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Le società strumentali delle amministrazioni regionali e locali

03 aprile 2014 -

Con l’articolo 13 del Decreto Legge n. 2006/226, convertito in Legge n. 2006/248, meglio noto come articolo 13 Bersani, dal nome del proponente, sono state introdotte una serie di limitazioni in merito alle società cosiddette strumentali. Infatti, se prima tali società potevano ricevere affidamenti diretti entro i tre limiti tradizionali dell'in house providing, in seguito all’emanazione del citato provvedimento l’ambito di operatività delle stesse è stato notevolmente ridimensionato

La natura giuridica

Prima di passare all’esegesi della norma vediamo brevemente la natura giuridica delle società cosiddette pubbliche.

Il fenomeno delle società a partecipazione pubblica nel nostro paese non è recente ma risale agli anni 20 del secolo scorso. Si tratta di un fenomeno diffuso in tutti i Paesi europei ma che in Italia assume dimensioni abnormi. Sono infatti sono oltre cinquemila le società partecipate dalle amministrazioni statali regionali e locali.

Come ha osservato la dottrina “storicamente il fenomeno delle società a partecipazione pubblica è correlato a tre cause principali: l’affermarsi dello stato imprenditore soprattutto a partire dagli anni 30 del secolo scorso, la privatizzazione formale di enti pubblici negli anni novanta del secolo scorso, l’esternalizzazione di attività svolte da apparati amministrativi”[1].

Le società pubbliche costituiscono soggetti formalmente privati che sono disciplinati da norme che, in alcuni casi derogano in chiave pubblicistica, alla disciplina di diritto civile; si distinguono, pertanto, dagli enti pubblici economici che si caratterizzano per essere soggetti formalmente pubblici che operano in regime di diritto privato[2].

Il proliferare delle società pubbliche coincide con la progressiva diminuzione degli enti pubblici economici; il ricorso allo schema societario soddisfa l’esigenza di alleggerire il bilancio dello Stato e, per quanto concerne le società miste, di poter disporre di capitale privato; l’opzione per le società a totale partecipazione pubblica deriva, invece, dalla convinzione di poter conseguire migliori risultati in termini di efficienza ed economicità attraverso l’utilizzo di una forma organizzativa che, come è noto, si fonda sul fine di lucro e non presenta gli elementi di rigidità delle amministrazioni pubbliche.

La scelta della forma societaria come modalità di organizzazione pubblica comporta la necessità di conciliare la struttura tipica delle società, imperniata sul fine di lucro, con l’interesse pubblico che si intende realizzare; è compito del legislatore risolvere questo elemento di criticità mediante l’approvazione delle leggi che istituiscono le società pubbliche.

L’esistenza degli enti pubblici a struttura societaria ha portato la giurisprudenza ad affermare la neutralità del modello societario rispetto alle finalità che si intendono perseguire; questa interpretazione risulta avvalorata dalla tendenza dell’ordinamento comunitario ad essere indifferente al profilo nominalistico, rilevando invece, ai fini della classificazione della natura pubblica o privata degli enti, la sostanza delle funzioni esercitate e la tipologia degli interessi perseguiti.

L’effettiva natura delle società pubbliche deve, dunque, essere indagata in concreto; in particolare, per quanto concerne la natura delle società per azioni a totale partecipazione pubblica, si ritiene che esse abbiano sostanza di ente pubblico allorché l’esistenza e la destinazione funzionale della società siano predeterminate con atto normativo, in modo da essere sottratte alla volontà degli organi societari [3].



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