La demolizione giudiziale (R.E.S.A.) tra collaborazione istituzionale e principio di legalità

La demolizione giudiziale (R.E.S.A.) tra collaborazione istituzionale e principio di legalità

Analisi del Protocollo d’intesa tra la Procura della Repubblica di Napoli e il Comune di Napoli (c.d. Protocollo Gratteri-Manfredi): natura e limiti dell’accordo, non vincolatività secondo la Cassazione e questioni aperte

PREMESSA

La recente sottoscrizione del Protocollo d’intesa tra la Procura della Repubblica di Napoli e il Comune di Napoli per l’esecuzione degli ordini di demolizione dei manufatti abusivi impartiti con sentenze penali irrevocabili costituisce un’iniziativa destinata ad alimentare un dibattito che trascende il caso concreto e investe i rapporti tra funzione giudiziaria, funzione amministrativa e principio di legalità.¹

L’obiettivo dichiarato dall’accordo è condivisibile.

In effetti, la persistente difficoltà di dare attuazione ai provvedimenti demolitori definitivi ha determinato, nel tempo, un evidente scollamento tra l’accertamento giudiziale dell’abuso edilizio e il ripristino della legalità violata, dando luogo a situazioni di protratta inerzia incompatibili con le esigenze di tutela del territorio e dell’ambiente, nonché con la stessa credibilità della funzione giurisdizionale.

In tale prospettiva, ogni iniziativa diretta a rafforzare il coordinamento tra autorità giudiziaria e amministrazioni comunali risponde indubbiamente a rilevanti esigenze di interesse pubblico.

La questione, beninteso, non riguarda la legittimità della collaborazione istituzionale, ormai generalmente riconosciuta quale indispensabile strumento di efficienza organizzativa, bensì i limiti entro i quali essa possa esplicarsi senza interferire con l'assetto delle competenze stabilito dalla legge e alterare l’equilibrio tra funzione amministrativa e funzione giudiziaria.

Il Protocollo si inserisce, peraltro, in un percorso ormai consolidato di adozione di strumenti di cooperazione destinati a rendere più efficace l’esecuzione degli ordini di demolizione.²

La sua portata assume, tuttavia, una dimensione che va oltre la realtà napoletana, proponendosi come possibile modello di riferimento anche per analoghe esperienze in altri contesti territoriali.

L’accordo, infatti, non si limita a disciplinare aspetti logistici dell’attività demolitoria, ma delinea un’articolata struttura organizzativa nella quale convergono attività riconducibili a funzioni profondamente diverse, dalla definizione dei procedimenti amministrativi pendenti alla programmazione e all’organizzazione degli interventi demolitori.

Proprio l’ampiezza del suo ambito operativo pone, dunque, il problema della sua corretta collocazione sistematica e della compatibilità delle forme di coordinamento previste con le attribuzioni assegnate dall’ordinamento.

L’interrogativo assume particolare rilievo ove si consideri che l’esecuzione dell’ordine di demolizione pronunciato dal giudice penale appartiene alla fase dell’esecuzione penale ed è affidata al Pubblico Ministero, mentre la definizione delle domande di condono, delle istanze di sanatoria c.d. a regime e degli altri procedimenti di regolarizzazione edilizia costituisce espressione della funzione amministrativa demandata al Comune.

Si tratta di competenze destinate a interagire, ma non per questo suscettibili di sovrapporsi o di condizionarsi reciprocamente al di fuori delle ipotesi previste dalla legge.

Muovendo da tali premesse, le riflessioni che seguono si propongono di verificare in quale misura il Protocollo in commento si collochi entro i confini del legittimo coordinamento istituzionale e risulti compatibile con il principio di legalità, con il riparto delle competenze tra autorità giudiziaria e amministrazione e con le garanzie poste a tutela dei destinatari dell’azione amministrativa e dell’esecuzione penale.

IL RICHIAMO ALL'ART. 15 DELLA LEGGE N. 241/90

Il Protocollo individua il proprio fondamento giuridico nell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che consente alle Pubbliche Amministrazioni di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

Il richiamo non appare, tuttavia, pertinente.

La Procura della Repubblica è un organo giudiziario, non una Pubblica Amministrazione e, nell’esecuzione degli ordini di demolizione pronunciati dal giudice penale, agisce nell'ambito dell’esecuzione penale e, dunque, nell’esercizio di una funzione giudiziaria regolata dal codice di procedura penale.

Difetta, pertanto, il presupposto soggettivo richiesto dall’art. 15 per la sua applicazione.

La collaborazione istituzionale tra Procura della Repubblica e Comune può certamente trovare espressione in strumenti di coordinamento, ma non può essere ricondotta, quanto al suo fondamento, alla disposizione richiamata.

I PROCEDIMENTI DI CONDONO E DI REGOLARIZZAZIONE POSTUMA NELLA FASE DELL'ESECUZIONE

Particolare interesse riveste la disposizione di cui al n. 3.2 del Protocollo Gratteri-Manfredi, relativa ai procedimenti amministrativi suscettibili di incidere sull’esecuzione degli ordini di demolizione.

Secondo tale disposizione, il Comune si impegna a «completare ciascuna procedura con i provvedimenti prodromici alle attività demolitorie, al fine di minimizzare le ipotesi di contenzioso giudiziale».

Il Protocollo richiama, a tale riguardo, i «provvedimenti espressi di diniego delle istanze di condono inevase e improcedibili, eventualmente inoltrate ai sensi della legge n. 47/85 smi, della legge n. 724/94 smi e della legge n. 326/03 smi, nonché quelle di diniego delle segnalazioni o istanze per la regolarizzazione o sanatoria presentate ai sensi degli artt. 34-ter, 36 e 36-bis del d.P.R. n. 380/01 smi».

In disparte l'utilizzo, non propriamente corretto, del termine «diniego» con riferimento alle segnalazioni, che, a differenza delle istanze, non sono suscettibili di accoglimento o di rigetto, trattandosi di atti del privato sottoposti ai poteri di verifica, eventualmente inibitori o conformativi, dell'Amministrazione, la disposizione in commento consente di cogliere la reale filosofia di fondo dell’accordo.

Il tema investe il rapporto tra procedimento amministrativo ed esecuzione penale, vale a dire due ambiti che, pur destinati a interagire, conservano una propria autonomia funzionale e rispondono a regole profondamente diverse.

Non è in discussione il dovere del Comune di definire i procedimenti amministrativi ancora pendenti. Si tratta di un obbligo che discende direttamente dalla legge e trova fondamento nei principi di legalità, imparzialità e buon andamento, nonché nel dovere di concludere il procedimento amministrativo.

Ciò che suscita perplessità è, piuttosto, la scelta di qualificare tali provvedimenti come «prodromici alle attività demolitorie» e di collegarne espressamente l’adozione all’obiettivo di «minimizzare le ipotesi di contenzioso giudiziale».

I procedimenti di condono e di regolarizzazione postuma non costituiscono, infatti, una fase del procedimento esecutivo, né possono essere considerati funzionalmente orientati all’esecuzione della demolizione. Essi sono espressione di un’autonoma funzione amministrativa, disciplinata dalla legge ed esercitata esclusivamente ai fini dell’accertamento della sussistenza dei presupposti richiesti per il rilascio del titolo invocato.

Sotto questo profilo, assume rilievo soprattutto il riferimento ai «provvedimenti espressi di diniego delle domande di condono inevase».

Pur potendo essere intesa come un mero richiamo alla necessità di definire i procedimenti pendenti, tale formulazione presta il fianco a un possibile equivoco sistematico.

La legge, infatti, non impone il diniego. Impone la decisione.

La loro definizione può, dunque, condurre tanto all'accoglimento quanto al rigetto dell'istanza, secondo le risultanze dell’istruttoria e la disciplina applicabile.

L’espresso richiamo ai provvedimenti di diniego potrebbe, invece, indurre a ritenere che tali istanze vengano considerate prevalentemente in funzione della successiva attività demolitoria.

Una simile lettura non appare coerente con il sistema normativo.

La definizione del procedimento amministrativo può certamente incidere sull’eseguibilità dell’ordine di demolizione, ma tale effetto costituisce una conseguenza del provvedimento adottato e non la finalità cui deve essere orientato l’esercizio della funzione amministrativa.

LA DELEGA DELLE ATTIVITÀ ESECUTIVE E IL RUOLO DEL COMUNE

Un’ulteriore questione riguarda il ruolo che il Protocollo assegna al Comune nell’ambito dell’esecuzione degli ordini di demolizione.

L’accordo, infatti, non si limita a prevedere forme di collaborazione amministrativa o di supporto tecnico-operativo, ma disciplina una pluralità di attività che accompagnano l’intero procedimento esecutivo, dalla programmazione degli interventi all’organizzazione delle operazioni demolitorie, fino all’individuazione dei soggetti chiamati a svolgere le attività materiali necessarie alla loro esecuzione.

Anche sotto questo profilo occorre distinguere tra collaborazione istituzionale ed esercizio delle funzioni pubbliche. La prima non può tradursi in una modificazione del riparto delle competenze stabilito dalla legge, né consentire che funzioni proprie di un determinato organo siano trasferite ad altri soggetti.

Il principio, con specifico riferimento agli ordini di demolizione pronunciati dal giudice penale, trova pieno riconoscimento nella nota sentenza Monterisi delle Sezioni Unite: l’ordine di demolizione, in quanto contenuto nella sentenza irrevocabile, è soggetto all’esecuzione nelle forme previste dal codice di procedura penale e il Pubblico Ministero ne è l’organo promotore, ferma la competenza del giudice dell’esecuzione sulle questioni concernenti il titolo e le modalità esecutive.³

Da questa premessa discende un'importante conseguenza ai fini dell’esame del Protocollo: la collaborazione di altri soggetti pubblici è certamente possibile, ma non può tradursi nel trasferimento della funzione esecutiva riservata dalla legge al Pubblico Ministero.

Tale impostazione ha trovato puntuale applicazione nella giurisprudenza di legittimità con riguardo al ruolo dell’autorità comunale.

La Corte di cassazione ha escluso che il giudice possa affidare al Sindaco l’esecuzione dell’ordine di demolizione, rilevando che una simile delega determinerebbe un’inammissibile sovrapposizione tra l’attuazione del provvedimento giurisdizionale, affidata agli organi dell’esecuzione penale, e le autonome competenze amministrative esercitate dal Comune in materia urbanistico-edilizia.⁴

Il Comune può, dunque, prestare la propria collaborazione tecnica e organizzativa e concorrere allo svolgimento delle operazioni materiali necessarie all’esecuzione dell’ordine: ciò che non può essergli trasferito è l’esercizio delle attribuzioni che l’ordinamento riserva agli organi dell’esecuzione penale

La linea di demarcazione passa, pertanto, tra le attività meramente materiali e operative e quelle che implicano l’esercizio di poteri propri di uno specifico organo. Solo le prime possono essere affidate, nell’ambito di forme di collaborazione organizzativa, a soggetti diversi dal titolare della funzione; le seconde restano riservate all’organo competente.

È alla luce di tale distinzione che devono essere lette le clausole del Protocollo concernenti il ruolo del Comune.

I LIMITI DEI PROTOCOLLI D'INTESA NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE

La giurisprudenza di legittimità offre significative conferme alle considerazioni sin qui svolte e consente di individuare con sufficiente chiarezza natura, funzione e limiti dei protocolli d’intesa adottati nell’ambito dell’esecuzione degli ordini di demolizione.

Muovendo dai principi già richiamati in ordine alla titolarità delle funzioni esecutive, la Corte di cassazione ha progressivamente chiarito che tali accordi non possono incidere sul riparto delle competenze stabilito dalla legge né assumere efficacia vincolante nei confronti degli organi dell’esecuzione.

Su tali premesse si innestano i più significativi arresti della Terza Sezione penale.

Con la sentenza n. 26523 del 23 settembre 2020 (Barone), la Corte, pronunciandosi sul c.d. Protocollo Riello tra la Procura Generale presso la Corte di appello di Napoli e le Procure del Distretto (2015), ha precisato che esso costituisce «un mero atto di intesa tra gli uffici di Procura finalizzato alla regolamentazione dell’esecuzione delle procedure di demolizione, privo di qualunque rilevanza esterna e assolutamente non vincolante», aggiungendo che gli atti interni della pubblica amministrazione si risolvono in un mero ausilio organizzativo per i funzionari e non sono idonei a produrre effetti vincolanti né a derogare alle competenze stabilite dalla legge.

Nello stesso solco si colloca la successiva sentenza n. 30614 del 3 agosto 2022 (Varrone), la quale ribadisce che i criteri di priorità eventualmente stabiliti da protocolli, direttive o accordi tra uffici requirenti ed enti pubblici hanno natura esclusivamente organizzativa e non incidono sulla legittimità dell’esecuzione dell’ordine di demolizione, attenendo unicamente alle modalità e ai tempi dell’attività esecutiva e non all’obbligo di dare esecuzione al provvedimento giurisdizionale.

In questo quadro si inserisce, infine, la recente sentenza della Terza Sezione penale n. 11312 del 26 marzo 2026 (Petrone), che affronta espressamente il tema dell’efficacia dei protocolli d’intesa.

Nel rigettare il motivo di ricorso con il quale veniva denunciata la violazione dell’accordo di programma stipulato tra la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata e alcuni Comuni in materia di acquisizioni e demolizioni di manufatti abusivi, la Suprema Corte ha affermato un principio di indubbia rilevanza sistematica, osservando che «tali protocolli non hanno alcuna efficacia vincolante in sé, né, ovviamente, una loro eventuale “violazione” potrebbe produrre effetti sulla procedura demolitiva».

Ne consegue che i protocolli d’intesa costituiscono strumenti di coordinamento organizzativo certamente utili a rendere più efficiente l’esecuzione degli ordini di demolizione, ma restano privi di efficacia normativa e non sono idonei né a modificare il riparto delle competenze stabilito dalla legge né a produrre effetti sulla validità o sulla legittimità della procedura esecutiva.

Il principio affermato dalla Corte nella sentenza Petrone trova, dunque, applicazione anche con riferimento al Protocollo Gratteri-Manfredi: pur costituendo uno strumento di collaborazione istituzionale e di coordinamento tra Procura della Repubblica e Comune, esso resta privo di efficacia vincolante e non può incidere sull’esercizio delle attribuzioni che la legge riserva ai diversi organi coinvolti.

I CRITERI DI PRIORITÀ NELL'ESECUZIONE DEGLI ORDINI DI DEMOLIZIONE

Occorre, a questo punto, soffermarsi sui criteri attraverso i quali il Protocollo disciplina la programmazione degli interventi demolitori.

L’accordo attribuisce un ruolo centrale alla predisposizione di programmi periodici, fondati su parametri prevalentemente tecnici e organizzativi, tra i quali figurano la prossimità territoriale degli immobili, l’omogeneità degli interventi, le caratteristiche costruttive dei manufatti e, più in generale, esigenze connesse alla razionalizzazione delle attività esecutive.

Si tratta, indubbiamente, di parametri funzionali all'efficienza dell'azione esecutiva.

Concentrare più demolizioni nella medesima area geografica, utilizzare contestualmente mezzi e risorse o programmare interventi tecnicamente omogenei può consentire un apprezzabile contenimento dei costi e dei tempi di esecuzione.

L’efficienza, tuttavia, non esaurisce il problema.

Stabilire quale immobile debba essere demolito prima di un altro significa incidere sul momento di esecuzione del comando demolitorio e, conseguentemente, sulla posizione dei suoi destinatari. Nel tempo intercorrente tra l'esecuzione di un ordine e quella di un altro possono, infatti, verificarsi circostanze giuridicamente rilevanti: il rilascio di un titolo in sanatoria, una modifica legislativa sopravvenuta o altri eventi suscettibili di incidere sull’eseguibilità dell’ordine.

La successione temporale delle demolizioni non può, dunque, essere considerata una questione meramente logistica. Proprio per questo suscita perplessità l’ampiezza dei parametri organizzativi individuati dal Protocollo, che, pur rispondendo a comprensibili esigenze di razionalizzazione, lasciano un ampio margine di discrezionalità.

La programmazione dovrebbe pertanto fondarsi su criteri oggettivi, predeterminati e verificabili, idonei a garantire imparzialità, ragionevolezza e parità di trattamento.

Ai parametri di carattere logistico sarebbe stato opportuno affiancare elementi più direttamente correlati alla natura e alla gravità delle situazioni da affrontare, quali il pericolo concreto per la pubblica incolumità, l’eventuale riconducibilità dell’immobile alla criminalità organizzata, la rilevanza ambientale o paesaggistica dell’area interessata e l'anteriorità dell’ordine di demolizione.

Diverso è il piano dei procedimenti amministrativi suscettibili di incidere sull’eseguibilità dell’ordine, la cui eventuale pendenza richiede le autonome valutazioni previste dalla legge e non può essere ricondotta a un semplice criterio di priorità.

La giurisprudenza di legittimità ha, del resto, chiarito che i criteri di priorità contenuti nei protocolli incidono esclusivamente sul «quando» dell’esecuzione e non sull’«an» dell’obbligo demolitorio. La distinzione conferma la necessità che la programmazione, pur conservando la flessibilità richiesta dalle concrete esigenze operative, non si traduca nell’attribuzione di un potere di scelta privo di adeguati parametri.

Il buon andamento di cui all’art. 97 Cost. non si identifica, infatti, con la sola rapidità dell’azione pubblica, ma richiede che le scelte siano imparziali, trasparenti e verificabili.

Sotto questo profilo, il Protocollo avrebbe potuto individuare criteri più puntuali, capaci di coniugare efficienza e legalità. La flessibilità organizzativa resta certamente necessaria, ma quanto maggiore è lo spazio riconosciuto alla discrezionalità, tanto più rigorose devono essere le regole che ne disciplinano l’esercizio.

IL RUOLO DEL CONSULENTE TECNICO E LA CLAUSOLA SUL FORO COMPETENTE

L’analisi del Protocollo suggerisce alcune ulteriori considerazioni con riguardo al ruolo attribuito al consulente tecnico nominato dal Pubblico Ministero e alla clausola relativa al Foro competente.

Quanto al primo profilo, dall’accordo emerge una figura professionale cui vengono affidati compiti di diversa natura: sopralluoghi, ricognizioni dello stato dei luoghi, verifiche tecniche, stime economiche, supporto alla formazione dei programmi di demolizione e assistenza durante l’esecuzione degli interventi.

Si tratta di attività che richiedono elevate competenze specialistiche e possono costituire un utile supporto all’attività del Pubblico Ministero. L’ampiezza dei compiti attribuiti al consulente rende, tuttavia, necessario mantenere netta la distinzione tra valutazioni di carattere tecnico e determinazioni che implicano l’esercizio di poteri pubblici. Il consulente può fornire gli elementi tecnici necessari all’assunzione delle decisioni, ma queste ultime restano riservate agli organi competenti per legge.

Un distinto profilo riguarda la clausola con la quale il Protocollo stabilisce che  «per ogni controversia derivante dall’interpretazione o dall’esecuzione dell’accordo è competente in via esclusiva il Foro di Napoli».

La previsione suscita qualche perplessità sul piano tecnico-giuridico.

Le controversie eventualmente connesse all’attuazione del Protocollo possono, infatti, investire ambiti profondamente diversi: l’esecuzione penale, l’esercizio della funzione amministrativa o rapporti di natura civilistica.

La criticità emerge dalla formulazione generale della clausola, riferita a «ogni controversia» derivante dall’interpretazione o dall’esecuzione dell’accordo. Una previsione di tale ampiezza non può incidere sui criteri inderogabili stabiliti dall'ordinamento per l'individuazione del giudice competente, potendo operare, semmai,  nei soli ambiti nei quali sia consentita la deroga convenzionale della competenza territoriale.

Significativo, sul piano sistematico, è il raffronto con l’istituto della rimessione del processo per legittimo sospetto, disciplinato dagli artt. 45 e ss. c.p.p.

Anche in presenza di gravi situazioni locali suscettibili di compromettere la libera determinazione delle persone che partecipano al processo o la sicurezza o l’incolumità pubblica, ovvero tali da determinare motivi di legittimo sospetto, lo spostamento del processo dalla sua sede naturale può avvenire soltanto nei casi, alle condizioni e secondo il procedimento stabiliti dalla legge.

Il raffronto conferma tale approdo: se persino lo spostamento del processo determinato da esigenze di tale gravità è rigorosamente assoggettato a una disciplina legislativa, a maggior ragione un accordo di collaborazione istituzionale non può incidere sull’individuazione del giudice naturale precostituito per legge.

La clausola relativa al Foro di Napoli deve essere, pertanto, letta entro questi limiti. Essa può operare esclusivamente negli ambiti nei quali l’ordinamento consenta alle parti di convenire validamente un foro territoriale, ma non può derogare alle disposizioni inderogabili sulla giurisdizione e sulla competenza.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Le questioni esaminate mostrano come efficienza e legalità non siano valori contrapposti: la collaborazione istituzionale può rendere più efficace l'esecuzione degli ordini di demolizione, ma deve svolgersi nel rispetto delle competenze e delle garanzie previste dall'ordinamento.

 La legalità, del resto, non si misura soltanto nella capacità dello Stato di dare esecuzione ai propri provvedimenti, ma anche nel modo in cui esso esercita il proprio potere.

Rimane, tuttavia, un ulteriore profilo che il Protocollo sembra lasciare aperto: quello delle conseguenze sociali dell'esecuzione.

L'accordo disciplina con particolare attenzione la programmazione e l'organizzazione delle demolizioni, ma non contempla analoghe forme di coordinamento istituzionale destinate ad affrontare ciò che può accadere dopo l'abbattimento, quando l'immobile costituisca l'unica abitazione del destinatario e questi non disponga di una concreta soluzione abitativa alternativa.

Il problema deve essere correttamente inquadrato. Non esiste un diritto assoluto all'abitazione suscettibile, in quanto tale, di paralizzare l'esecuzione di un ordine di demolizione legittimamente adottato. Lo ha recentemente ribadito la Corte di cassazione con la sentenza della Terza Sezione penale n. 11312 del 26 marzo 2026, già richiamata, sottolineando la necessità di contemperare le esigenze abitative dell'interessato con la tutela dell'ambiente e l'ordinato sviluppo del territorio.

La stessa pronuncia riconduce, tuttavia, l'esecuzione della demolizione a un giudizio di proporzionalità, nel quale assumono rilievo, tra gli altri elementi, l'effettiva destinazione dell'immobile ad abituale residenza, le condizioni personali dell'interessato e il tempo concretamente avuto a disposizione per reperire un alloggio alternativo.5

Tale impostazione trova riscontro nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che valuta l'incidenza della demolizione sul diritto al rispetto del domicilio alla luce dell'art. 8 CEDU.

Particolarmente significativa è la sentenza Simonova c. Bulgaria dell'11 aprile 2023, nella quale la Corte di Strasburgo ha ravvisato la violazione dell'art. 8 perché le autorità nazionali, nel disporre la demolizione dell'abitazione abusiva della ricorrente e dei suoi figli minori, non avevano adeguatamente valutato le circostanze individuali, il rischio che la famiglia rimanesse priva di abitazione e la necessità di misure idonee ad attenuare le conseguenze dell'esecuzione.6

Non ne deriva un generalizzato obbligo dello Stato di procurare un alloggio alternativo al destinatario della demolizione, ma la necessità di considerare, nel giudizio di proporzionalità, anche la concreta situazione di chi, con l'abbattimento, rischi di perdere l'unico domicilio senza disporre di altra sistemazione.

È proprio sotto questo profilo che il Protocollo avrebbe potuto spingersi oltre.

Se la collaborazione tra Procura della Repubblica e Comune viene organizzata fin nei dettagli per rendere più efficace l'esecuzione delle demolizioni, la stessa logica di cooperazione istituzionale avrebbe potuto essere estesa alla gestione delle situazioni di particolare vulnerabilità determinate dall'abbattimento dell'unica abitazione, prevedendo forme di raccordo con i servizi sociali e con le altre amministrazioni competenti, volte a verificare, nei casi più delicati, la possibilità di individuare una soluzione abitativa alternativa.

Ciò non avrebbe significato subordinare l'esecuzione della demolizione all'assegnazione di un nuovo alloggio, né trasformare la realizzazione di un abuso edilizio in titolo per conseguire un beneficio abitativo, ma riconoscere che l'azione delle istituzioni non può necessariamente esaurirsi con l'abbattimento del manufatto.

Un Protocollo dedicato all'effettività delle demolizioni avrebbe potuto, in altri termini, occuparsi non soltanto del «prima» e del «come» demolire, ma anche del «dopo».

Il ripristino della legalità urbanistica costituisce certamente un interesse pubblico di primaria importanza, ma la sua realizzazione non rende estranee all'azione delle istituzioni le conseguenze umane e sociali che l'esecuzione può concretamente determinare.

Note:

1. Il testo integrale del Protocollo d’intesa tra la Procura della Repubblica di Napoli e il Comune di Napoli per l’esecuzione degli ordini di demolizione dei manufatti abusivi (c.d. Protocollo Gratteri-Manfredi) è allegato al presente contributo.
2. Sui principali protocolli organizzativi in materia di esecuzione degli ordini di demolizione v., in ordine cronologico, il Protocollo tra la Procura della Repubblica di Siracusa e i Comuni del Circondario (2005), il Protocollo (c.d. Riello) tra la Procura Generale presso la Corte di appello di Napoli e le Procure del Distretto (2015), il documento della Procura Generale presso la Corte di appello di Firenze, Adozione di prassi comuni nel settore delle demolizioni dei manufatti abusivi (2016), ed infine il Protocollo tra la Procura Generale presso la Corte di appello di Napoli, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata e il Parco Archeologico di Pompei (2023).
3. Cass., Sez. Un., 19 giugno 1996, n. 15, P.M. in proc. Monterisi, dep. 24 luglio 1996, secondo cui l’ordine di demolizione impartito dal giudice penale, in quanto provvedimento giurisdizionale contenuto nella sentenza definitiva, è soggetto all’esecuzione nelle forme previste dal codice di procedura penale, sicché, ai sensi dell’art. 655 c.p.p., l’organo promotore dell’esecuzione è il Pubblico Ministero, ferma la competenza del giudice dell’esecuzione per le questioni concernenti il titolo e le modalità esecutive.
4. Cass. pen., Sez. III, 7 luglio 2015, n. 36384, dep. 9 settembre 2015, Di Palma, che, nel ribadire la competenza del Pubblico Ministero nell’esecuzione dell’ordine demolitorio disposto dal giudice penale, esclude la possibilità di affidarne l’esecuzione al Sindaco, trattandosi di funzione riconducibile all’esecuzione penale e distinta dalle autonome attribuzioni amministrative spettanti all’autorità comunale in materia urbanistico-edilizia.
5. Sul principio di proporzionalità nell’esecuzione dell’ordine di demolizione v., in particolare, Cass. pen., Sez. III, 26 marzo 2026, n. 11312, Petrone, già citata, che richiama, tra le altre, Cass. pen., Sez. III, 11 settembre 2009, n. 48021, Giordano, Rv. 277994; Cass. pen., Sez. III, 4 luglio 2025, n. 28383, Favitta; Cass. pen., Sez. III, 11 settembre 2025, n. 34226, Fiore; Cass. pen., Sez. III, 24 settembre 2025, n. 33652, Esposito. La giurisprudenza richiamata riconduce la verifica di proporzionalità alla concreta considerazione, tra gli altri elementi, dell’effettiva destinazione dell’immobile ad abituale residenza, della consapevolezza dell’illiceità, della gravità dell’abuso, del tempo avuto a disposizione per reperire soluzioni abitative alternative e della condotta dell’interessato rispetto alla possibile regolarizzazione dell’opera.

6. In termini più generali, sulla demolizione dell’abitazione quale interferenza con il diritto al rispetto del domicilio e sulla necessità di una valutazione della proporzionalità della misura, v., oltre alla sentenza Simonova già citata, anche Corte EDU, McCann c. Regno Unito, 13 maggio 2008; Yordanova e altri c. Bulgaria, 24 aprile 2012; Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria, 21 aprile 2016. Da ultimo, v. Corte EDU, Sez. I, 23 ottobre 2025, Ayala Flores c. Italia, ric. n. 16803/21, che, pur escludendo nel caso concreto la violazione dell’art. 8 CEDU, ha ribadito che la perdita dell’abitazione costituisce la forma più estrema di interferenza con il diritto al rispetto del domicilio e che l’interessato deve poter ottenere un effettivo controllo di proporzionalità della misura alla luce delle circostanze individuali. Di notevole interesse anche l’opinione dissenziente del giudice Krenc, secondo il quale, nell’ambito di tale valutazione, assume rilievo anche la condotta delle autorità e, segnatamente, il lungo periodo di inerzia nell’esecuzione dell’ordine demolitorio.