Art. 21

Bibliografia. M. Andreis, Commissario ad acta, regime dei suoi atti e nuovo codice del processo amministrativo, in Urbanistica e Appalti, 2012, 5, 561; A. Aprea, Inottemperanza inerzia e commissario ad acta nella Giustizia Amministrativa, Milano, 2003; F. Benvenuti, L’istruzione nel processo amministrativo, Padova, 1953; V. Caianiello, Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, UTET, Torino, 2003; Q. Camerlengo, Il giudice amministrativo e l’analogia, in Dir. Proc. Amm., 2003; F. Caringella – M. Protto, Codice del nuovo processo amministrativo, Roma, 2010, 308; R. Chieppa, Il processo amministrativo dopo il correttivo al codice, Giuffrè, 2012; M. Clarich, L’effettività della tutela nell’esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo, in Dir. Proc. Amm., 1998, 540; P. Clarizia – F. Freni, Il processo amministrativo nella giurisprudenza. Commento sistematico ai principali istituti, Giuffrè, 2012; M. Corradino – S. Sticchi Damiani, Il processo amministrativo, Giappichelli, 2014; G. D’Angelo, La consulenza tecnica nel processo amministrativo fra prassi consolidate e spunti innovativi, in Foro Amm., TAR 2005, 2, 579; R. De Nictolis, L’istruttoria, in F. Caringella - R. De Nictolis – V. Poli, Manuale di diritto processuale amministrativo, Roma, 2009; A. Liberati, Il Nuovo Diritto Processuale Amministrativo, IV volume, CEDAM, 2010; A. Liberati, L’autotutela amministrativa, Giuffrè, 2006; V. Lopilato – A. Quaranta, Il processo amministrativo. Commentario al Decreto Legislativo 104/2010, Giuffrè, 2011; G. Morbidelli, Codice della giustizia amministrativa, Giuffrè, 2015; A. Pajno, Il giudizio di ottemperanza come processo di esecuzione, in Foro Amm., 1987, 1648 e ss.; M. Sannino, Codice del processo amministrativo, UTET Giuridica, 2011; F. G. Scoca, Giustizia amministrativa, Giappicchelli, 2017; S. Tarullo, Esecuzione e ottemperanza, in Giustizia amministrativa a cura di F. G. Scoca, Torino, 2009, 548.

Sommario. 1. La qualificazione giuridica del commissario ad acta. 2. La scelta del commissario ad acta. 3. L’impugnazione degli atti del commissario ad acta. 4. L’applicabilità della Legge Vassalli nei confronti del commissario ad acta. 5. L’annullamento in autotutela degli atti commissariali. 6. Il ruolo del commissario ad acta nell’esecuzione delle misure cautelari. 7. I compensi del commissario ad acta. 8. La ricusazione del commissario ad acta.

1. La qualificazione giuridica del commissario ad acta

Nel processo amministrativo può accadere che il giudice, per assicurarsi la piena ed effettiva attuazione di una decisione giurisdizionale, si sostituisca ad una pubblica amministrazione nell’adempimento di una determinata prestazione.

Talvolta quest’attività sostitutiva non viene compiuta direttamente dal giudice bensì da un suo ausiliario, il c.d commissario ad acta.

Si tratta di una figura che viene nominata, su base discrezionale del giudice, nelle ipotesi in cui: (I) la pubblica amministrazione non esegue direttamente i provvedimenti del giudice amministrativo entro il termine fissato processualmente; (II) il giudice non intende sostituirsi alla pubblica amministrazione nella adozione di determinati provvedimenti.

Il giudice e/o il commissario ad acta si sostituiscono alla pubblica amministrazione nel giudizio di ottemperanza (articoli 112 CPA e ss.), nel rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione (articoli 117 CPA, e ss.) e, infine, in tutti i procedimenti in cui il giudice amministrativo esercita la giurisdizione con la cognizione estesa al merito (artt 34, co. I, lett. E e 134 CPA).

Inoltre la nomina del commissario ad acta avviene anche in ambito extraprocessuale, su espressa indicazione della legge, per l’adozione di determinati provvedimenti: in tali ipotesi, il commissario straordinario assume la veste di organo amministrativo straordinario (Cons. St. del 06.10.1990, n. 70).

2. La scelta del commissario ad acta

La selezione del commissario ad acta è rimessa, come già anticipato, alla valutazione discrezionale del giudice amministrativo. 

Di solito il commissario ad acta è un dipendente della pubblica amministrazione, in possesso di una adeguata competenza allo svolgimento dell’incarico, che fa parte dell’amministrazione inadempiente oppure dell’amministrazione esercitante funzioni di vigilanza e controllo su quella inadempiente. Non è escluso, tuttavia, che l’incarico possa essere conferito finanche a un soggetto privato (TAR Emilia Romagna del 07.11.2011, n. 832).

Il commissario ad acta, una volta nominato, può avvalersi di uno o più collaboratori per lo svolgimento dei propri compiti a condizione che tale scelta sia autorizzata dal collegio (Cons. St. del 20.06.1994, n. 525).

3. L’impugnazione degli atti del commissario ad acta

Gli atti compiuti dal commissario ad acta nell’esercizio delle sue funzioni non sono impugnabili dalle parti per via ordinaria bensì dinanzi al giudice dell’ottemperanza che, ai sensi dell’articolo 114, co. VI, CPA, “…conosce di tutte le questioni relative all’ottemperanza, nonché, tra le parti nei cui confronti si è formato il giudicato, di quelle inerenti agli atti del commissario ad acta. Avverso gli atti del commissario ad acta le stesse parti possono proporre, dinanzi al giudice dell’ottemperanza, reclamo, che è depositato, previa notifica ai controinteressati, nel termine di sessanta giorni” (Cons. St. del 03.02.2016, n. 432; Cons. St. del 15.09.2015, n. 4299; TAR Lazio – Roma del 04.05.2017, n. 5335; TAR Sicilia – Palermo del 02.11.2016, n. 2486).

Il suddetto regime d’impugnazione potrebbe non valere, invece, nei casi in cui il commissario ad acta non agisca quale longa manus del giudice nell’esecuzione di un giudicato (sentenza passata in giudicato e provvedimenti ad esse equiparabili, provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo, lodi arbitrali passati in giudicato ecc.) quanto, piuttosto, come organo amministrativo straordinario: si pensi, ad esempio, alle figure commissariali previste, in materia di silenzio – inadempimento, dagli articoli 31 e 117 CPA, e a quelle previste nella c.d. class action pubblica dall’articolo 1, Decreto Legislativo n. 198/2009.

In simili ipotesi, secondo un recente orientamento giurisprudenziale, “il commissario nominato, sostituendosi alla pubblica amministrazione anche nella fase di valutazione del quomodo dell’esercizio del potere, si trasforma in un vero e proprio organo amministrativo e perde la natura di organo ausiliario del giudice, agendo attraverso atti amministrativi che sono impugnabili davanti al giudice amministrativo in sede di legittimità e non anche di merito e quindi, addirittura, revocabili, annullabili o sostituibili da parte della pubblica amministrazione commissariata” (TAR Lazio – Roma del 04.05.2017, n. 5335).
In altre parole, secondo il TAR Lazio, gli atti compiuti dal commissario ad acta nella veste di organo amministrativo straordinario, sono impugnabili per via ordinaria.

Ed ancora, sembrerebbe ammettersi l’impugnabilità dell’atto commissariale in sede di legittimità anche da parte del soggetto terzo controinteressato ed estraneo alla lite che ha originato il giudicato (Cons. St. del 30.03.2000, n. 1834; Cons. St. del 15.01.1990, n. 49; Cons. St. del 27.11.1989, n. 771).

4. L’applicabilità della Legge Vassalli nei confronti del commissario ad acta

La disciplina della responsabilità civile dei magistrati per il risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, prevista dall’arcinota Legge Vassalli (L. 13.04.1988, n. 117) opera anche nei confronti del commissario ad acta (TAR Lazio – Roma del 04.05.2017, n. 5335).

5. L’annullamento in autotutela degli atti commissariali

La giurisprudenza amministrativa ritiene che l’esercizio, da parte della pubblica amministrazione commissariata, del potere di annullamento in autotutela degli atti commissariali sia: I) precluso quando il commissario ad acta agisce nella veste di ausiliario del giudice; II) consentito quando il commissario ad acta agisce nella veste di organo amministrativo straordinario.

Nella prima ipotesi, “non potendo l’amministrazione sostituita operare in sede di autotutela sull’atto del commissario ad acta...il rimedio offerto alle parti è il ricorso al giudice dell’ottemperanza, la cui competenza è assorbente, e comunque prevalente, anche quando la motivazione del gravame non risieda nella difformità dell’operato commissariale dal contenuto della sentenza da eseguire, ma nel rilievo di vizi di legittimità” (Cons. Giust. Amm. Regione Siciliana dell’11.10.1999, n. 422; Cons. St. del 27.04.2005, n. 1952; Cons. St. del 08.07.1995, n. 1034; Cons. St. del 28.02.1995, n. 298; TAR Molise del 19.03.1997, n. 55; Corte dei Conti del 18.02.1988, n. 1896).

In questa precisa circostanza, la rimozione degli atti in autotutela è possibile solo nel caso in cui sopravvengano circostanze eccezionali (normative, ad esempio) non valutate o non valutabili in sede d’emanazione degli atti da parte del commissario ad acta (Cons. St. del 06.10.1999, n. 1332).

Anche lo stesso commissario ad acta, una volta eseguito il giudicato, non ha il potere di modificare in autotutela le proprie determinazioni (Cons. St. del 04.05.2004, n. 2739; TAR Sicilia – Catania del 22.03.2006).

Al contrario, nella ipotesi in cui il commissario ad acta agisca come organo amministrativo straordinario, sembrerebbe consentito l’esercizio del potere di annullamento in autotutela da parte dell’ente commissariato (TAR Lazio – Roma del 04.05.2017, n. 5335).

6. Il ruolo del commissario ad acta nell’esecuzione delle misure cautelari

A partire dalla pronuncia n. 419 del 1995 della Corte Costituzionale e, poi, con l’avvento della Legge n. 205 del 2000, il nostro ordinamento giuridico ha riconosciuto al commissario ad acta il potere di sostituirsi alle pubbliche amministrazioni nella esecuzione delle misure cautelari disposte dal giudice amministrativo.

A tal proposito, recita l’articolo 59 CPA (rubricato “Esecuzione delle misure cautelari”) che “Qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, in tutto o in parte, l’interessato, con istanza motivata e notificata alle altre parti, può chiedere al tribunale amministrativo regionale le opportune misure attuative. Il tribunale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui al Titolo I del Libro IV e provvede sulle spese. La liquidazione delle spese operata ai sensi del presente comma prescinde da quella conseguente al giudizio di merito, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza”.

7. I compensi del commissario ad acta

La dottrina e la giurisprudenza amministrativa, ricorrendo a ragionamenti analogici, ritengono che l’attività professionale del commissario ad acta sia liquidabile per mezzo dei parametri del T.U. in materia di spese di giustizia per i periti e i consulenti tecnici ex Decreto Legislativo n. 115/2002 (Cons. St. del 30.05.2001, n. 2957; Cons. St. del 01.10.1999, n. 1297).

Ove non sia possibile adottare i suddetti parametri, il compenso del commissario ad acta è determinabile in via equitativa e forfettaria (Cons. St. del 31.08.2005, n. 4437; TAR Campania – Salerno del 06.05.2020, n. 468).

8. La ricusazione del commissario ad acta

L’articolo 21 del CPA, rinvia alla co. II del precedente articolo 20 CPA, secondo cui “il consulente, o il verificatore, può essere ricusato dalle parti per i motivi indicati nell’articolo 51 del codice di procedura civile. Della ricusazione conosce il giudice che l’ha nominato” (ex multis, Cons. St. del 05.10.2018, n. 5739).

Il punto di vista dell’Autore

La riforma del processo amministrativo ha il merito di aver rimosso ogni dubbio sulla qualificazione giuridica del commissario ad acta che, specie negli ultimi decenni, non era del tutto univoca; ciò ha consentito una migliore individuazione del giudice competente per le eventuali controversie in materia commissariale e, in tal modo, si è garantita una maggiore effettività e celerità alla tutela giurisdizionale.

Non convince, tuttavia, che il codice processuale amministrativo sottoponga il commissario ad acta al medesimo regime di astensione e ricusazione del giudice e dei suoi ausiliari.

A mio parere la figura in esame non può garantire il medesimo livello di autonomia e indipendenza dei giudici e dei suoi ausiliari proprio perché ha un significativo legame con la pubblica amministrazione che è chiamata a sostituire. Nella prassi, difatti, i commissari ad acta appartengono alle pubbliche amministrazioni commissariate oppure a quelle esercitanti funzioni di controllo e garanzia sull’ente commissariato.