Decreto Legge n.25/17, modifiche al regime di solidarietà negli appalti
Con il Decreto Legge n.25/17, convertito, senza modifiche, dalla Legge 20 aprile 2017, n. 49, in vigore dal 23 aprile 2017, rubricato in “Disposizioni urgenti per l'abrogazione delle disposizioni in materia di lavoro accessorio nonché per la modifica delle disposizioni sulla responsabilità solidale in materia di appalti”, il legislatore è intervenuto nella disciplina del regime di solidarietà tra committente, appaltatore e subappaltatore, per crediti retributivi, contributivi ed assicurativi in capo ai lavoratori impiegati nell’esecuzione dell’appalto, eliminando la facoltà per le parti sociali di modificare le regole della solidarietà passiva e cancellando il beneficio della preventiva escussione. La “ratio” delle predette modifiche è la chiamata in causa del committente, in qualità di garante, pur avendo riguardo agli obblighi in capo all'appaltatore e all'eventuale subappaltatore. La norma ha infatti modificato il comma 2 dell’articolo 29 del Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (“Riforma Biagi”), abrogando alcuni periodi come segue:
- Salvo diversa disposizione dei contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative del settore che possono individuare metodi e procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva degli appalti, in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonché i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto, restando escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell'inadempimento. Il committente imprenditore o datore di lavoro è convenuto in giudizio per il pagamento unitamente all'appaltatore e con gli eventuali ulteriori subappaltatori. Il committente imprenditore o datore di lavoro può eccepire, nella prima difesa, il beneficio della preventiva escussione del patrimonio dell'appaltatore medesimo e degli eventuali subappaltatori. In tal caso il giudice accerta la responsabilità solidale di tutti gli obbligati, ma l'azione esecutiva può essere intentata nei confronti del committente imprenditore o datore di lavoro solo dopo l'infruttuosa escussione del patrimonio dell'appaltatore e degli eventuali subappaltatori. Il committente che ha eseguito il pagamento è tenuto, ove previsto, ad assolvere gli obblighi del sostituto d’imposta ai sensi delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e può esercitare l'azione di regresso nei confronti del coobbligato secondo le regole generali.
La modifica anticipa e recepisce il quesito referendario promosso dalla C.I.G.L. intitolato: «abrogazione disposizioni limitative della responsabilità solidale in materia di appalti», dichiarato ammissibile dalla Corte Costituzionale e già fissato per domenica 28 maggio 2017. Questo argomento, diversamente da altri temi e dagli altri quesiti referendari (abolizione dei voucher e ripristino dell'art.18 dello Statuto dei Lavoratori), ha suscitato poco interesse tra i non addetti ai lavori, ma questo non ha risparmiato gli interventi del legislatore nel tempo. Si tratta infatti dell’ottavo intervento in 13 anni, da una parte perché la disciplina della responsabilità solidarietà è un’importante tutela per i lavoratori “esternalizzati”, dall’altra per evidenti ragioni di tutela di prerogative statali in termini di obblighi e conseguente gettito contributivo, assicurativo e fiscale.
Come anticipato la prima parte della modifica riguarda la derogabilità della solidarietà passiva negli appalti.
L’articolo 1292 del Codice Civile dà la seguente nozione della solidarietà passiva: “L'obbligazione è in solido quando più debitori sono obbligati tutti per la medesima prestazione, in modo che ciascuno può essere costretto all'adempimento per la totalità e l'adempimento da parte di uno libera gli altri;”. L'obbligazione solidale del committente riguarda i debiti retributivi, contributivi ed assicurativi maturati dall'appaltatore e dagli eventuali subappaltatori verso i lavoratori maturati in esecuzione del contratto di appalto. La derogabilità alla solidarietà, possibile limitatamente agli aspetti retributivi ma non contributivi/assicurativi (come previsto dall’articolo 9, comma 1, del Decreto Legge 76/2013), era stata introdotta dalla Legge 92/2012 (Legge Fornero) con due lacune, innanzitutto non chiariva se i contratti collettivi nazionali che dovevano regolamentare la deroga fossero quelli del committente o dell’appaltatore (il Ministero del lavoro con l’interpello numero 9 del 2015 chiarirà che si tratta del CCNL dell’appaltatore), inoltre non era chiarita la relazione tra derogabilità e procedura di controllo.
Rimane il dubbio inoltre sugli effetti verso la contrattazione di secondo livello ex art. 8 della legge n. 148/2011 che, in presenza di un “obiettivo di scopo” può intervenire sul regime della solidarietà negli appalti (art. 8, comma 2, lettera c); mentre il legislatore del 2011 consentiva una deroga pattizia al regime di solidarietà da parte della contrattazione di prossimità, il legislatore della riforma del mercato del lavoro del 2012 attribuiva tale potere derogatorio alla sola contrattazione nazionale, in tal modo implicitamente modificando la precedente previsione normativa. Per tali incongruenze tale capoverso normativo di fatto era rimasto inapplicato.
Ben altra portata ha invece la seconda modifica normativa con cui sono stati soppressi il secondo, il terzo e il quarto periodo del comma 2, ossia la previsione secondo cui il lavoratore doveva convenire in giudizio con il committente insieme all’appaltatore ed eventuali ulteriori subappaltatori, costituendo il contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti interessati (liticonsorzio) nonché la possibilità per il responsabile solidale di richiedere in sede processuale che venga escusso prioritariamente il debitore principale e, solo in caso di insolvenza di quest’ultimo, di intervenire nella solvenza del debito. Questo meccanismo consentiva al committente di pretendere che il lavoratore o ente previdenziale, per ottenere soddisfazione del proprio credito, dovesse aggredire preventivamente il patrimonio del debitore principale (appaltatore o subappaltatore), e solo ove questo risulti incapiente potesse aggredire il patrimonio del committente. lavoratore debba convenire in giudizio il committente insieme all’appaltatore ed eventuali ulteriori subappaltatori, costituendo il contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti interessati.
Con la nuova formulazione questa tutela processuale del committente è venuta meno, per cui non è più configurabile l'ipotesi di litisconsorzio passivo necessario dell'appaltatore o subappaltatore, ed è stato eliminato il beneficio di preventiva escussione del debitore principale. Questa modifica configura il rapporto tra i soggetti coinvolti in termini di solidarietà passiva perfetta, per cui il lavoratore può decidere liberamente di agire in giudizio direttamente contro il committente.
