Art. 81

Bibliografia. Guicciardi E., Giustizia amministrativa, Milano, 1954; Saitta F, Giustizia amministrativa, Padova, 1993; Abbamonte G. Laschena R., Giustizia amministrativa, Bologna, 1997; Gisondi R., Nuovi strumenti di tutela nel codice del processo amministrativo, in www.giustizia-amministrativa.it, 2011; Caringella F., Protto M., Codice del nuovo processo amministrativo, Milano, 2010; Cerreto A., L’estinzione del processo per inattività, con particolare riferimento al giudizio amministrativo, in www.giustizia-amministrativa.it, febbraio 2011.

Sommario. 1. La necessitas di una rapida conclusione processuale. 2. L’inattività delle parti. 3. Perenzione come misura ordinaria.

1. La necessitas di una rapida conclusione processuale. 

Un efficace sistema processuale tende a tutelare non solo il corretto funzionamento dell’amministrazione della giustizia ma anche la certezza dei rapporti giuridici ed è aspirazione di ogni ordinamento (Cerreto A., L’estinzione del processo per inattività, con particolare riferimento al giudizio amministrativo”, in www.giustizia-amministrativa.it, 2011). Ciò in quanto qualsiasi posizione giuridica può dirsi effettivamente tutelata solo se al suo titolare è riconosciuto il diritto alla tempestività della decisione sul merito della propria domanda.

Tenuto conto delle disposizioni costituzionali, prime fra tutte l’articolo 24 e l’articolo 111 Cost., e di quelle sovranazionali, quali l’articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, non può tollerarsi nell’ordinamento giuridico un processo, qualunque sia la natura degli interessi o dei diritti in esso dedotti, avente una durata irragionevole (v. Relazione del Primo Presidente della Corte di Cassazione - V. Carbone – sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2008).

2. L’inattività delle parti

Nel processo amministrativo, ai sensi dell’articolo 81 la perenzione annuale si verifica se nel corso di un anno non sia compiuto alcun atto di procedura. È stato precisato che il termine non decorre dalla presentazione dell’istanza di fissazione d’udienza e fino a quando non si sia provveduto su di essa. Il termine biennale che si applicava prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice del processo amministrativo è stato ridotto a un anno per limitare il periodo di quiescenza dei giudizi.

Essendo un istituto che si fonda sulla mancanza per un anno di atti di procedura o della domanda di fissazione d’udienza, la perenzione annuale non può che decorrere dal 16 settembre 2010, data di entrata in vigore del nuovo Codice del processo amministrativo, e quindi si applica soltanto ai ricorsi depositati da tale data in poi.

Essendo la perenzione la conseguenza dell’inattività delle parti e nello specifico del mancato deposito della domanda di fissazione d’udienza, l’operatività dell’istituto deve escludersi per i ricorsi decisi in Camera di Consiglio (giudizi cautelari; giudizi relativi all’esecuzione delle misure cautelari collegiali; giudizi in materia di silenzio della P.A.; giudizi in materia di accesso ai documenti amministrativi; giudizi di ottemperanza; giudizi di opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio) e per quelli per i quali è prescritta la fissazione d’ufficio dell’udienza di merito (articolo 85 comma 8; articolo 120 comma 6 e comma 11; articolo 125 comma 1; articolo 129 comma 6 e comma 9; articolo 130 comma 2; articolo 131 e articolo 132 Decreto Legislativo n. 104 del 2 luglio 2011).

Si pone però l’eventuale problema seguente nel caso di inattività a processo avviato (depositata la domanda di fissazione udienza). L’inattività per mancanza di un atto nel corso di un anno determina la perenzione, secondo la tesi preferibile (Caringella F, Protto M., Codice del nuovo processo amministrativo, Milano, 2010), se l’inziale domanda di fissazione dell’udienza ha esaurito i suoi effetti e conseguentemente l’onere di impulso processuale venga nuovamente a ricadere sulle parti e non vi sia il dovere di presentare una nuova domanda di fissazione d’udienza entro l’anno. Tra queste ipotesi non rientra più il caso della cancellazione della causa da ruolo, che comporta per le parti, ora, la necessità di rinnovare la domanda di fissazione d’udienza entro l’anno, da qui l’inutilità del compimento di un atto di procedura infrannuale.

3. Perenzione come misura ordinaria

La perenzione vista come misura ordinaria per smaltire l’arretrato, sia del contenzioso pendente in primo grado che in appello dinanzi al Consiglio di Stato e al Consiglio di giustizia amministrativa, si basa quindi su:

• implicita previsione per effetto del dovere a carico delle parti costituite di chiedere la fissazione dell’udienza con apposita istanza, non revocabile, da presentare nel termine di un anno dal deposito del ricorso o dalla cancellazione della causa dal ruolo (articolo 71 comma 1);
• comminata espressamente se nel corso di un anno non sia compiuto alcun atto di procedura su iniziativa delle parti costituite; il termine non decorre dalla presentazione dell’istanza di cui all’articolo 71 comma e finché non si sia provveduto su di essa, salvo quanto previsto all’articolo 82;
• la perenzione è la medesima sia per il giudizio di primo grado che per quello di appello (per effetto del rinvio operato dall’articolo 38);
• per ottenere la pronuncia collegiale sulla domanda cautelare è indispensabile la presentazione della domanda di fissazione d’udienza, salvo che essa debba fissarsi d’ufficio (articolo 55 comma 4);
• è preclusa la facoltà di revocare la domanda di fissazione di udienza (differentemente dal regime precedente);
• è ridotto ad un anno il termine di presentazione della domanda di fissazione di udienza con decorrenza dal deposito del ricorso o dalla cancellazione della causa dal ruolo;
• è precisato che il termine annuale per il compimento di almeno un atto non decorre una volta presentata la domanda di fissazione di udienza e finché non si è provveduto su di essa, salva l’ipotesi di perenzione su ricorsi ultraquinquennali;
• non è riprodotta (articolo 23 comma 6 legge Tar) la disposizione che stabiliva il rinnovo della domanda di fissazione di udienza dopo l’esecuzione dell’istruttoria.

Il punto di vista dell’Autore

Letto con il combinato disposto dell’articolo 82 seguente, l’istituto della perenzione, in parte riformato, è espressione, ulteriore, del principio di effettività e pienezza della tutela amministrativa che apre il Codice con l’articolo 1. La ragionevole durata del processo è baluardo di civiltà che deve veder cooperare, ciascuno nel proprio ruolo, magistrati e avvocati chiamati a partecipare allo svolgimento del processo stesso.