La responsabilità penale del “finanziatore” nel delitto di finanziamento al terrorismo

Abstract

Il contributo affronta le principali misure per il contrasto del finanziamento al terrorismo, dapprima elencando le fonti di riferimento alla legislazione internazionale e nazionale, in seguito alcuni approfondimenti alle conseguenze che da questa condotta ne derivano in ambito economico. Contrariamente dalla sua recente regolamentazione normativa, il finanziamento al terrorismo quale fenomeno ha origini antiche e con il passar del tempo è andato ad adattandosi con grande efficacia in contesti o fenomeni sociali, politico o religioso, dove risiedono profili di forte destabilizzazione o accentuate da un estremismo. Tuttavia, il finanziamento al terrorismo è andato cambiando nel tempo non nelle finalità, che sostanzialmente sono rimaste invariate – ovvero causare un terrore- ma in particolare negli ultimi anni si è assistito a una rapida e preoccupante mutazione di questo fenomeno impregnato soprattutto dalle opportunità dato dalle nuove tecnologie (dall’uso di Criptovalute e al Metaverso), come recentemente dichiarato con preoccupazione dall’autorità di polizia Europol.

The contribution deals with the main measures for countering the financing of terrorism, first listing the sources of reference to international and national legislation, followed by some insights to the consequences arising from this conduct in the economic sphere. Contrary to its recent normative regulation, terrorist financing as a phenomenon has ancient origins and with the passage of time has adapted very effectively in social, political or religious contexts or phenomena where profiles of strong destabilization or accentuated by extremism reside. However, terrorist financing has been changing over time not in its purposes, which have essentially remained the same-namely, to cause terror. Particularly in recent years there has been a rapid and worrying mutation of this phenomenon imbued mainly by the opportunities given by new technologies (e.g., by use of Cryptocurrencies and the Metaverse), as recently stated with concern by the law enforcement authority Europol.

 

Sommario

1. Introduzione

2. Quadro normativo di contrasto al finanziamento al terrorismo

3. La responsabilità penale nel finanziamento al terrorismo

4. L’elemento soggettivo del delitto di finanziamento al terrorismo.

5. L’elemento oggettivo del delitto di finanziamento al terrorismo.

6. Elementi investigativi e processuali tra pressi pratica e operativa.

7. Conclusioni

 

Summary

1. Introduction

2. Legal framework to combat terrorist financing

3. Criminal Liability in Terrorist Financing

4. The subjective element of the crime of terrorist financing

5. The objective element of the offence of terrorism financing

6. Investigative and procedural elements. Practical and operational aspects

7. Conclusions

 

 

1. Introduzione

(Alcune riflessioni preliminari).

Il delitto di finanziamento al terrorismo sul piano oggettivo, rispetto ad altre fattispecie tipiche di reato, non causa un danno concreto e non presenta elementi di violenza (non lesiona, non uccide etc…) almeno finché non avviene la consumazione di un qualsiasi evento di terrorismo.

In relazione con altre fattispecie di reato, il finanziamento al terrorismo consta di alcuni elementi in comune con la condotta tipica di riciclaggio di denaro. Al riguardo, nel reato di finanziamento al terrorismo l’intenzione dell’autore non è di occultare la provenienza o le molteplici origini dei fondi e risorse economiche -come accade nel riciclaggio di denaro- ma bensì le intenzioni sono di occultare le finalità, così da non far rilevare l’uso illecito di questi e dove questi vengano destinati. Inoltre, nel delitto di finanziamento al terrorismo la finalità non è la ricerca di un beneficio personale ma bensì che un terzo soggetto (estraneo o conoscente) riceva il denaro per il compimento di atti con finalità di terrorismo; distinto dal riciclaggio di denaro ove l’autore vuole rientrare in possesso del denaro una volta che questo è stato “ripulito”.

Un ulteriore differenza tra riciclaggio e finanziamento al terrorismo risiede nell’origine e nelle finalità dei fondi che vengono utilizzati: nel delitto di finanziamento al terrorismo il denaro può essere di origine lecita c.d. Money Dirty (es. fondi statali o da attività lecita) o di origine illecita, criminale (c.d. Money Laundering), che risulta essere in comune con la condotta di riciclaggio di denaro.

Con la locuzione «contrasto al finanziamento al terrorismo» si fa riferimento all’insieme di norme e procedure di carattere preventivo e repressivo che un ordinamento stabilisce al fine di contrastare le attività di terrorismo. Pertanto, il legislatore internazionale e nazionale a motivo di spiacevoli eventi di terrorismo degli ultimi anni ha adottato importanti misure con interventi legislativi mirati a prevenire e reprimere anticipando possibili condotte di finanziamento (e) al terrorismo.

In ultimo, si vuole far presente che da qualche anno a questa parte il delitto al finanziamento al terrorismo, almeno in Europa (in Occidente) e di matrice confessionale, appare come un fenomeno le cui finalità non sono più un mero mezzo per realizzare posteriormente la consumazione di attentati ma mere attività di raccolta del denaro il quale posteriormente viene inviato in luoghi di conflitto (Siria, Iraq Pakistan, Sri Lanka e Bangladesh), come è stato rilevato da recenti attività investigative da parte di EUROPOL e autorità di polizia nazionali (Francia, Spagna, Italia e Germania).

 

2. Quadro normativo di contrasto al finanziamento al terrorismo

La normativa al contrasto al finanziamento al terrorismo internazionale, sotto il profilo cronologico ha un’origine recente fine anni 90 del secolo scorso, con la principale premura e interesse del legislatore internazionale di individuare questa condotta di reato a motivo di placare le condotte belliche susseguitesi a seguito della Secondo Guerra Mondiale e reprimere le principali organizzazioni terroristiche venutosi a formare in Medio Oriente, con effetti che tutt’ora si ripercuotono nella politica internazionale e di difesa degli Stati di tutto il mondo.

Nel panorama internazionale i principali organi che hanno tracciato la lotta al finanziamento al terrorismo stabilendo i principali parametri normativi e operativi di contrasto al finanziamento al terrorismo in primis lo si deve al Consiglio di Sicurezza della Nazioni Unite, di seguito il Financial Action Task Force (GAFI FAFT), il Gruppo Egmont e il comitato di valutazione Meneyval (quest’ultimo costituito nel 1997); i quali costantemente cooperano e monitorano gli Stati così da assicurare una corretta mitigazione del suddetto fenomeno criminale sul piano internazionale con le successive applicazioni anche negli ordinamenti interni di ciascun Stato.

Prima però di affrontare la normativa internazionale è parso con un breve paragrafo presentare le intenzioni della dottrina e del legislatore internazionale penale del secolo scorso nel disciplinare tale fenomeno trova una prima motivazione verso la natura del bene giuridico offeso dalle condotte con finalità di terrorismo (tra cui rientra il finanziamento al terrorismo): per individuare il bene giuridico protetto è necessario stabilire che per tali condotte si ha una mera messa in pericolo; in particolare la dottrina stabilisce che il bene principale lesionato per i tali aventi con finalità di terrorismo risiedono anzitutto nell’offesa alla figura dello Stato (persona giuridica pubblica), ledendo la sua integrità e incolumità che ricade poi alle Sue Istituzioni. Da un’analisi più accurata alla fattispecie di reato, si riscontra come esistano però anche una plurioffensività di beni giuridici, come: l’ordine pubblico, la Pace e la sicurezza, l’ordine economico e ostacolo alla giustizia. Di seguito, da questi effetti emergono “ad effetto domino” la lesione di ulteriori beni giuridici appartenenti alla sfera del singolo, cittadino

Con ciò, la dottrina internazionale è andata oltre riguardo al bene giuridico dello Stato, ritenendo che le condotte con finalità di terrorismo (tra cui il finanziamento al terrorismo) ritenendo che tali delitti, oltre alla lesione interna, pocanzi visto, vi sia anche una lesione alla personalità internazionale della figura dello Stato, quindi anche esterna; pertanto tale fenomeno criminale è oggetto anche di politica estera con lo scopo di prevenire fenomeni di finanziamento al terrorismo internazionale.

È necessario accennare il lungo e dibattuto tema che scorre da anni tra la protezione dei suddetti beni giuridici e i Diritti dei destinatari di tali misure (misure Antiterrorismo come misure Antiriciclaggio) ove il legislatore e le parti che sono chiamate a intervenire devono tener conto dell’esistenza di alcuni Principi Costituzionali, affinché tali misure possa considerarsi idonee sul profilo applicativo e legittime: il principio di legalità e di legittimità: stabilisce che solo in virtù di una legge e ad atti appartenenti al rango di legge stabilisce i modi è quando rendere possibile l’esecuzione di procedimenti investigativi (d’urgenza e non), procedimenti cautelari e procedimenti sanzionatori che in ragione del loro contenuto esecutivo se non rispettati possono ledere i diritti soggettivi attinenti alla sfera personale e patrimoniale dei soggetti destinatari di tali misure; inoltre solo un autorità giudiziaria può disporre all’esecuzione ai suddetti atti. A questo principio si fanno presenti degli altri come il principio di ragionevolezza, il principio di tassatività e il principio di proporzionalità: principi cardine attinenti alle funzioni proprie di uno potere legislativo in rappresentanza di una democrazia. Misure, quest’ultimi principi, devono essere adottati con ratio dall’autorità e da queste richieste in situazioni tassativamente previste dal legislatore, indicando al giudice e alle parti chiamate ad intervenire per tale delitto a proporzionare le forme di tutele più idonee e opportune per fronteggiare l’evento tenuto dal soggetto agente e agli effetti generati dalla condotta antigiuridica.

Il principale organo internazionale che inizialmente, seppur indirettamente, ha affrontato il tema della espressione al finanziamento al terrorismo è stato il Consiglio d’Europa con la Convenzione di Strasburgo del 1990 avente come oggetto il contrasto internazionale in materia riciclaggio di denaro internazionale (in generale ai reati presupposto). Di seguito alcuni anni dopo, questa volta direttamente, con la Convenzione di New York del 2 dicembre 1999, dal titolo: International Convention for the suppression of the financing of terrorism. Nella sua struttura il testo normativo oltre ad articolare l’attività di prevenzione e repressione sul piano penale e internazionale, grazie al suo preambolo una prima definizione e identità a tale delitto come enuncia l’art. 2, il quale articolo reca: «Commette reato ai sensi della presente Convenzione ogni persona che, con qualsiasi mezzo, direttamente o indirettamente, illecitamente e deliberatamente fornisce o raccoglie fondi nell’intento di vederli utilizzati, o sapendo che saranno utilizzati, in tutto o in parte, al fine di commettere un atto di terrorismo».

Senz’altro, la forza di questo atto sono gli effetti sul piano internazionale che questo primo accordo internazionale esplica negli Stati che aderiscono. Nello stesso anno l’ONU ha introdotta la Risoluzioni n. 1267/1999: la quale autorizza uno Stato ad applicare e rendere esecutivo nei confronti di persone fisiche le misure cautelari patrimoniali c.d. “congelamento di fondi e risorse economiche” nei casi quando si hanno fondati elementi che questi fondi e risorse vengano utilizzate per finalità di terrorismo.

L’ulteriore contributo in materia di prevenzione al contrasto al finanziamento al terrorismo risiede nelle cc.dd Raccomandazioni, emanate dal FAFT-GAFI quale organismo internazionale pro-tempore istituito a Parigi nel 1989 dal G7, avente il compito di istaurare le linee alla lotta internazionale ai reati finanziari. In quel tempo però le finalità di contrasto del FAFT s’incentravano principalmente nel contrasto ai proventi illeciti generati da reati di traffico di droga e corruzione, solo in seguito il finanziamento al terrorismo goderà di una sezione propria[1].

Con gli attacchi terroristici del 2001, la lotta al finanziamento al terrorismo ha subito sul piano internazionale un forte cambiamento, in particolare grazie all’impulso del Congresso degli Stati Uniti di cambiare il modus operandi in materia di politica antiterrorismo e in particolare al contrasto al finanziamento del terrorismo. Il congresso degli Stati Uniti emana il 26 ottobre 2001, poco dopo un mese del 11 settembre, un pacchetto normativo che ha creato la base normativa per il contrasto al finanziamento al terrorismo internazionale è il “The PATRIOT ACT” (aggiornata con le disposizioni all’AMLA 2020 – Anti Money Laundering Act): è stato il primo documento che data l’eccezionalità degli eventi è stato promulgato come disposizioni urgenti volte al contrasto al terrorismo internazionale stabilendo nuovi protocolli in materia di antiterrorismo: un pacchetto normativo articolato e completo che incorporava a sé più rami del Diritto: dalla sicurezza nazionale ai trasporti, dal diritto all’immigrazione, frontiere, doganale fino alla riforme in materia di Giustizia, con particolari modifiche al diritto sostanziale e processuale. La peculiarità di questo documento (The Patricot Act) risiede nella duplice natura: da un lato contrastare il terrorismo e dall’altro lato contrastare il finanziamento al terrorismo. Ciò che però resta di interesse è la prevenzione e repressione attuata in materia finanziaria ed economica con disposizioni attinenti gli obblighi di tracciabilità dei conti, l’identificazione dei titolari de conti (operazioni nazionali come transfrontaliere), le comunicazioni per operazioni finanziarie sospette e l’istituzione di nuovi organismi intergovernativi[2]; ulteriori misure rilevanti in materia assunte sono state il congelamento dei fondi fino alla cooperazione internazionale in materia giudiziaria. Prima di questi eventi negli Stati Uniti la normativa di contrasto al finanziamento al terrorismo esisteva è si componeva di alcune indicazioni attinenti alla trasparenza bancaria (BSA – Bank Sacrecy Act, istituito nel 1970), senza però entrare troppo nel merito del contenuto delle operazioni finanziarie e dal Terrorism Act promulgato nel 2000 e modificato nel 2019, per prevenire la scia di fenomeni terroristici in America e in Europa.

Per fronteggiare il finanziamento al terrorismo post evento 2001, le Nazioni Unite per mezzo del Consiglio di Sicurezza dell’ONU emanano la Risoluzione n. 1373/2001: la quale stabilisce le misure di congelamento dei fondi anche a persone sospettate di appartenere o sostenere organizzazioni terroristiche internazionali. Dieci anni dopo, nel 2011, sempre l’ONU, estende le suddette misure con due risoluzioni nei confronti dell’organizzazione terroristica Al-Qaeda (con la Risoluzione n. 1989/2011) e ai gruppi Talibani (con la Risoluzione n. 1988/2011). Inoltre, sono state recepite nell’anno successivo (2012) le Risoluzioni n. 2082/2012 e la n. 2083/2012 con lo scopo di rafforzate le garanzie procedurali a tutela dei soggetti listati, aumentando la trasparenza dei procedimenti di listing e delisting. Successivamente nel 2014 per fronteggiare la nuova minaccia dell’ISIL (Islamic State in Iraq and the Levant) il Consiglio di Sicurezza dell’ONU ha adottato due ulteriori risoluzioni: la Risoluzione n. 2170/2014 e la Risoluzione n. 2178/2014 che hanno esteso i suddetti obblighi normativi (come in precedenza si è fatto per l’organizzazione Al-Qaeda) anche per le organizzazioni terroristiche ISIL e al Fronte al-Nusra. Di seguito alle citate Risoluzioni, queste sono state estese anche a soggetti appartenenti ai gruppi cc.dd.” combattenti terroristi stranieri” e ai cc.dd. Foreign Terrorist Fighters, con l’estensione da parte degli Stati con l’applicazione di specifiche misure detentive e privative alla libertà di circolazione oltre alle misure cautelari patrimoniali di beni e denaro, anche a quei soggetti che apportano sostegno materiale e finanziario alle suddette organizzazioni. In risposta all’avanzata dell’ISIL in Medio Oriente e in Europa (in particolare modo in Francia e Regno Unito) il Consiglio di Sicurezza dell’ONU ha ritenuto opportuno introdurre nuovi dispositivi di contrasto alle fonti al finanziamento introducendo le Risoluzioni n. 2199/2015 e la Risoluzione n. 2253/2015: volte a interrompere i flussi derivanti da attività delittuose di rapimento (a scopo di riscatto), contrabbando di idrocarburi e beni archeologici, è stato inoltre rafforzato del sistema sanzionatorio penale con pene più severe. Tra il 2016 e il 2017, il Consiglio di Sicurezza ONU ha anche introdotto due ulteriori atti: la Risoluzione n. 2322/2016 e la n. 2341/2017: dirette a rafforzare la cooperazione internazionale nel contrasto al terrorismo, dando centralità alle attività di scambio delle informazioni e alla collaborazione tra Stati e tra le autorità d’intelligence.

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Nota 1: Il testo definitivo delle Raccomandazioni GAFI risale al 2014 e consta di 7 sezioni (A-B-C-D-E-F-G) con una raccolta complessiva di 40 Raccomandazioni, ove il contrasto al finanziamento al terrorismo si trova alla “sezione C”: con le Raccomandazioni n. 5. «Il reato di finanziamento del terrorismo», n. 6 «Sanzioni finanziarie mirate relative al terrorismo e al finanziamento del terrorismo», n. 7. «Sanzioni finanziarie mirate relative alla proliferazione delle armi di distruzione di massa» e la n.8.«Organizzazioni senza scopo di lucro (no-profit. La principale attività del FAFT risiede nell’emanazione di pareri e nell’attività di valutazione dei rischi finanziari verso gli Stati membri che hanno sottoscritto il Trattato del G7; gli Stati non conformi o che presentano carenze in relazioni alle suddette Raccomandazioni (cc.dd. non cooperativi) vengono sanzionati con multa e inseriti in specifiche liste colorate (Black-list, Red-list, Gris-list e Green list) con le conseguenti restrizione economico-finanziaria e sottoposti a periodici approfonditi con controlli di vigilanza e misure proporzionate al livello di rischio, tali liste vengono aggiornate costantemente.

[2] Il FINCEN – The Financial Crimes Enforcement Network nasce il 25 aprile 1990, è il principale organismo a livello federale americano deputato alle indagini in materia di reati economico -finanziari. Negli ultimi anni questo gruppo investigativo, altamente specializzato, ha avviato cooperazioni con diversi dipartimenti americani per la Sicurezza nazionale in relazione all’utilizzo di criptomonete allo scopo di Finanziare il terrorismo internazionale), Inoltre i suoi compiti possono essere equiparabili al sistema di gestione FIU- Finance Intelligence Unit e in particolare similitudine operativa della nostra Unità d’Informazione Finanziaria italiana.