La Corte Costituzionale e le sentenze pungolatorie

La Corte Costituzionale e le sentenze pungolatorie

Prima di tutto ho chiesto "lumi" alla IA di Google che così mi inquadra il tema:

“La "sentenza pungolatoria della Corte Costituzionale" si riferisce generalmente a pronunce recenti, spesso del 2025, che "pungolano" il legislatore, cioè sollevano questioni rilevanti su norme esistenti (come l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 L. 40/2004 sulla maternità surrogata all'estero nella sentenza 68/2025 o la questione dei compensi degli ausiliari del giudice nella sentenza 16/2025), spingendo implicitamente per una riforma legislativa o per un adeguamento dell'ordinamento ai principi costituzionali, evidenziando lacune normative e spingendo verso una maggiore tutela dei diritti fondamentali.

Esempi di sentenze "pungolatorie" (2025)

• Sentenza n. 68/2025: Ha dichiarato incostituzionale il mancato riconoscimento della "madre intenzionale" nei casi di fecondazione eterologa praticata all'estero, spingendo per il riconoscimento della genitorialità omosessuale.
• Sentenza n. 16/2025: Ha ritenuto illegittimo il compenso inferiore per le vacazioni successive alla prima per gli ausiliari del giudice, segnalando la necessità di adeguare i parametri retributivi.
• Sentenza n. 39/2025: Ha riguardato la legittimità costituzionale del procedimento di estradizione, "pungolando" la legge per renderla più conforme ai diritti fondamentali.

Caratteristiche di queste pronunce

• Intervento correttivo: La Corte non si limita a dichiarare una norma illegittima, ma lo fa in modo da evidenziare una "lacuna" o una "irragionevolezza" legislativa, invitando il Parlamento ad intervenire.
• Rilevanza sociale: Spesso riguardano temi di forte impatto sociale e diritti fondamentali (diritto alla genitorialità, diritto alla difesa, diritti dei detenuti, ecc.).
• Effetti sulla legislazione: Pur non potendo "sostituirsi" al legislatore, le sentenze di accoglimento rendono la norma incostituzionale e spingono verso nuove leggi che colmino il vuoto normativo, come accaduto per la maternità surrogata e il diritto di difesa in carcere."

La IA non è però esaustiva perché non ha citato un precedente eclatante, nel senso che ha addirittura pungolato il Legislatore con un iter in corso di discussione in Parlamento e qui si pongono ulteriori problemi, come vedremo.

Faccio riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale n. 132 del 16 luglio 2024, depositata mentre era in corso di discussione e approvazione al Parlamento Italiano la Legge Foti sulla modifica della responsabilità contabile e sul funzionamento della Corte dei conti.

E in particolare alla nota di commento di V. Tenore, Vuolsi così colà dove si puote ciò che si vuole, e più non dimandare in Corte dei Conti, Rivista n. 4/2024, per il quale:

«Il sorprendente avallo ex ante della Consulta a disegni di legge in itinere sulla responsabilità amministrativo-contabile attraverso una nuova tipologia di sentenza: la “sentenza pungolatoria”.

La parte più sorprendente della sentenza n. 132/2024 è però contenuta non tanto nella prevedibile salvezza dell’art. 21 del d.l. n. 76, purché norma a termine, ma nelle sue battute finali, ovvero nei punti 11 e segg. dell’iter argomentativo, volti a pungolare un futuro novello regime normativo della responsabilità amministrativo-contabile.

Tale sforzo dogmatico rappresenta una atipica e innovativa manifestazione di attività paralegislativa e creativa svolta dalla Consulta, che si è tradotta in una nuova tipologia di sentenza che, in assenza di una qualificazione dogmatica stante la novità espositiva seguita, potremmo definire “sentenza pungolatoria” che va ad aggiungersi alle tipologie già censite in letteratura (interpretative, additive, sostitutive, manipolative etc.). In buona sostanza, accanto alle sentenze di accoglimento e a quelle “di rigetto con monito”, che, previa comunicazione, hanno fatalmente un seguito “nelle forme costituzionali” in sede parlamentare ex art. 136, c. 2, Cost., anche questa novella tipologia di sentenza dovrà essere comunicata alle Camere per segnalare la necessità di novelle normative ed il preventivo avallo già dato dalla Consulta a proposte di legge pendenti.

Difatti, nella specie, tale innovativa tipologia di sentenza “pungolatoria” configura un evidente e testuale avallo a diversi precetti del progetto di legge Foti C1621 (presentato il 19 dicembre 2023) in discussione nelle aule parlamentari, i cui contenuti innovativi sono, ad oggi, in parte i medesimi che la Corte costituzionale ha già ex ante suggerito con la pronuncia che si annota, avvantaggiandosi così sugli esiti di possibili future (ed ormai già velleitarie) iniziative di remissione ad opera del giudice contabile su previsioni dell’adottando testo in itinere.

In sintesi, la Consulta, con tecnica decisionale innovativa, dà una “benedizione” anticipata ad alcune delle possibili e imminenti scelte fatte “colà dove si puote ciò che si vuole”, rendendo sin da ora chiaro ed esplicito a potenziali giudici remittenti che occorre “più non dimandare” in punto di già affermata ragionevolezza di taluni precetti della adottanda normativa del progetto di legge Foti C1621.

Il giudice delle leggi, con la sentenza n. 132, infatti “propone” sul piano dogmatico, per “alleviare la fatica dell’amministrare” (!), una volta superato il regime transitorio dello “scudo erariale” ritenuto comunque costituzionalmente legittimo, alcune novelle legislative al regime ordinario della responsabilità amministrativo-contabile alla luce del “consolidamento dell’amministrazione di risultato” e dei “mutamenti strutturali del contesto istituzionale, giuridico e socia-le in cui essa opera”, che devono drenare l’ “eccesso di deterrenza” (altra assiomatica e assai soggettiva opinione della Consulta) dell’attuale assetto base contenuto nella legge n. 20/1994 che “tornerebbe a rallentare l’azione amministrativa” pregiudicando “oltre al principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione, anche altri rilevanti interessi costituzionali”.

Da qui “la ricerca, a regime, di nuovi punti di equilibrio nella ripartizione del rischio dell’attività tra l’amministrazione e l’agente pubblico, con l’obiettivo di rendere la responsabilità ragione di stimolo e non disincentivo all’azione”.

In particolare, la Corte costituzionale, anche sulla scorta di spunti dottrinali intervenuti nel tempo, suggerisce al legislatore:

a) un’adeguata tipizzazione della colpa grave in quanto l’incertezza della sua effettiva declinazione affidata all’opera postuma del giudice costituisce uno degli aspetti più temuti dagli amministratori;

b) l’introduzione di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce, a cui può accompagnarsi anche la previsione della rateizzazione del debito risarcitorio;

c) di valutare una modifica anche della disciplina del potere riduttivo, prevedendo, oltre all’attuale ipotesi generale affidata alla discrezionalità del giudice, ulteriori fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate nei presupposti (spunto conforme all’art. 1 della proposta di legge Foti C1621);

d) il rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il contestuale abbinamento di una esenzione da responsabilità colposa per coloro che si adeguino alle sue indicazioni (spunto conforme all’art. 1 della proposta di legge Foti C1621);

e) l’incentivazione delle polizze assicurative (che, allo stato attuale, non sono obbligatorie), come nel nuovo codice dei contratti pubblici (spunto conforme all’art. 1 della proposta di legge Foti C1621);

f) di prevedere una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale;

g) di scongiurare l’eventuale moltiplicazione delle responsabilità degli amministratori per i medesimi fatti materiali, spesso non coordinate tra di loro.

Anche tali proposte, ancorché di autorevole (seppur inopportuna, a fronte di proposte di legge pendenti in materia) matrice costituzionale, destano alcune perplessità che analiticamente si passa ad evidenziare:

a) la suggerita tipizzazione della colpa grave, sulla scorta di quanto già avvenuto nel novello codice dei contratti, non è imposta da alcun precetto costituzionale ed è anzi assente, come già sopra rimarcato nel par. 3, in tutti i regimi sanzionatori e risarcitori (civili, penali, disciplinari, amministrativi), univocamente ispirati alla atipicità della colpa. Tale suggerimento della Consulta si fonda testualmente su una sfiducia nella “declinazione affidata all’opera postuma del giudice”, connotata da asserita incertezza. È invece, a nostro avviso, proprio la “declinazione affidata all’opera postuma del giudice” l’essenza delle funzioni affidate dalla Costituzione al giudice (art. 101 Cost.), ovvero quella di decidere il caso concreto nelle sue irripetibili manifestazioni fattuali e soggettive, rispettando le regole del “giusto processo” (art. 111 Cost.). Va comunque rimarcato che una “tipizzazione di fatto” delle macro ipotesi di colpa grave è stata già operata, da anni, dalla Corte dei conti sia in via giurisprudenziale, sia attraverso un importante indirizzo di coordinamento (Ic 19 ottobre 1996, n.6 del lungimirante Procuratore Generale Francesco Garri). In ogni caso, anche a voler seguire il “pungolo” della Consulta ponendosi in sintonia con l’art. 2, c. 3, d.lgs. n. 36/2023, quella della tipizzazione sarà una scelta insindacabile del legislatore, di cui non ci si potrà dolere se non, forse, per una possibile e discutibile discrasia di regime della rivalsa giuscontabile retta dalla tipizzazione psicologica, con la rivalsa civile azionabile verso il suo dipendente dalla pubblica amministrazione lesa innanzi all’a.g.o (secondo le note e criticabili regole del doppio binario) seguendo i canoni civilistici della colpa atipica;

b) la suggerita introduzione, da parte della Corte, di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico (la cui quota potrà essere versata anche ratealmente nella “proposta” della Consulta), ma resta a carico dell’amministrazione, comporta un fatale accollo sulla collettività, come già accaduto per i medici con la rivalsa prevista dalla legge Gelli-Bianco, dei costi sopportati dalla pubblica amministrazione in sede risarcitoria civile nei confronti del terzo danneggiato; trattasi di una scelta del legislatore, ovviamente da limitare alle ipotesi di colpa grave (il dolo non merita tutela alcuna) che potrebbe prestarsi a contenziosi in punto di costituzionalità, sia ove comparata con il regime riservato a dipendenti privati sottoposti a rivalsa datoriale senza limiti, sia per una possibile (ove non regolata espressamente in modo uniforme) discutibile discrasia con la rivalsa civile azionabile dalla pubblica amministrazione lesa innanzi all’a.g.o (secondo il suddetto principio del doppio binario) seguendo le regole civilistiche che non prevedono tetti alla condanna (salvo espressa previsione sul punto valevole anche per l’a.g.o.);

c) la suggerita previsione in tema di potere riduttivo dell’addebito tesa ad affiancare, all’attuale ipotesi generale affidata alla discrezionalità del giudice, ulteriori fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate nei presupposti (spunto conforme all’art. 1 della pro-posta di legge Foti C1621), non sembra destare problemi se non per l’imposizione ope legis al giudice di una prevalutazione decisoria sul merito di conio legislativo, inopportuna, ma probabilmente non irragionevole;

d) il suggerito rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il contestuale abbinamento di una esenzione da responsabilità colposa per coloro che si adeguino alle sue indicazioni (spunto conforme all’art. 1 della proposta di legge Foti C1621), si pone in sintonia con precetti già presenti nell’attuale ordinamento (art. 1, c. 1, l. n. 20/1994; art. 69, c. 2, d.lgs. n.174/2016), che verrebbero forse ampliati con possibili rischi di “abuso della funzione consultiva” per evitare rischi di responsabilità, con aggravi di tempi e rallentamenti dell’azione amministrativa;

e) la proposta della Consulta circa l’incentivazione delle polizze assicurative (che, allo stato attuale, non sono obbligatorie per i dipendenti pubblici, se non per i sanitari), come nel nuovo codice dei contratti pubblici (spunto conforme all’art. 1 della proposta di legge Foti C1621), dà adito a dubbi di ragionevolezza sistemica e compatibilità con la causa del contratto assicurativo, ove il costo venga posto a carico del datore danneggiato: oltre ad essere vietato per legge un premio a carico della pubblica amministrazione a tutela dei propri dipendenti (art. 3, c. 59, l. 24 dicembre 2007 n. 244), è incoerente con il regime assicurativo che il premio della polizza che tutela il danneggiante venga pagato, tra l’altro con denaro pubblico, dal soggetto danneggiato (la pubblica amministrazione);

f) la suggerita eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso eleva-to rischio patrimoniale, aprirebbe discussioni e pole-miche diffuse (oltre a possibili contenziosi, anche costituzionali in punto di ragionevolezza) in ordine alla portata applicativa della norma nella individuazione dei “beneficiari” del novello precetto;

g) la proposta della Consulta, infine, di scongiurare da parte del legislatore l’eventuale moltiplicazione delle responsabilità degli amministratori per i medesimi fatti materiali, spesso non coordinate tra di loro, è assai criticabile, ove si rammenti il principio generale di plurioffensività delle medesime condotte, che comporta pacificamente la piena cumulabilità di diverse reazioni ordinamentali, che non sono affatto alternative tra di loro, ma cumulative e dunque ben possono coesistere in ragione delle diverse finalità delle stesse: il medesimo fatto può ben configurare, cumulativamente, un reato, un danno erariale, un illecito disciplinare e un danno civile arrecato a terzi. Il legislatore non può precludere questo legittimo e ben coordinato cumulo di reazioni se non nei casi di sanzioni della medesima natura secondo le note categorie del ne bis in idem di eurounitaria matrice. Quest’ultima evenienza potrebbe porsi, ad esempio, nel già sopra criticato cumulo di azioni di regresso in sede civile e contabile per il medesimo danno arrecato alla pubblica amministrazione (c.d. doppio binario), con applicazione di regimi sostanziali e processuali inopportunamente diversi.»

La cosa sorprendente è che la Corte Costituzionale ha anticipato, avallandola, una proposta di legge, nel caso di specie Foti C1621, in corso di discussione e di approvazione al Parlamento italiano, così da rendere del tutto velleitaria una futura rimessione alla Corte Costituzionale da parte di un Giudice della Repubblica.

Ricordo, quanto ai vizi denunciabili, che la Corte Costituzionale non può sindacare il merito delle leggi, atteso che l’art. 28 della Legge n. 87 “esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.

In questo caso a me pare che la Corte Costituzionale abbia abdicato alla sua funzione giurisdizionale, per far prevalere quella di indirizzo politico – legislativo, in linea con i desiderata del Gov