Art. 37

Bibliografia. Aldo Travi, Lezioni di Giustizia Amministrativa, G. Giappichelli Editore, 2016, Francesco Caringella e Marco Giustiniani, Manuale del processo amministrativo, Dike giuridica editrice, 2 ed. 2017, Roberto Garofoli-Giulia Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Nel diritto editore, 2017, Crisanto Mandrioli, Corso di diritto processuale civile, Tomo I, G. Giappichelli Editore, Giancarlo Mengoli Domenico Lavermicocca Codice del processo amministrativo, Giuffrè Editore.

Sommario. 1. L’errore scusabile: profili generali. 2. Orientamenti giurisprudenziali: casistica applicativa.

1. L’errore scusabile: profili generali

Prima dell’entrata in vigore del Codice, l’istituto dell’errore scusabile era previsto con riferimento ad ipotesi eccezionali. In particolare: 

1) l’’articolo 34, 1 comma, del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054 disponeva che se veniva impugnato dinanzi al Consiglio di Stato, “per errore ritenuto scusabile”, un provvedimento non definitivo, il Supremo Organo di Giustizia amministrativa poteva assegnare alla parte breve termine per la riproposizione dinanzi all’autorità gerarchica competente; 

2)L’articolo 36, 2 comma, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 prevedeva che in presenza di “un errore ritenuto scusabile” il Consiglio di Stato potesse consentire al ricorrente il rinnovo ovvero l’integrazione della notifica, secondo le norme da stabilirsi con regolamento; 

3)l’articolo 34, comma 2, della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 prevedeva che il Consiglio di Stato, “in caso di errore scusabile” poteva rimettere in termini il ricorrente per proporre l’impugnativa dinanzi al giudice competente o per rinnovare la notifica del ricorso. 

La giurisprudenza riconosceva l’applicazione dell’istituto in esame in presenza di ragioni obiettivamente apprezzabili come, ad esempio, l’oscurità delle norme, (Cos. Stato, sez. V, 26 maggio 1992, n. 470 in Foro amm. 1992, n. 1115) ovvero la presenza di situazioni di obiettiva incertezza normativa (cfr. Cos. Stato, sez. V, 21 giugno 2005, n. 3268, in Redazione Giuffrè 2005). Rilevavano, altresì, le fattispecie di errori indotti dalle avvertenze fuorvianti della P.A (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 1988, n.  404). 

L’analisi della casistica richiamata dimostra come la giurisprudenza applicava l’istituto in ipotesi particolari ed eccezionali al fine di evitare che sotto le mentite spoglie dell’errore scusabile si aggirasse il breve termine decadenziale previsto per il compimento degli atti processuali; il tutto in spregio dell’esigenza di stabilità e certezza sottesa ai rapporti sostanziali di diritto pubblico. 

In questo contesto, teorico e giurisprudenziale, si inserisce il Codice del 2010 che all’articolo 37 CPA consente al giudice di: “disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi inadempimenti di fatto”. 

La norma va letta in combinato disposto con l’art 11, comma 5, CPA che, nel disciplinare la traslatio iudicii,  prevede un riferimento all’errore scusabile disponendo che “nei giudizi riproposti, il giudice, con riguardo alle preclusioni e decadenze intervenute, può concedere la rimessione in termini per errore scusabile ove ne ricorrano i presupposti”.  

Le norme richiamante rappresentano l’esito di un lungo percorso teorico e giurisprudenziale volto ad assicurare all’interesse legittimo, anche sotto il profilo in esame, la medesima dignità riconosciuta al diritto soggettivo. Nel processo civile, infatti l’errore scusabile è previsto dal comma 2, dell’articolo 153 c.p.c., come novellato dalla Legge 18 giugno 2009, a mente del quale: “La parte che dimostra di essere incorsa in decadenze per causa ad essa non imputabile può chiedere al giudice di essere rimessa in termini. Il giudice provvede a norma dell’articolo 294, secondo e terzo comma”.  

2. Orientamenti giurisprudenziali: casistica applicativa

I presupposti applicativi dell’errore scusabile sono: 1) le oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto; 2) i gravi impedimenti di fatto. La norma non fa riferimento ai fattori soggettivi del ricorrente; pertanto gli stessi devono ritenersi irrilevanti ai fini dell’utile riconoscimento dell’istituto. 

Sull’esatta portata applicativa dell’istituto così come previsto dall’articolo 37 CPA è intervenuto il Consiglio di Stato che, in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), ha  enunciato il principio di diritto in forza del quale “l’articolo 37 CPA, al pari della previgente disciplina processuale dell’istituto dell’errore scusabile, è una norma di stretta interpretazione, dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria che essa presuppone, lungi dal rafforzare l’effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe al fine risolversi in un grave vulnus del pari ordinato principio di parità delle parti (articolo 2,c.1, cod. proc. amm.) sul versante del rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge” (Cons. St., ad. plen., 2 dicembre 2010 n. 3; id. Cons. St., ad. plen., 9 agosto 2012, n. 32, id. Cons. St., ad. plen., 10 dicembre 2014, n. 33). Nell’enunciare tale principio di diritto, il Supremo Consesso di Giustizia amministrativa ha anche chiarito quali sono i presupposti per la concessione dell’errore scusabile: a) l’oscurità del quadro normativo di riferimento; b) le oscillazioni della giurisprudenza; c) i comportamenti ambigui dell’amministrazione. La scusabilità dell’errore va esclusa nei casi in cui lo stesso è imputabile al ricorrente (Cons. St., ad. plen., 2 dicembre 2010, n. 3). 

È stato anche affrontato il caso in cui l’errore sia imputabile al Collegio. L’errore del giudice può essere considerato causa dell’errore scusabile della parte e quando il giudice ordina alla parte il compimento di un adempimento processuale prescrivendo modalità erronee.  

Sul punto il Cons. St., Adunanza Plenaria, 9 agosto 2012, n. 32 ha affermato che: “costituisce errore scusabile la notificazione del ricorso in appello all’Amministrazione statale nel domicilio reale, quando la stessa sia effettuata in ottemperanza ad un ordine del giudice ai fini dell’integrazione del contraddittorio e tale ordine faccia riferimento all’amministrazione e non all’Avvocatura dello Stato” (id. Cons. St., Ad. Plen., 19 gennaio 1993, n. 1).  Ancora: l’errore del giudice di primo grado non può di per sé solo determinare un mutamento del rito in appello. Nonostante l’errore del giudice di primo grado, le parti che ne impugnano la decisione restano tenute, in appello, al rispetto del rito stabilito dalla legge (Cons. St., ad. plen., 9 agosto 2012, n. 32). Ai fini della scusabilità dell’errore determinato al giudice, è necessario che lo stesso, avuto riguardo alle circostanze del caso concreto, si inquadri in un complessivo comportamento fuorviante dello stesso giudice e delle controparti. Così se in primo grado viene seguito il rito ordinario senza che nessuna delle parti, che anzi ne traggono vantaggio, né il giudice rilevino la necessità di seguire il rito speciale, e senza che vi siano altri indizi della necessità di seguire il rito speciale (qualificazione del ricorso nel registro dei ricorsi, misura del contributo unificato) si determina una situazione complessiva, oggettivamente concretamente idonea a trarre in errore la parte.  Sicché la parte che, nel proporre appello, segue i termini del rito ordinario anziché quelli del rito speciale, incorre in un errore che può essere ritenuto scusabile (Cons. St., ad. plen., 9 agosto 2012, n. 32. 

La giurisprudenza successiva, si è sostanzialmente allineata alle linee guida indicate dall’Adunanza Plenaria. La casistica applicativa è molto varia:

Nelle procedure di affidamento di concessioni: deve “essere concesso il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile, ai sensi dell’articolo 37 del CPA, in favore di una impresa che ha notificato il ricorso avverso l’affidamento di una concessione dopo la scadenza del termine di decadenza di trenta giorni previsto dall’articolo 120, comma 5, CPA (ma nel rispetto di quello, ordinario, di sessanta giorni). :Cons. St., ad. plen., 27 luglio 2016, n. 22 pres. Pajno, Est. Deodato. 

È stata riconosciuta l’applicazione dell’articolo 37 CPA anche in ambito Pat- deposito del ricorso in formato non conforme.: Ai sensi dell’articolo 37 CPA, secondo il quale il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto, può essere consentita la regolarizzazione in un caso in cui il deposito dell’atto introduttivo del giudizio è stato effettuato in un formato diverso da quello ammesso ai sensi dell’articolo 12 delle specifiche tecniche allegate al DPCM n.40, in mancanza di espressa sanzione stabilita dal legislatore, analogamente a quanto ritenuto in casi analoghi dalla più recente giurisprudenza civile (v. Tribunale, Milano, sez. IX civile, sentenza 03/02/2016 n. 1432), onerando parte ricorrente del deposito di copia informatica dell’originale cartaceo, in formato PDF sottoscritto con firma digitale (seppure è evidente che nel caso in esame la firma digitale verrà apposta ex post). TAR Roma, III bis, ord. 8 marzo 2017, n. 3231. 

L’errore scusabile è stato riconosciuto dalla giurisprudenza anche in punto di notificazione: Nel caso in cui l’Amministrazione non abbia inserito un indirizzo PEC nell’elenco tenuto dal Ministero della giustizia, deve essere riconosciuto l’errore scusabile ex articolo 37 CPA se la notifica del ricorso - proposto dopo l’entrata in vigore del processo amministrativo telematico (1 gennaio 2017) – è stata effettuata ad un’Amministrazione all’indirizzo PEC tratto dall’elenco pubblico IPA e non con le tradizionali modalità cartacee  (C.g.a. 12 aprile 2018, n. 216, Pres. De Nictolis, Est. Baroni). Sempre in ambito PAT, secondo il Consiglio di Stato, deve ritenersi che la PEC da utilizzare per la notifica e per la rituale partecipazione del ricorso alle Amministrazioni pubbliche sia esclusivamente quella tratta dall’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia. Non possono ritenersi valide le notifiche agli indirizzi presso l’elenco IPA o i siti istituzionali, non validi ai fini della notifica degli atti giudiziari Tuttavia le oscillazioni giurisprudenziali sul punto rendono doverosa la rimessione in termini, per errore scusabile, del ricorrente che ha effettuato la notifica nelle modalità anzidette. (Cons. St., sez. III, 22 ottobre 2019, n. 7170).

Il punto di vista dell’Autore

La scusabilità dell’errore, nelle applicazioni giurisprudenziali richiamate, viene riconosciuta in ipotesi eccezionali al fine di assicurare il rispetto della perentorietà dei termini processuali. 

In tal senso possono leggersi due recenti sentenze del Consiglio di Stato. La prima è una decisione della Terza Sezione, 14 gennaio 2019 n. 345 che ha riguardato la richiesta di remissione in termini (oggetto: ricorso in riassunzione avverso determina di esclusione dalla graduatoria dei vincitori di selezione interna) per errore consistente nella trasmissione dell’appello ad un indirizzo diverso da quello dell’organo giurisdizionale adito. Il Consiglio di Stano, non riscontrando nel caso di specie le ipotesi eccezionali individuate dalla giurisprudenza pacifica, ha negato il beneficio della rimessione in termini. 

La seconda è una decisione della Sezione Quarta, 14 aprile 2020 n. 2411 con la quale il Supremo Organo di Giustizia amministrativa (oggetto: opposizione a decreto presidenziale art 82 CPA), ha negato il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile non ritenendo sussistenti, nel caso esaminato, alcuna delle ragioni eccezionali individuate pacificamente dalla giurisprudenza.