Albo on-line: una riforma da non sottovalutare

28 Maggio 2010

1. Premessa

Con l’art. 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69 è stato introdotto l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di sostituire la pubblicazione tradizionale all’albo ufficiale (o pretorio) con la pubblicazione di documenti digitali sui siti informatici.

Inizialmente, il termine previsto per questa riforma della pubblicità legale era stato fissato al 1° gennaio 2010. Si trattava, con ogni evidenza, di un termine irragionevole per adeguamenti così importanti sul fronte dell’azione amministrativa. Infatti, con il DL 30 dicembre 2009, n. 194, art. 2, comma 5, il termine è stato dapprima posticipato al 1° luglio 2010 e poi, in sede di conversione con la legge 26 febbraio 2010, n. 25, lo stesso art. 2, comma 5, è stato posticipato al 1° gennaio 2011.

L’inserzione di un novellato di così largo impatto sembra però essere tuttora sottovalutato dalla maggioranza delle amministrazioni pubbliche, che procedono in ordine sparso implementando soluzioni tecnologiche a dir poco barbare che prevedono, ad esempio, la pubblicazione sic et simpliciter sul sito web di una pagina html o di un file testuale (tipo MSWord).

Bisogna invece sfruttare questi pochi mesi a disposizione per arrivare in modo coordinato al 2011 a dettare delle procedure o delle linee di indirizzo per la pubblicità legale online, nel rispetto della multidisciplinarietà del problema, sempre ammesso che nel Paese delle Milleproroghe non ve ne sia un’altra che posticipi la riforma al 2012.

La questione non riguarda soltanto gli enti locali e l’albo pretorio, ma tutti gli albi ufficiali delle amministrazioni pubbliche per i documenti dalla cui pubblicità erga omnes dipende l’efficacia.

Pochi hanno commentato che la riforma impatta anche sulla pubblicazione delle sentenze penali. L’art. 67 della legge 69/2009 ha infatti modificato anche l’art. 36 del codice penale, ordinando la pubblicazione delle sentenze sul sito web del Ministero della giustizia, per una durata non superiore a trenta giorni.

Non solo.

La Finanziaria 2010 (legge 23 dicembre 2009, n. 191), con i commi 216218 dell’art. 2, ha nuovamente integrato la disciplina, ordinando che le sentenze penali diverse da quelle di condanna all’ergastolo debbano essere pubblicate esclusivamente mediante l’indicazione degli estremi e dell’indirizzo web del sito del Ministero della giustizia (http://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_19.wp;jsessionid=74BD5A0858749EB9F7F7548B6312510E.ajpAL02).

Siamo dunque di fronte a una riforma dei rapporti tra cittadini e amministrazioni pubbliche da non sottovalutare, riforma che non può né deve essere banalizzata da soluzioni meramente tecnologiche o da comportamenti amministrativi superficiali, tenendo ben presente che un documento cartaceo pubblicato all’albo è ontologicamente diverso da un oggetto digitale inserito in un sito web e che le affinità sono presunte, non reali. A ciò si aggiunga che l’informazione (il contenuto dell’atto amministrativo) è cosa diversa dal documento, il quale la rappresenta dandole forza di prova e opponibilità a terzi grazie a forme e formalità previste dal nostro ordinamento giuridico. Scambiare un mero testo (la pagina html o il file .doc) per un documento amministrativo avente piena efficacia è un errore tanto comune quanto lacerante per uno stato di diritto.

Infine, tale riforma comporterà un radicale cambiamento della giurisprudenza, visto che storicamente le pronunce hanno raramente considerato l’inserzione in un sito web uno strumento diretto ad assicurare la conoscenza piena dei documenti pubblicati (ad es., TAR Lazio Roma, sez. II, 13 marzo 2001, n. 1853, Consiglio di Stato, sez. VI, 3 maggio 2007, n. 1949, Consiglio di Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3679). Anche questa parte, molto delicata, andrà contemperata e allineata alla rivoluzione digitale.

2. La coalescenza sull’albo online e la proposta di ANORC

La pubblicità legale non è, ribadiamolo, un problema esclusivamente informatico. Anzi, nella semplice inserzione di un dato personale in un sito web si nascondono e vengono amplificati insidie e fattori legati alla tutela della privacy, al digital divide, al diritto all’oblio, al diritto di internet, al diritto in generale (sia esso amministrativo, civile e penale), all’informatica giuridica e, non ultime, alla diplomatica e all’archivistica.

L’assenza sostanziale di segnali da parte del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione su questo tema ha spinto l’Associazione nazionale per operatori e responsabili della conservazione digitale (ANORC) a proporre la costituzione di un gruppo di lavoro multi/interdisciplinare incaricato di redigere una proposta di DPCM contenente le regole tecniche per l’albo online.

Si tratta di un atto di coalescenza sociale, cioè dell’unione di più professionalità che affrontano con uno spettro ampio il problema. Un primo risultato del gruppo di lavoro è stata l’approvazione di Linee guida per la redazione delle regole tecniche per l’albo online, disponibili sul sito web www.anorc.it.

Le regole tecniche che verranno scritte, dunque, dovranno garantire:

• il diritto all’informazione (tenuto distinto dal diritto di accesso)

• la trasparenza dell’azione amministrativa

• la protezione dei dati personali, nel rispetto del principio di proporzionalità e non eccedenza dei dati pubblicati

• il rispetto del principio di temporaneità (diritto all’oblio)

• l’efficacia della pubblicazione in ambiente digitale

• il contenimento dei costi e dell’impatto organizzativo

e al fine di

• inibire la ricerca ubiquitaria attraverso i comuni motori di ricerca sul web

• definire le modalità di pubblicazione, di esecutività e di ritiro con referta di avvenuta pubblicazione (firma elettronica e marca temporale)

• garantire l’accessibilità al sito web

• individuare i formati idonei e autoconsistenti per semplificare la consultazione online

• garantire la conservazione a lungo termine dei documenti digitali pubblicati e delle rispettive referte di pubblicazione, mantenendo nel tempo prova della loro autenticità, integrità e intelligibilità, indipendentemente da soluzioni hardware e software adottate

nonché di

• individuare o far individuare alle amministrazioni pubbliche le tipologie di documenti da pubblicare

• stabilire quali parti dei documenti – soprattutto se provvedimenti – siano idonee alla diffusione via web, anche per garantire, nel rispetto della privacy, il diritto all’informazione

• semplificare il processo di pubblicazione

Per queste ragioni, fin troppo evidenti, è necessario uno sforzo per affrontare un problema che presenta a grappolo tanti piccoli problemi che vanno prima riconosciuti come scomposti e poi risolti in una visione d’insieme.

3. Il gruppo di lavoro: ecco i partecipanti

Il gruppo di lavoro per la redazione di una bozza di DPCM per l’albo online è formato da

Maristella AGOSTI, esperta di informatica, professore ordinario di Informatica generale nonché di Sistemi di archivi digitali all’Università degli Studi di Padova;

Franco CARDIN, esperto di privacy, professore a contratto di Privacy all’Università degli Studi di Verona, dirigente dell’Azienda Ulss 16 Padova;

Pietro DI BENEDETTO, esperto di diritto amministrativo, direttore amministrativo vicario dell’Università degli Studi dell’Aquila;

Luciana DURANTI, esperta di archivistica e di diplomatica, professore ordinario di Theoretical and Research Foundations of Archival Studies nonché di Archival Diplomatics all’University of British Columbia di Vancouver (Canada);

Linda GIUVA, esperta di archivistica e di diplomatica, professore associato di Archivistica generale all’Università degli Studi di Siena (sede di Arezzo);

Mariella GUERCIO, esperta di archivistica e di diplomatica, professore ordinario di Archivistica nonché di Archivistica informatica all’Università degli Studi di Urbino;

Andrea LISI, avvocato, presidente di ANORC, docente alla SDA Bocconi – Document Management Academy e responsabile del Digital & Law Department dello Studio Lisi;

Massimo MARONATI, esperto nella gestione dei documenti digitali e ingegneria del software, amministratore di Krill, già ricercatore;

Barbara MONTINI, esperta di diritto, professore a contratto di Diritto amministrativo all’Università degli Studi di Verona, avvocato presso il Comune di Ferrara;

Roberto MORELLO, esperto di privacy e di risk management, formatore del MIUR Veneto per privacy e misure minime di sicurezza, legale rappresentante della Robyone srl;

Gianni PENZO DORIA, esperto di archivistica e di diplomatica del documento digitale, responsabile scientifico del progetto UniDOC, dirigente dell’Università degli Studi di Padova (coordinatore del gruppo di lavoro);

Anna Luisa PETRUCCI, esperta di diritto, dirigente della Presidenza del Consiglio dei ministri;

Elisabetta REALE, esperta di archivistica e di diplomatica, funzionario della Direzione generale per gli archivi del Ministero per i beni e le attività culturali;

Michela SESSA, esperta di archivistica e di diplomatica, professore a contratto di Archivistica informatica all’Università degli studi Federico II di Napoli, archivista presso la Soprintendenza archivistica della Campania;

Erilde TERENZONI, esperta di archivista e di diplomatica, Soprintendente archivistico per il Veneto;

Tiziano TESSARO, esperto di diritto, professore a contratto di Diritto regionale e degli enti locali all’Università degli Studi di Padova, magistrato della Corte dei conti di Venezia.

Ma questo gruppo di esperti non lavorerà da solo, verrà anzi affiancato da un gruppo di consulenti per la revisione tecnicaoperativa, che verificherà, in qualità di esperti sul campo, l’adeguatezza delle soluzioni che verranno proposte:

Marzia ALBAN, Comune di Selvazzano Dentro (PD);

Maria Grazia BEVILACQUA, Comune di Chioggia (VE);

Barbara BIGI, Comune di Trieste;

Valeria BOSCO, Università degli Studi di Padova;

Giuseppina BOVA, Provincia di Cremona;

Antonella CASULA, Comune di Oristano;

Antonella COPPI, Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia;

Barbara CORVISIERI, Istituto nazionale di statistica ISTAT Roma;

Concetta DAMIANI, Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Napoli;

Monica DONAGLIO, Comune di Venezia;

Loris DE MARCHI, Centro Studi della Marca Trevigiana;

Laura FLORA, Istituto Nazionale di Astrofisica Osservatorio astronomico di Trieste;

Laura GILARDI, Comune di Lecco;

Elisabetta GUGLIELMINI, Comune di Roverè Veronese (VR);

Alisa MAIONCHI, Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Lucca;

Davide MAMMOLITI, Comune di Aosta;

Luca MILANI, Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura AVEPA;

Nicoletta MOLFETTA, Provincia di Novara;

Remigio PEGORARO, Università degli Studi di Padova;

Angelo ROSSI, Comune di Padova;

Beatrice ROSSI, Provincia di Pesaro Urbino;

Antonella SANNINO, Università degli Studi di Salerno;

Giuliana STELLA, Comune di Paese (TV);

Nicoletta VALDINOCCI, Comune di Pesaro;

Marina ZANZOTTERA, Azienda ospedaliera di Busto Arsizio (VA);

Vilma ZINI, Procura Generale della Repubblica di Bologna.

Una volta definito, il testo sarà oggetto di una revisione linguistica finalizzata alla semplificazione del linguaggio antiburocratese da parte di:

Michele A. CORTELAZZO, professore ordinario di Linguistica italiana nonché di Grammatica italiana dell’Università degli Studi di Padova e

Matteo VIALE, assegnista di una ricerca sull’Analisi linguistica di documenti amministrativi (19462006) dell’Università degli Studi di Padova.