Art. 46

Bibliografia. De Nictolis, Codice del Processo Amministrativo, IPSOA, Rozzano, 2010. M.P. Chiti, L’introduzione del giudizio, in A. Sandulli (a cura di), Diritto Processuale Amministrativo, in S. Cassese (diretto da), Corso di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2013. A. Police, Processo Amministrativo, Ipsoa, Assago, 2013. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1993. M.A. Sandulli, Il nuovo processo amministrativo, Giuffre’, Milano, 2013; A. Liberati, Il processo innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, Cedam, Padova, 2006. M.A. Sandulli, Il nuovo processo amministrativo, Giuffre’, Milano, 2013; A. Liberati, Il processo innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, Cedam, Padova, 2006. 

Sommario. 1. Le “parti intimate”. 2. Il termine per la costituzione delle parti intimate. 3. Termine per la costituzione e istanze cautelari. 4. Casi di allungamento del termine. 5. La produzione dei provvedimenti impugnati da parte dell’amministrazione resistente. 6. Modalità di costituzione delle parti intimate. 7. Effetti della costituzione e conseguenze della mancata costituzione

1. Le “parti intimate”

Sono parti intimate l’amministrazione o le amministrazioni resistenti e i controinteressati destinatari della notifica del ricorso (o i beneficiari dell’atto che si assume illegittimo, nel caso sia proposta azione risarcitoria). Alle parti intimate sono parificati i soggetti che entrano a far parte del giudizio a seguito di un ordine d’integrazione del contraddittorio e i terzi chiamati in causa. 

2. Il termine per la costituzione delle parti intimate

Sulla base di quanto disposto dall’articolo 46 CPA, la costituzione delle parti intimate deve avvenire entro sessanta giorni dal perfezionamento della notifica del ricorso (salvi i casi di abbreviazione dei termini e salvi i termini autonomamente previsti per i riti speciali). La giurisprudenza ha più volte chiarito che il termine per la costituzione è ordinatorio e in quanto tale diretto garantire la concreta possibilità di un effettivo contraddittorio: pertanto, se la parte intimata si costituisce tardivamente, ma prima che il ricorso sia introitato in decisione – la sua costituzione è comunque ammissibile. Ne consegue che le parti intimate possono teoricamente costituirsi sino al giorno dell’udienza, salve le decadenze previste dall’articolo 73 CPA (ex plurimis, Cons. St., 11 marzo 2015, n. 1256 ; Cons. St., Sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 748, Cons. St., Sez. V, 8 aprile 2014, n. 1661: “Nel processo amministrativo è possibile la costituzione in giudizio fino all’udienza di discussione, con svolgimento però soltanto di difese orali, restando ferma la preclusione alla produzione di documenti e memorie oltre i termini di cui all’articolo 73, comma 1, CPA, attesa la natura ordinatoria del termine per la costituzione in giudizio delle parti intimate ai sensi del combinato disposto degli articoli 38, 46, comma 1, e 87 comma 3, CPA”. Per il rito del silenzio, si veda, ad esempio, Tar Calabria, Catanzaro, Sez. II, 17 dicembre 2013, n. 1171: “Il termine di costituzione delle parti intimate, stabilito dall’articolo 46 CPA e soggetto, nel rito del silenzio previsto dall’articolo 117 CPA, alla dimidiazione di cui all’articolo 87 comma 3, CPA non riveste carattere perentorio, essendo ammissibile la costituzione della parte sino all’udienza di discussione del ricorso, sebbene, in caso di costituzione tardiva, la parte incorra nelle preclusioni e nelle decadenze dalle facoltà processuali di deposito di memorie, documenti e repliche, ove siano decorsi i termini di cui all’articolo 73 comma 1, CPA dimidiato nel rito del silenzio, ai sensi dell’articolo 87 comma 3, CPA”). La costituzione può avvenire anche solo oralmente nei casi in cui non sia necessaria la produzione di un mandato espresso al proprio difensore (così, ad esempio, nel caso di patrocinio ex lege dell’Avvocatura dello Stato o nel caso in cui la parte intimata può stare in giudizio senza l’assistenza del difensore), fatte salve, però, le decadenze maturate per le produzioni documentali e gli scritti difensivi previste per ciascun rito (così, ad esempio, nel rito ordinario, la costituzione tardiva sarà ammessa oltre il sessantesimo giorno dal perfezionamento della notifica del ricorso, ma le parti intimate non potranno produrre documenti, memorie e repliche rispettivamente oltre i termini di quaranta, trenta e venti giorni prima dell’udienza di discussione), nonché le decadenze previste per la proposizione del ricorso incidentale ex articolo 42 CPA.

Un intervento dell’Adunanza Plenaria ha chiarito che, nel caso di costituzione delle parti intimate in udienza, ove le difese orali comportino una lesione del diritto di difesa della controparte, il giudice potrà comunque disporre il rinvio dell’udienza a data fissa, nel termine che riterrà congruo rispetto alla rilevanza delle questioni sollevate in udienza per consentirne la valutazione a garanzia del contraddittorio sostanziale (Cons. St., Ad. Plen., 25 febbraio 2013, n. 5). 

Fa eccezione alla regola la disposizione di cui all’articolo 47, comma 2, CPA, che ricollega alla mancata costituzione nel termine di cui all’articolo 46, comma 1 la preclusione rispetto alla eccezione di incompetenza della Sezione adita nell’ambito dello stesso Tar.

Alla costituzione delle parti si applicano le norme sul PAT già esaminate per la costituzione del ricorrente.

3. Termine per la costituzione e istanze cautelari

Il carattere dilatorio del termine per la costituzione delle parti intimate, e la funzione di garanzia del contraddittorio (tale che il giudizio non può essere definito in assenza della controparte) subiscono in via di fatto un importante temperamento nel caso in cui il ricorrente abbia formulato istanza cautelare, ed il Collegio intenda avvalersi, ai sensi dell’articolo 55 CPA, della facoltà di decidere la controversia con sentenza in forma semplificata. In tal caso, infatti, il Collegio, verificata la corretta instaurazione del contraddittorio esclusivamente dal punto di vista della completezza e dell’esito delle notificazioni, non deve attendere il decorso del termine per la costituzione, bensì esclusivamente il decorso del termine di venti giorni previsto dallo stesso articolo 55: di conseguenza, la costituzione delle parti intimate, al fine di poter svolgere utilmente le proprie difese, non potrà che avvenire entro tale termine, ovvero ancor prima, entro due giorni liberi prima della camera di consiglio (termini anch’essi soggetti a dimidiazione nei riti speciali), nel caso dette parti intimate intendano produrre memorie e documenti che il Collegio possa valutare in sede cautelare (e ai fini della decisione in forma semplificata). 

4. Casi di allungamento del termine

Anche per le parti intimate, come per la parte ricorrente, si applica la disposizione prevista dall’articolo 41, comma 5, CPA, con conseguente allungamento dei termini per i casi di soggetti residenti all’estero o in altri Stati membri dell’UE.

5. La produzione dei provvedimenti impugnati da parte dell’amministrazione resistente

Costituendosi in giudizio, l’amministrazione resistente ha altresì l’obbligo di produrre in giudizio il provvedimento o i provvedimenti impugnati, nonché gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l’amministrazione ritiene utili in giudizio. Di tale produzione la Segreteria deve dare notizia alle parti costituite (articolo 46, comma 3, CPA).

6. Modalità di costituzione delle parti intimate

A differenza degli altri soggetti che entrano nel giudizio amministrativo (e salvo quanto si dirà per il ricorso incidentale), per le parti intimate non è richiesta la previa notifica ai contraddittori di un atto formale, dai contenuti prefigurati dal CPA Tali parti (salvo, come di vedrà, quanto si dirà per il ricorso incidentale) possono dunque costituirsi con semplice memoria non notificata. È stato rilevato come la ratio di tale differenziazione sia identificabile nella particolare posizione di tali soggetti che, subendo l’iniziativa processuale altrui, s’inseriscono in un rapporto processuale costituito o costituendo, facendo così prevalere le esigenze di celerità del giudizio su quelle della formalità delle comunicazioni (Cons. St., Sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1720). 

7. Effetti della costituzione e conseguenze della mancata costituzione

Si è già visto che la costituzione della parte intimata, a determinate condizioni, produce l’effetto sanante di eventuali vizi di nullità della notifica del ricorso.

La costituzione produce inoltre effetti sul regime delle comunicazioni e notificazioni, trovando piena applicazione le disposizioni relative alla elezione di domicilio (articolo 25 CPA) e al domicilio telematico del difensore (articolo 136 CPA), cui si rinvia.

Non è previsto, nel processo amministrativo, l’istituto della contumacia per il caso di mancata costituzione delle parti.

Il punto di vista dell’Autore

Si noti la differenza tra il carattere ordinatorio dei termini per la costituzione delle parti intimate nel giudizio di primo grado e nel giudizio di appello, laddove invece l’articolo 101, CPA prevede che le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado devono essere riproposte a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio: disposizione, quest’ultima, speculare al principio di consumazione dell’impugnazione che regola il processo di appello e impedisce, in secondo grado, qualunque integrazione pur tempestiva dei motivi.