Guerra in Ucraina e governance internazionale dell’Artico: effetti di lungo termine?
Le reazioni alla guerra in Ucraina, da parte degli organi di cooperazione dei Paesi nordici, sono state differenziate. Per esempio, il Consiglio euro-artico di Barents[i], del quale fanno parte l’Unione europea, la Finlandia, la Svezia, la Norvegia, la Danimarca e l’Islanda, hanno deciso di sospendere ogni attività di collaborazione istituzionale con la Federazione Russa.
Il forum intergovernativo di maggiore rilevanza per l’intera regione circumpolare artica è, però, il Consiglio artico. Ad esso aderiscono, infatti, oltre ai cinque Stati nordici poco sopra menzionati, anche gli Stati Uniti d’America, il Canada e la Russia. Orbene, con decisione adottata il 3 marzo 2022 da sette membri del Consiglio artico, vale a dire tutti i membri tranne la Russia, sono state sospese le attività di collaborazione; nel frattempo, la Russia mantiene la presidenza del Consiglio artico fino al maggio del 2023[ii], quando la presidenza (a rotazione) del Consiglio stesso, della durata di un biennio, verrà assunta dalla Norvegia. Le attività del Consiglio artico, per decisione del c.d. A-7 (o “Arctic 7”), sono (meramente) sospese, e la Russia non è stata affatto espulsa dal Consiglio, che anzi – come si è appena detto – continua a presiedere. La situazione, comunque, è (alquanto) anomala e senza precedenti, dal momento che la Russia è alla guida (formale) del Consiglio artico, i cui componenti hanno però deciso di sospendere le attività di cooperazione[iii]. La sospensione dei lavori del Consiglio, peraltro disposta sine die, preoccupa tra l’altro le organizzazioni dei popoli indigeni artici, in primis gli Inuit, come dimostra la posizione critica assunta al riguardo dal Consiglio circumpolare Inuit (CCI), che rappresenta circa 180.000 Inuit, i quali vivono in Alaska (USA), Canada, Groenlandia (Danimarca) e Russia[iv].
Vi era stato un (non lontano) precedente, ma soltanto parziale, nel 2014, allorché si pose la questione del Donbass tra Russia e Ucraina, con il conseguente boicottaggio dei lavori del Consiglio artico da parte di USA e Canada (ma non dagli altri cinque Stati artici, oltre ovviamente la Russia)[v].
La cooperazione internazionale nella regione polare artica sembra attraversare una fase (non tanto di stallo, quanto piuttosto) di trasformazione.
Da un lato, si rafforza la cooperazione tra gli Stati artici occidentali, come bene esemplificato anche dalle richieste di adesione della Finlandia e della Svezia alla NATO. Dall’altro lato, si intensifica la collaborazione tra Russia e Repubblica Popolare Cinese, anche con riguardo ai c.d. affari artici.
La futura alleanza artica sino-russa, però, non appare scontata. Questo perché la Cina mantiene nei confronti della Russia un approccio per certi versi ambivalente. La Cina, infatti, è de facto neutrale rispetto al conflitto in Ucraina. Inoltre, condivide la tesi per cui la Russia è stata “costretta” a intervenire militarmente in Ucraina a causa della presenza della NATO. Ma vi sono anche indicazioni di senso contrario. In primo luogo, la Cina certamente non vuole correre il rischio della applicazione delle sanzioni economiche che attualmente colpiscono la Russia. In secondo luogo, le attività di ricerca ed estrazione della principale impresa energetica cinese, la Sinopec (China Petrochemical Corporation/Sinopec Group)[vi], già avviate in Siberia sono ora in una fase di stallo[vii]. In terzo luogo, e soprattutto, le questioni interne cinesi, con particolare riferimento all’epidemia da Coronavirus e all’approccio cinese c.d. zero-Covid, come anche l’approssimarsi del congresso del Partito comunista cinese nella seconda metà del 2022, inducono a non correre il rischio di sanzioni internazionali che potrebbero derivare da una eccessiva “vicinanza” alle posizioni della Russia.
Gli scenari di medio-lungo termine che si possono aprire sono almeno tre. Il primo prevede la progressiva emarginazione della Russia dalle attività della governance artica. Il secondo, al contrario, contempla la riammissione della Russia agli ambiti cooperativi, a cominciare dal Consiglio artico. La terza opzione, forse la più probabile, prefigura una sorta di sdoppiamento della cooperazione artica, con alcune materie, come quella del cambiamento climatico, che coinvolgono pienamente la Russia, mentre altre implicheranno accordi di volta in volta negoziati dagli Stati artici, con esclusione però della Russia.
In ogni caso, appare indispensabile salvaguardare, tra gli Stati nordici, almeno qualche forma di (stabile) cooperazione artica[viii]. Come ha osservato il Consiglio circumpolare degli Inuit, la «pausa temporanea»[ix] del Consiglio artico potrà essere utilizzata per individuare le modalità politiche e giuridiche per adattare le attività consiliari alle nuove circostanze.
Se si vuole costruire, o ripristinare, la governance internazionale dell’Artico, non sembra possibile una esclusione definitiva della Russia, la quale tra l’altro rappresenta quasi la metà della regione polare artica.
Ciò anche perché non è al momento del tutto chiaro se l’Artico è destinato a diventare una regione di pace e di cooperazione, ovvero di (accresciuta) competizione e conflitto[x].
[i] Su organizzazione e funzionamento del Barents Euro-Arctic Council (BEAC), (probabilmente) meno conosciuto dell’Arctic Council (di cui subito dopo nel testo), v. l’analisi di N. Loukacheva, Cross-border Diplomacy in the Arctic: Barents Regional Council: A Model for Constructive Cooperation?, in T.S. Axworty, S. French & E. Tsui (Eds.), Lessons from the Arctic: The Role of Regional Government in International Affairs, Oakville (Ontario, Canada), Mosaic Press, 2020, p. 330 ss., la quale esamina la Barents Euro-Arctic Region (BEAR), sorta di “ombrello” sia per il Barents Euro-Arctic Council (BEAC) che per il Barents Regional Council (BRC). In precedenza, v. anche A.J.K. Bailes,K.P. Ólafsson, The EU Crossing Arctic Frontiers: The Barents Euro-Arctic Council, Northern Dimension, and EU-West Nordic Relations, in N. Liu, E.A. Kirk & T. Henriksen (Eds.), The European Union and the Arctic, Leiden, Brill, 2017, p. 40 ss.
[ii] V. J. DeHart, On Why the Arctic Council Paused Its Work, nel sito Web del Polar Institute presso il Wilson Center di Washington (DC). Nel website dell’Arctic Council si legge: «The Arctic Council is pausing all official meetings of the Council and its subsidiary bodies until further notice». Per un commento articolato alla decisione del Consiglio artico del 3 marzo 2022, con indicazione delle varie prospettive, cfr. T. Koivurova, The Arctic Council can continue without Russia. With some creativity, the remaining seven Arctic states can move forward on the body’s vital work, in Arctic Today, 10 marzo 2022. Adde, in precedenza, A. Rogoff, It’s time for an Arctic Council 2.0. Russia’s threat to Finland and Sweden renders the existing paradigm for Arctic cooperation inoperable, in Arctic Today, 5 marzo 2022, nonché, “a caldo”, M. Schreiber, Arctic Council nations are ‘pausing’ work after Russia’s invasion of Ukraine. In a historic move, all seven other nations of the Arctic Council will temporarily halt collaboration with Russia at the Arctic Council, in Arctic Today, 3 marzo 2022.
[iii] Sulla difficile posizione del Consiglio artico, a seguito del conflitto armato Ucraina-Russia, v. I. Burke Friedman, After Ukraine, Can the Arctic Peace Hold? A Western boycott of the Arctic Council could backfire, in Foreign Policy, 4 aprile 2022.
[iv] V. la dichiarazione nel sito Internet dell’ICC, www.inuitcircumpolar.com. Sull’ICC, fondato nel 1977, v. per esempio, G.N. Wilson, H.A. Smith, The Inuit Circumpolar Council in an Era of Global and Local Change, in International Journal, 2011, 909 ss. L’organizzazione transnazionale degli Inuit si occupa di questioni politiche, giuridiche, economiche, sociali, culturali e ambientali che toccano diritti e/o interessi del popolo indigeno. Sui rapporti tra ICC e Consiglio artico, v. J.M. Shadian, The Politics of Arctic Sovereignty. Oil, ice and Inuit governance, London-New York, Routledge, 2014, p. 198 ss.
[v] Cfr. A. Østhagen, Relations with Russia in the North were already tense. Now it’s getting worse, nel sito Web dell’Arctic Institute di Washington (DC), www.thearcticinstitute.org, 25 febbraio 2022.
[vi] Informazioni nel sito www.sinopecgroup.org. Fondata nel 1998, è controllata al 75 per cento dal Governo cinese e ha la sede a Pechino.
[vii] Il partner di Sinopec (SNP) è la russa Sibur (СИБУР, con sede a Mosca). Il progetto di investimento, del valore stimato in 500 milioni di dollari, riguarda la commercializzazione in Cina del gas russo. V. G. Perlasca, Dubbi cinesi: Sinopec interrompe dialogo su grosso investimento in Siberia, nel sito online www.scenarieconomic.it, 26 marzo 2022.
[viii] Cfr. A. Raspotnik, A. Stępień & T. Koivurova, The European Union’s Arctic Policy in the Light of Russia’s War against Ukraine, Washington (DC), Arctic Institute, aprile 2022.
[ix] V. supra.
[x] Si cfr. J.M. Shadian, R. Huebert, The Arctic in Global Affairs. A Region in Transformation, New York, Continuum, 2023 (in corso di pubblicazione), e inoltre T. Koivurova, Arktinen alue – kansainvälisen yhteistyön ja poliittisten jännitteiden alue [Regione artica – un’area di cooperazione internazionale e tensioni politiche], in O. Kettunen (Ed.), Arktisen alueen geopolitiikka 2000-luvulla [Geopolitica della regione artica nel XXI secolo], Helsinki, Maanpuolustuskorkeakoulu (National Defence College), 2022 [Julkaisusarja. 2, Tutkimusselosteita/Maanpuolustuskorkeakoulu, Sotataidon laitos; no. 17 (Pubblicazione serie 2, Rapporti di ricerca/National Defense College, Dipartimento di guerra; n. 17)], p. 31 ss. (testo in finlandese); C. Escudé-Joffres, Cooperazione politica e integrazione regionale nell’Artico: nascita, sviluppo e critica di una regione, in Il Polo, 2021, n. 4, 9 ss.
