundestag”, Si è parlato di “konstruktiver Form des Vertrauensentzuges” nei confronti del “Bundeskanzler” in carica. Cosí si garantisce al governo stabilità,  escludendo (la proponibilità di) un “destruktives Misstrauen” (i cui effetti sarebbero unicamente tali, da far sí, che il reggente “Bundeskanzler”, si debba dimettere, con conseguente crisi di governo e “vuoto di potere”, non certo utile al Paese, specie in periodi di crisi).

 

IV   Norme procedurali e “competenze ridotte” del presidente della Repubblica

Sotto il profilo procedurale, va osservato, che, ai fini di un “konstruktiven Misstrauensvotum”, nulla di specifico è previsto dall’art. 67 della Costituzione federale. “Soccorre” il disposto di cui al § 97 “GOBT” (“Geschäftsordnung des Bundestages”). La richiesta “auf ein konstruktives Misstrauen”, deve essere firmata da almeno un quarto dei componenti del “Bundestag”. È da notare, che il “quorum” prescritto, è identico a quello (art. 63 GG) previsto per l’elezione del “Bundeskanzler” (§ 4 “GOBT”).

La richiesta deve contenere il nominativo di chi viene candidato alla carica di “Bundeskanzler” in sostituzione di quello “reggente”, nonchè l’istanza di dimissioni di questi da parte del “Bundestag”. I candidati possono essere anche più di uno.

Nel procedimento diretto all’“Abwahl” del “Bundeskanzler” in carica (e alla sua sostituzione), il presidente della Repubblica, non può interferire; deve prendere atto della decisione del “Bundestag” e provvedere alla formale nomina della persona prescelta dai rappresentati del popolo. L’unica verifica, che gli compete, è quella, di accertare la sussistenza, nell’eletto, dell’elettorato passivo.

Sopra abbiamo accennato al fatto, che nessun singolo ministro può essere sfiduciato (se non insieme al  “Bundeskanzler”). Le dimissioni di un ministro, possono quindi essere soltanto volontarie e il “Rücktritt eines Ministers”, non è, ”verfassungsrechtlich verpflichtend” (obbligatorio secondo la Costituzione federale). Dipende, pertanto, dalla “sensibilità” del singolo ministro, se dimettersi o meno.

Con la previsione di cui all’art. 67 GG, si è inteso prevenire, altresí, il formarsi di governi di minoranza, che abbiano una durata per un periodo di tempo rilevante.

Secondo le mie informazioni, dal 1949 a oggi, nella RFT, è stato fatto ricorso al “Misstrauensvotum” (art. 67 GG) soltanto due volte. Il primo (nel 1972) non ha avuto “successo” (“war nicht erfolgreich”) in quanto mancavano due voti (erano 247 mentre ne occorrevano 249) per il cosiddetto “Kanzlersturz”. Il secondo (nel 1982) ha invece comportato lo “Sturz” di H. Schmidt e l’ascesa al potere di H. Kohl. I sí sono prevalsi per 7 voti).

Se il voto è sostenuto dalla maggioranza dei componenti del “Bundestag”, il presidente della Repubblica è obbligato, a nominare, chi ha ottenuto il prescritto numero di voti da parte del predetto organo.

 

V   Un “periodo di riflessione” tra richiesta del “Misstrauen” e  decisione sullo stesso

La decisione sulla richiesta predetta, può essere adottata, non prima che siano trascorse almeno 48 ore dalla data di deposito dell’”Antrag”. In tal modo, s’intende prevenire decisioni affrettate/avventate (cosiddette Überraschungsentscheidungen – decisioni a sorpresa). La necessaria intercorrenza dello spazio temporale di cui sopra, ha pure lo scopo di assicurare a tutti i deputati del “Bundestag”, la possibilità di prendere parte alla votazione e vi è un – sia pur breve -  tempo di riflessione sulle conseguenze della propria, adottanda, decisione da parte del singolo deputato **. In caso di una pluralità di richieste, sulle stesse viene deciso in occasione di un’unica votazione “mit verdeckten Stimmzetteln”, vale a dire, non con votazione palese, ma segreta.

Se la richiesta ha ottenuto il prescritto numero di voti, il “Bundeskanzler” in carica è sfiduciato e il suo  successore s’intende nominato in quanto la cosiddetta “Ernennung durch den Bundspräsidenten” (capo dello Stato), è obbligatoria e si risolve, in sostanza, in una mera formalità, nel senso che compete al “Bundespräsident” la sola verifica dell’osservanza delle norme procedurali. Al procedimento di cui all’art. 67 GG e § 97 GOBT, consegue un doppio effetto, nel senso che determina, si potrebbe quasi dire, contestualmente, le dimissioni del “Bundeskanzler” in carica e la nomina del suo successore, sempre che alla votazione abbia partecipato la maggioranza dei componenti del “Bundestag” (si parla in proposito di “Kanzlermehrheit”). In tal modo si evita, che la carica di “Bundeskanzler” si renda vacante per un rilevante periodo di tempo; in altre parole, si previene un “vuoto di potere”.

Come sopra già accennato, la Costituzione federale non consente, che possa essere sfiduciato un singolo ministro (o “einzelne Minister”), nè che il “Bundeskanzler” possa essere sfiduciato in modo diverso da quello contemplato dall’art. 67 GG e dal § 97 “GOBT”.

E se un certo numero di deputati invita il “Bundeskanzler” a porre  la questione di fiducia? La “sostituzione” del “Bundeskanzler” e del suo ministero, non può avvenire, al di fuori dei presupposti e delle modalità contemplate dalla normativa soprà indicata. Altrimenti, non è neppure consentito, che la richiesta di dimissioni possa essere posta all’ordine del giorno del “Bundestag”.

La norma di cui all’art. 67 della Costituzione federale, deve essere vista anche alla luce degli artt. 63 e 68 GG. Essi hanno in comune, lo scopo di assicurare una “handlungsfähige Regierung” (un governo efficiente), intesa nel senso, che il capo del governo federale sia in grado di realizzare i propri obiettivi programmatici, ma anche di poter contare sulla lealtà della maggioranza dei deputati del “Bundestag”.

 

VI   Elezione e nomina del capo del governo federale al di fuori di un “Misstrauensvotum”

Vediamo, alla fine, modalità e tempi di elezione del “Bundeskanzler”, al di fuori dell’avvenuta proposizione di un “Misstrauensvotum” (previsto dall’art. 67 GG), vale a dire, a seguito di elezioni generali. L’art. 63 GG prevede, in tal caso, che il capo del governo federale venga eletto (dal “Bundestag”), su proposta del capo dello Stato (senza che la votazione sia preceduta da un’”Aussprache” (discussione/trattativa)) nella persona di chi ottiene la maggioranza dei voti dei componenti del “Bundestag”; si procede a unica votazione e il capo dello Stato è obbligato a nominare questa persona. Se il candidato proposto dal capo dello Stato, non ottiene la maggioranza dei voti dei componenti del “Bundestag” – al fine di evitare una “stasi” rilevante nell’attività di governo – il comma 3 dell’art. 63 GG, facoltizza il “Bundestag”, a riunirsi di nuovo entro 14 giorni dalla data della votazione di cui sopra.

Il fatto, che l’art. 63 GG preveda, che il capo del governo sia eletto (dal “Bundestag” e al di fuori dell’ipotesi di cui all’art. 67 GG) su proposta del capo dello Stato, significa, che il “Bundespräsident” avrà scelto una persona capace di ottenere, con ogni probabilità, un vasto consenso o almeno la maggioranza dei componenti del “Bundestag”.

Se a seguito dei predetti “Wahlgänge”, nessuno ha ottenuto il previsto “quorum”, si procede, senza dilazione (“unverzüglich”), a nuova elezione; in quest’ultima votazione, basta la maggioranza dei voti espressi.

È obbligo del capo dello Stato, procedere alla nomina dell’eletto entro 7 giorni dall’ultima votazione.

Se il candidato non ha conseguito la maggioranza dei voti espressi dai deputati, è in facoltà del presidente della Repubblica, procedere alla nomina entro 7 giorni oppure allo scioglimento del “Bundestag”, con conseguente indizione di nuove elezioni per il “Bundestag”.

Da quanto esposto, risulta che i Costituenti hanno inteso – con una normativa stringente – assicurare, che la RFT non rimanga senza capo del governo (e senza “handlungsfähiger Regierung”), sia pure per poco tempo e che il “Bundskanzler” abbia una maggioranza, che lo sostenga.

Garantire la continuità dell’attività di governo da parte di chi possa “contare” sulla leale collaborazione della compagine governativa, appare l’obiettivo principale di coloro, che hanno elaborato il “Grundgesetz – GG” della RFT negli anni 1948/49.

Ultimamente – secondo quanto riportato dalla stampa – anche altri Stati intenderebbero introdurre il “konstruktive Misstrauensvotum”, evitando, in tal modo, una “quasi paralisi” dell’attività di governo, come è avvenuto, per esempio, nel passato, in Belgio, ove, a causa delle difficoltà di formare un nuovo governo, dopo le dimissioni di quello precedente, dimessosi a seguito di un semplice voto di sfiducia, sono occorsi mese e mesi, prima che si potesse insediare un nuovo “esecutivo”. Con danni, non certo lievi, anche per l’economia e, soprattutto, per la credibilità del sistema democratico.

** nota   Torna alla mente un dialogo tra Socrate e Gorgia, che verteva sulla persuasione. Oggetto della stessa, può essere “sia il giusto, che l’ingiusto” e “c’é chi è in grado, di parlare contro tutti e su tutto, sí da persuadere, in breve, su tutto quello che vuole”. Scopo dell’attività dei politici, dovrebbe essere, assicurare il “vivere eudaimonico”. Non comportarsi, come “le donne di Tessaglia, che, con i loro sortilegi, fanno scendere in terra la luna”, anche se, cosí facendo, perdevano la vista” (si diceva tanti, tanti, anni fa).