Art. 14

Bibliografia. De Nictolis, Processo Amministrativo. Formulario commentato, IV ed., Ipsoa, 2019; Roberto Garofoli, Codice Amministrativo Ragionato. VII ed., Nel Diritto Editore, 2020; Salvatore Veneziano, Presidente di sezione al Tar Napoli, La giurisdizione e la competenza inderogabile, pubblicato in www.giustizia-amministrativa.it il 22 dicembre 2010; Vincenzo Blanda, Consigliere del Tar Lazio, La competenza funzionale del Tar Lazio considerazioni generali e proposte di modifica dell’articolo 135 CPA, pubblicato su www.giustizia-amministrativa.it il 1 novembre 2019; F. Peirone, Il riparto della competenza nella giustizia amministrativa tra naturalità del giudice territoriale e cura di interessi nazionali, in Diritto Processuale Amministrativo, fasc.1, 2016.

Sommario. 1. Introduzione. 2. Il ruolo della competenza funzionale inderogabile nel processo amministrativo. 3. Focus sulla competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio – Roma (casistica di recente introduzione nell’articolo 135 CPA). 4. Pronunce dell’Adunanza Plenaria.

1. Introduzione

1.1 La competenza per materia (c.d. funzionale) è un criterio espressamente previsto dal CPA tramite cui l’individuazione del giudice competente è rimessa alla preselezione di una serie di materie e/o di giudizi, che, per la loro natura e specificità, debbono essere oggetto di cognizione di specifici Tribunali Amministrativi Regionali per le ragioni che si andranno di seguito ad esplicare.

1.2 L’articolo 14 CPA individua le ipotesi di competenza funzionale con due criteri, uno di tipo soggettivo, l’altro di tipo oggettivo.

1.3 Con il criterio soggettivo si fa riferimento alle controversie devolute alla competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, indicate dall’articolo 135 CPA e dalla “legge”. 

Trattasi di fattispecie, che per la loro specificità e/o tecnicità, vengono attribuite espressamente alla cognizione della c.d. sede centrale.  Sempre sul piano soggettivo, si fa riferimento alle controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, devolute però in questo caso alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano.

1.4 In base al criterio oggettivo, invece, si fa riferimento a specifiche azioni processuali (come l’ottemperanza ex articolo 113 CPA) e a giudizi soggetti ad uno specifico rito (come quello abbreviato comune ex articolo 119 CPA) sottoposti alla inderogabile competenza funzionale del Tribunale Amministrativo Regionale, nonché ad ogni altro giudizio per il quale la legge o il codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all’articolo 13, per i quali il criterio di individuazione della competenza è qualificato come “funzionalmente inderogabile”.

2. Il ruolo della competenza funzionale inderogabile nel processo amministrativo

2.1 La qualificazione come “funzionale” della competenza è fonte di perplessità, in dottrina, quando si applica il rito abbreviato ex articolo 119 CPA, perché sul piano pratico tale criterio impedisce l’operare della connessione tra ricorso principale e ricorso incidentale ex articolo 42, comma 4 CPA. 

Infatti, se di regola “la cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale”, laddove la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale di un tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell’articolo 14, “in tal caso la competenza a conoscere dell’intero giudizio spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale avente competenza funzionale ai sensi dell’articolo 14”.

La giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria ha rinvenuto nella competenza funzionale profili di specialità che implicano la prevalenza della medesima rispetto alla competenza territoriale delineata in via generale dall’articolo 13 CPA con riferimento alla sede dell’autorità emanante o alla sfera territoriale degli effetti degli atti (AP n. 23 del 2012).

Sicché, nel caso di concorrenza fra la competenza funzionale di un TAR e la competenza territoriale di altro TAR prevarrebbe la competenza funzionale (AP n. 4 del 2013).

Diviene dunque evidente come con l’articolo 14 CPA si sia provveduto ad elevare, nel tempo, a categoria generale un meccanismo di distribuzione della competenza non legato all’efficacia dell’atto o alla sede territoriale dell’organo, ma fondato sull’individuazione di predefiniti ambiti di materie, introdotte e stratificatesi per effetto di specifiche previsioni normative, divenute sempre più numerose e pregnanti.

3. Focus sulla competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio – Roma (casistica di recente introduzione nell’articolo 135 CPA)

3.1 Come anzidetto, l’articolo 14 CPA ha contribuito ad allargare il “baricentro” di uno specifico TAR (soprattutto del TAR Lazio-Roma), e ciò sulla scorta che determinate questioni possano essere più efficacemente esaminate da un tribunale diverso, meno legato al contesto territoriale e maggiormente specializzato quanto a particolari cognizioni tecniche.

Da qui, il sacrificio del principio di prossimità, che porta con sé una conoscenza diretta delle questioni e delle realtà territoriali interessate dalle vicende amministrative, in favore di una maggiore dislocazione territoriale.

3.2 Il principio di prossimità, e soprattutto la valorizzazione del contesto territoriale in cui è sorta la controversia è un elemento che è stato, però, per quanto isolatamente, nuovamente preso in esame dal d. l. n. 109, convertito dalla l. n. 130/2018, c.d. “decreto Genova”, col quale il Governo ha inteso apprestare misure emergenziali dopo il crollo del ponte Morandi attraverso l’introduzione dell’articolo 10.

Con tale ultima norma è stato infatti disposto che tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario, nonché quelle concernenti i conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano da detti atti, siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del Tar Liguria. 

Questa materia, invero, rientrerebbe astrattamente tra quelle che l’articolo 135, co. 1 lett. e) CPA devolve alla competenza inderogabile del Tar Lazio, ma il Governo, proprio in forza del fatto che detti giudizi involgono interessi propri (sebbene non esclusivi) del territorio della Regione Liguria, ha ritenuto di attribuirle al giudice localmente competente.

3.3 Nel senso invece di ampliare ulteriormente le materie di stretta competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio si è mosso l’articolo 1, comma 647, della legge n. 145/2018 (legge di bilancio per il 2019) con cui il legislatore ha ripreso e modificato il contenuto del d.l. n. 115/2018 poi non convertito. Segnatamente, si è proceduto ad un ampliamento delle competenze già attribuite al TAR Lazio in materia di giustizia sportiva.

L’articolo 1, comma 649, della l. n. 145/2018, in particolare, ha aggiunto una nuova ipotesi di competenza funzionale del Tar Lazio, sede di Roma, stabilendo che “all’articolo 135, comma 1, dopo la lettera q-quinquies) è aggiunta la seguente: «q-sexies) le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche»”.

Mentre in origine l’articolo 133, co. 1 lett. z) CPA limitava – in tale materia – la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie non espressamente riservate dalla legge agli organi di giustizia sportiva, ora i rapporti tra le due giurisdizioni risultano invertiti. 

In altre parole, il legislatore ha escluso – allo stato attuale – ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, facendo comunque salva la possibilità per il CONI e le Federazioni sportive di prevedere organi di giustizia dell’ordinamento sportivo che decidano tali questioni anche nel merito e in unico grado, e le cui statuizioni siano impugnabili dinanzi al TAR del Lazio, sede di Roma.

4. Pronunce dell’Adunanza Plenaria 

4.1 L’Adunanza Plenaria n. 6/2013 ha esaminato il caso del provvedimento di inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, per violazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità.

Nel caso di ricorso avverso l’inclusione di un Comune (nella specie si trattava del Comune di Messina) nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, perché inadempienti agli obblighi derivanti dal patto di stabilità, sussiste la competenza territoriale del T.A.R. del Lazio ai sensi dell’articolo 13 cod. proc. amm., atteso che, in tal caso, il provvedimento impugnato non può ritenersi avente efficacia circoscritta al solo territorio regionale del Comune interessato, in quanto alla stregua della normativa vigente alle sanzioni irrogate ai Comuni inadempienti sub specie di riduzione dei trasferimenti di risorse erariali consegue, nell’ambito di un più generale equilibrio della finanza statale, il riconoscimento di misure premiali ai Comuni virtuosi, la cui determinazione è strettamente dipendente dall’entità delle predette sanzioni.

Ha precisato l’Adunanza Plenaria che, in considerazione dell’evidente natura di atto plurimo degli atti impugnati, le ricadute, pur estremamente rilevanti, che tali atti hanno nei confronti del Comune ricorrente non esauriscono gli “effetti diretti” che essi producono, ai fini della determinazione della competenza territoriale ex articolo 13, comma 1, cod. proc. amm. 

L’irrogazione delle sanzioni ha un’immediata incidenza sulle finanze del Comune ricorrente, il quale per effetto della riduzione dei trasferimenti erariali dovrà rivedere la propria politica finanziaria, modificando le previsioni di spesa per servizi e investimenti e le determinazioni in materia di assunzioni e stabilizzazione di personale. 

In tale circostanza la competenza è stata attribuita al T.A.R. del Lazio perché le citate sanzioni costituiscono parte di una manovra finanziaria unitaria, le cui ripercussioni sulla finanza pubblica statale non possono in alcun modo qualificarsi quali effetti indiretti non rilevanti anche ai fini della competenza.

Il punto di vista dell’Autore

Dalle pagine precedenti si ricava l’evidenza dell’avvento di un sistema in cui la competenza funzionale assume un ruolo sempre più centrale, assurgendo a vero e proprio criterio generale di ripartizione della competenza alla stregua del criterio (fino ad oggi generale) della competenza per territorio ex articolo 13 CPA.

L’attribuzione ad uno specifico Organo giudicante di una certa tipologia di cause rende tale disciplina sicuramente eccentrica rispetto al modello costituzionale della distribuzione territoriale degli organi di giustizia amministrativa delineata nell’articolo 125 Cost. 

Il Tar Lazio, Roma, in particolare, viene considerato a tutti gli effetti alla stregua di un giudice amministrativo centrale preposto, oltre che alle decisioni nei casi propri e nei casi ultraregionali o nazionali per gli interessi coinvolti, a pronunce su determinate materie.

Tale accentramento di funzioni, tuttavia, porta con sé una serie di limiti e perplessità: infatti, se il criterio territoriale ex articolo 13 CPA consente di delineare nettamente il confine tra ciascun Tribunale destinatario della cognizione di una determinata controversia, il criterio funzionale ex articolo 14 CPA ripartisce le liti in ragione del tenore delle materie coinvolte, con il rischio di sovraccaricare il TAR così individuato di (troppe) competenze ulteriori rispetto a quello già delineate con il criterio tradizionale.