Art. 66

Bibliografia. Clemente di San Luca, Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche in materia ambientale in www.giustamm.it, 2016; Giani, La fase istruttoria in Giustizia amministrativa, 2013; Giusti, Discrezionalità tecnica – discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sindacato del giudice amministrativo in Giurisprudenza Italiana, 2015. 

Sommario. 1. Inquadramento e finalità. 2. Settori di applicazione. 3. Il contraddittorio. 4. Limiti temporali per la presentazione dell’istanza di ricusazione del verificatore. 5. Il compenso del verificatore.

1. Inquadramento e finalità

La verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio rappresentano degli strumenti processuali fondamentali per il G.A. allorquando venga richiesto un sindacato sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla pubblica amministrazione.

Parte della dottrina ha osservato che, sebbene il Codice abbia messo a disposizione del giudice amministrativo, affinché questi possa sindacare le valutazioni tecniche compiute dalla pubblica amministrazione, due diversi mezzi istruttori, rimane non del tutto chiara l’esatta funzionalizzazione di tali strumenti. La differente funzionalità dei due mezzi istruttori è, invero, segnalata nel Codice sia nell’articolo 19, comma 1, sia nell’articolo 63, comma 4 e si ravvisa “nell’indispensabilità” quale requisito per ordinare una consulenza tecnica (che, per contro, non è richiesto nella verificazione). In tal senso la verificazione può e deve essere disposta dal giudice laddove si tratti di accertare fatti che presentino una connotazione tecnico-scientifica il cui acclaramento dia luogo, però, a risultati certi ed indubbi; diversamente il giudice dovrebbe disporre una consulenza tecnica d’ufficio quando si tratti di accertare soltanto la plausibilità – e non la veridicità – della scelta tecnico-scientifica compiuta dalla pubblica amministrazione, giacché la disciplina scientifica sussunta nella fattispecie normativa non offra sul punto una risposta certa ed inopinabile, esistendo più di un criterio per effettuare siffatta scelta (Clemente di San Luca, Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche in materia ambientale in www.giustamm.it, 2016).

Sulla versatilità d’uso del predetto mezzo istruttorio, altra dottrina ha osservato che la verificazione si caratterizza per la sua poliedricità, potendo comportare attività diverse quali ispezioni, sopralluoghi, esperimenti, esami tecnici e qualsiasi altra operazione necessaria per rispondere ai quesiti formulati dal giudice. Tale poliedricità è coerente con l’originaria giustificazione ideologica della verificazione che va ricercata nella ritenuta impossibilità per il giudice, in sede di legittimità, di disporre una cognizione autonoma dei fatti oggetto del giudizio, potendoli conoscere solo attraverso le rappresentazioni ad esso fornite dalla stessa amministrazione parte in causa (Giani, La fase istruttoria in Giustizia amministrativa, 2013).

La verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio sono mezzi istruttori sottratti alla disponibilità delle parti ed affidati al prudente apprezzamento del giudice, al quale soltanto compete la formulazione dei quesiti, senza che i litiganti siano legittimati a nulla più che ad interloquirvi in una prospettiva puramente collaborativa (ad esempio, con puntuali suggerimenti nelle memorie di parte). Conseguentemente, rientra nella discrezionalità del giudice sia l’apprezzamento della necessità o meno di una verificazione o di una consulenza tecnica di ufficio per accertare fatti o acquisire valutazioni che richiedono particolari competenze tecniche (cfr. articolo 63 comma 4 CPA), sia la formulazione dei relativi quesiti (cfr. articolo 66 comma 1, e articolo 67 comma1 CPA; cfr. anche articolo 191 c.p.c.), mediante i quali egli indica e delimita il compito dell’organismo verificatore e del consulente (T.A.R. Campania, Napoli sez. II, 11 settembre 2013, n.4225)

2. Settori di applicazione

Lo strumento della verificazione è particolarmente utilizzato in ambito sanitario al fine di verificare la sussistenza dei requisiti di idoneità psico-fisica e attitudinali richiesti per la partecipazione ad una procedura concorsuale (si veda T.A.R. Lazio, Roma sez. I, 03 giugno 2019, n.7130; T.A.R. Lazio, Roma sez. II ter, 01 settembre 2014, n.9252).

Ancora, si ricorre alla verificazione in materia di edilizia ed urbanistica per accertare quale sia lo stato dell’immobile, per misurare delle distanze o per verificare se un determinato terreno ricada in un’area vincolata (T.A.R. Campania, Napoli sez. II, 09 febbraio 2016, n. 695).

Inoltre, è stata disposta una verificazione per riscontrare le effettive emissioni elettromagnetiche di un impianto di una stazione terrestre di un sistema di comunicazione satellitare (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 03 settembre 2015, n.581).

3. Il contraddittorio

La partecipazione delle parti alle operazioni di verificazione ha senso solo qualora vi sia un esame o accertamento da effettuare su luoghi o cose, ma non quando la verificazione si risolva, come nella specie, in un esame documentale. L’istituto della verificazione, nella disciplina ora dettata dall’articolo 66 CPA, che non prevede il contraddittorio, comporta l’intervento in funzione consultiva del giudice di un organismo qualificato per la soluzione di questioni che implichino l’apporto di competenze tecniche o il riscontro di circostanze in fatto, che si pongono come essenziali ai fini della definizione della controversia; poiché questo apporto collaborativo avviene in funzione pari ordinata nella fase di cognizione della causa, non è previsto un momento di contraddittorio nel corso della fase istruttoria, che in prosieguo si attesta sugli sviluppi della verificazione. In ogni caso, quanto alle garanzie di difesa delle parti in sede di esecuzione della verificazione, va evidenziato che, nel silenzio dell’articolo 66 CPA, il quale, a differenza dell’articolo 67 relativo alla C.T.U., non prevede espressamente la facoltà di nomina di consulenti di parte, non si ritiene vi sia un divieto delle parti di farsi assistere da un proprio perito di fiducia, anche ove nulla disponga in merito l’ordinanza istruttoria (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila sez. I, 03 maggio 2018, n.180; in tal senso T.A.R. Sicilia, Catania sez. I, 09 gennaio 2017, n.24).

In tema di verificazione l’articolo 66 CPA - a differenza di quanto disposto per la C.T.U. dal successivo articolo 67 - non prevede espressamente la facoltà di nomina di consulenti di parte; tuttavia nemmeno si rinviene un divieto sul punto sicché nulla impedisce che anche in caso di uso di tale mezzo istruttorio le parti possano manifestare le propria posizione con un tecnico di propria fiducia (Consiglio di Stato sez. III, 04 maggio 2016, n.1757).

Nel processo amministrativo non sussiste alcun obbligo per il verificatore di trasmettere preventivamente alle parti in causa lo schema della sua relazione finale, trattandosi di attività disposta ai sensi dell’articolo 66 CPA, e non di consulenza tecnica d’ufficio ai sensi del successivo articolo 67 del medesimo CPA (Consiglio di Stato sez. V, 14 ottobre 2014, n.5084).

La disciplina di cui all’articolo 67 CPA, in tema di consulenza tecnica d’ufficio - connotata da un articolato contraddittorio tra consulente d’ufficio e consulenti di parte - non si applica all’istituto della verificazione, disciplinata dal precedente articolo 66 CPA, attesa la diversità dei due istituti, non solo sul piano soggettivo, ma anche sul piano oggettivo e funzionale, consistendo la verificazione in un mero accertamento a funzione descrittiva ed illustrativa per completare la conoscenza dei fatti che non siano desumibili dalle risultanze documentali, mentre la consulenza tecnica d’ufficio si estrinseca in una vera e propria valutazione non meramente ricognitiva di questioni di fatto, la cui risoluzione presuppone specifiche cognizioni di ordine tecnico, da utilizzare ai fini della decisione; in sede di verificazione, pertanto, il contraddittorio tra verificatore e periti di parte ha mero carattere eventuale, potendosi ogni osservazione in merito alle operazioni e valutazioni effettuate in sede di verificazione essere effettuata dalle parti tramite le memorie da prodursi in vista dell’udienza di discussione nel merito, nel rispetto dei termini perentori di cui all’articolo 73 CPA (T.A.R. Umbria, Perugia sez. I, 07 aprile 2015, n.164).

Sul punto la dottrina ritiene che il rapporto tra verificazione e contraddittorio continui a rimanere problematico. In effetti la giurisprudenza, nonostante il tenore dell’articolo in commento, è propensa ad estendere alla verificazione le garanzie del contraddittorio previste all’abrogato regolamento di procedura, in quanto ritenute componente essenziale del diritto di difesa. Tuttavia, la stessa giurisprudenza reputa che l’eventuale violazione del contraddittorio (ossia delle regole dettata dal giudice nell’ordinanza con la quale sia disposto il mezzo istruttorio) non spieghi alcuna incidenza sulla validità della verificazione, a differenza della nullità che invece si ritiene vizi la consulenza tecnica d’ufficio svolta senza il rispetto delle regole legali di partecipazione delle parti (Giusti, Discrezionalità tecnica – discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sindacato del giudice amministrativo in Giurisprudenza Italiana, 2015).

4. Limiti temporali per la presentazione dell’istanza di ricusazione del verificatore

L’istanza di ricusazione del verificatore, che può essere proposta ai sensi dell’ articolo 20 CPA per i motivi indicati nell’ articolo 51 c.p.c., deve ritenersi sottoposta a precisi limiti temporali idonei anche a scongiurare espedienti dilatori che mal si conciliano con le esigenze di addivenire ad una definizione del giudizio in tempi ragionevoli, e sono da individuare, in ragione della eadem ratio, in mancanza di una previsione espressa, in quelli indicati dall’ articolo 67 CPA per le analoghe istanze relative al consulente tecnico d’ufficio, con la specificazione che il termine ultimo entro il quale l’istanza di ricusazione deve essere presentata è da individuare, non essendo previsto il giuramento, entro e non oltre il primo atto del verificatore e, comunque, prima dell’inizio delle operazioni di verificazione, secondo un criterio desumibile anche dall’ articolo 52 comma 2, c.p.c. (T.A.R. Puglia, Bari sez. III, 03 maggio 2019, n.610).

5. Il compenso del verificatore

Tra il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale vi sono ancora importanti differenze che portano ad escludere la possibilità di riconoscere un compenso ai verificatori, attesa l’esistenza di regole diverse tra l’uno e l’altro rimedio (istruzione affidata al Ministero; impossibilità di condannare la parte soccombente alle spese, ecc.). Ed invero, una volta appurato, come prima detto, che l’attività istruttoria deve essere svolta dal Ministero che istruisce l’affare, la verificazione si configura come un supplemento di istruttoria che il ministero deve compiere con le sue risorse umane e strumentali, rientrando tra i suoi compiti ex articoli 11 e 13 d.P.R. 1199/1971. Conseguentemente le verificazioni disposte dalla Sezione consultiva, dovendo fisiologicamente essere eseguite dal Ministero che istruisce l’affare, rientrano nell’ambito dell’attività d’ufficio svolta dai dipendenti all’uopo incaricati senza possibilità di corresponsione di compensi ulteriori – trattandosi, si ripete, di attività connessa ai doveri d’ufficio - con la sola eventualità del rimborso delle spese effettivamente sostenute e compiutamente documentate (Consiglio di Stato sez. I, 20 maggio 2020, n. 925)

La verificazione, fornendo un ausilio al giudice, costituisce un atto necessario del processo, che è compiuto nell’interesse generale della giustizia. Ne consegue che l’obbligazione nei confronti del consulente per il soddisfacimento del suo credito al compenso deve gravare su tutte le parti del giudizio in solido tra loro, prescindendo dalla disciplina in ordine alla ripartizione delle spese processuali fra le parti, che è regolata dal principio della soccombenza (Consiglio di Stato sez. VI, 07 maggio 2019, n.2919).

Ai sensi dell’articolo 66, comma 4, CPA, per la liquidazione del compenso al verificatore si applicano le tariffe stabilite dalle disposizioni in materia di spese di giustizia, ovvero, se inferiori, quelle eventualmente stabilite per i servizi resi dall’organo verificatore. Si tratta di materia disciplinata dal decreto del Ministero della giustizia 20 luglio 2012 n. 140, avente per oggetto la determinazione dei parametri per la liquidazione da parte di un organo giurisdizionale del compenso per le professioni regolamentate vigilate dal Ministero della giustizia, ai sensi dell’articolo 9 d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 marzo 2012 n. 27. Il d.m. è applicabile ai funzionari o dipendenti pubblici nominati ausiliari del g.a. allorquando siano chiamati ad assolvere prestazioni analoghe a quelle rese dai liberi professionisti, atteso che la predetta disciplina regolamentare assume un valore residuale e di chiusura, essendo applicabile in via analogica a casi non espressamente contemplati (T.A.R. Lombardia, Brescia sez. II, 08 novembre 2016, n.1456).

Nel processo amministrativo, ai sensi dell’articolo 66 comma 4, c. proc. amm., per la liquidazione del compenso dovuto al verificatore si applicano le tariffe stabilite dalle disposizioni in materia di spese di giustizia ovvero, se inferiori, quelle eventualmente stabilite per i servizi resi dall’organismo verificatore; peraltro attualmente la liquidazione del compenso in favore degli ausiliari del g.a. avviene mediante l’utilizzo del sistema dei parametri introdotto dal d.m. 20 luglio 2012 n. 140, e non più in base al sistema tariffario di cui al d.P.R. 27 luglio 1988 n. 352 e al d.m. 30 maggio 2002, a seguito dell’adozione del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, che ha abrogato il sistema delle tariffe professionali e tutte le disposizioni che ad esse rinviavano, fornendo la base normativa per l’emanazione di detto d.m. n. 140 del 2012. Tuttavia la giurisprudenza è prevalentemente orientata nel senso che il sistema dei parametri non è vincolante per il giudice ed assume solo un valore orientativo, essendo imperniato su criteri soggettivi, oggettivi e funzionali ( Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2015, n.2015).

Il punto di vista dell’Autore

La disposizione in commento dedicata alla verificazione deve essere letta in combinato con l’articolo 19 CPA e se ne ricava un mezzo istruttorio particolarmente completo. 

Infatti, la funzione di accertatore dei fatti connotati da profili tecnico-scientifici rende il verificatore un ausiliario molto più utilizzato del consulente tecnico d’ufficio (al quale sono richieste delle indagini molto più “invasive” della discrezionalità amministrativa in quanto finalizzate alla valutazione delle circostanze tecniche).

Sul punto lo stesso Codice ribadisce, sia all’articolo 19, sia all’articolo 63, che esclusivamente la nomina del CTU venga fatta solo se indispensabile; tale requisito dell’indispensabilità non è previsto per il verificatore.

Non a caso, i settori in cui viene particolarmente utilizzata la verificazione rappresentano quei particolari ambiti in cui sono indispensabili gli accertamenti tecnici su fatti dalla portata risolutiva per un determinato giudizio (basti pensare all’esperimento del mezzo istruttorio in materie squisitamente tecniche come l’edilizia ed urbanistica, alle impugnative di esclusioni per inidoneità fisica nelle procedure concorsuali).

Sicuramente nel corso degli anni si è attivato quel processo di avvicinamento tra questo mezzo e la consulenza tecnica che ha portato ad applicare (in quanto non vietato) una sorta di contraddittorio già nella fase della stesura della relazione del verificatore.

Parimenti al principio del contraddittorio, dalla figura stessa del verificatore (che deve essere un organismo pubblico estraneo alle parti in giudizio dotato di specifiche competenze e che non è onerato del preventivo giuramento tipico dell’assunzione dell’incarico di consulente d’ufficio) vengono assicurati il rispetto del principio di terzietà, la necessità di assoluta specializzazione dell’ausiliario del giudice ed il rispetto dell’esigenza di celerità del giudizio: tutto questo rende lo strumento istruttorio trattato particolarmente prezioso sia per il giudice, sia per le parti in causa (in particolar modo il ricorrente).