Note sul disegno di legge A.C. 2427 di riforma degli illeciti agro-alimentari
Abstract
Lo scritto illustra le principali novità previste dal disegno di legge riguardante la modifica degli illeciti in materia agro-alimentare. Dopo aver esposto le principali novità relative ai reati contenuti nel codice penale, si prendono in considerazione le norme del progetto dedicate alla responsabilità degli enti in questo rilevante settore.
The paper illustrates the main innovations envisaged by the bill concerning the modification of offenses in the agri-food sector. In the first part presents the main news regarding the offenses contained in the criminal code. The second part deals with the provisions of the draft law regarding the corporate liability in this relevant economic sector.
1. Il sistema penale di tutela della sicurezza alimentare e della salute pubblica costituisce l’oggetto del disegno di legge A.C. 2427, approvato in prima lettura alla Camera e attualmente in esame in commissione al Senato, che si prefigge l’obiettivo di elevare lo standard di protezione di tali beni, in armonia con l’orientamento della politica perseguita dall’Unione Europea in questa rilevante materia.
Il disegno di legge segue le orme del progetto di riforma della Commissione Caselli del 2015 e tratteggia un apparato sanzionatorio improntato ad una logica scalare, coinvolgente sia illeciti amministrativi che penali, che mira ad offrire una risposta sanzionatoria proporzionata al diverso grado di offesa ai beni tutelati.
Nell’intento di dare risposta alle molteplici forme di illiceità che trovano spazio nel settore agro-alimentare il progetto prende in considerazione un ampio ventaglio di situazioni meritevoli di una risposta sanzionatoria: dalle violazioni più limitate e circoscritte sino a quelle frutto di forme di criminalità strutturata e sistematica; dagli illeciti di pericolo astratto sino a quelli di evento. Particolare attenzione è prestata anche alla dimensione d’impresa di questi illeciti, come testimoniato dalle esplicite menzioni all’attività imprenditoriale contenute nelle nuove e riformulate fattispecie penali, nonché dall’inserimento degli illeciti in materia agro-alimentare nel catalogo dei reati-presupposto fondanti la responsabilità amministrativa degli enti.
Il disegno di legge interviene nella ridefinizione della struttura degli illeciti penali rilevanti in materia alimentare, collocati sia nel Codice penale che nella L. 30 aprile 1962 n. 283 (Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), riproponendo così una collocazione endo- ed extra-codicistica delle fattispecie in materia alimentare comune anche ad altri ordinamenti europei, come quello tedesco.
2. Quanto alle modifiche al Codice penale (artt. 1 e 2 del D.D.L.), risulta significativa dal punto di vista sistematico la ridefinizione delle intitolazioni del Titolo VI (denominato “Dei delitti contro l’incolumità e la salute pubblica”) e dei Capi I e II, ridefiniti rispettivamente Dei delitti di comune pericolo contro l’incolumità pubblica e Dei delitti di comune pericolo contro la salute pubblica e la sicurezza delle acque, degli alimenti e dei medicinali; nonché del Titolo V e del relativo nuovo Capo II-bis, nelle cui rubriche compare il nuovo lemma “patrimonio agro-alimentare”.
Il progetto modifica l’art. 439 c.p. (Avvelenamento di acque o di alimenti) intervenendo tanto sul precetto quanto sulla sanzione. Sotto il primo profilo la nuova formulazione abbandona il requisito, previsto nell’attuale testo, della destinazione all’alimentazione dell’oggetto materiale della condotta, facendo ricadere nel perimetro della fattispecie ogni tipo di acqua o di alimento. In questo modo il disvalore della condotta si concentra sull’azione di avvelenamento, di per sé pericolosa per la diffusività del pericolo che può cagionare. La condotta di avvelenamento di acque, così formulata, manifesta una certa similitudine con il reato di inquinamento ambientale previsto dall’art. 452-bis c.p. che potrebbe legittimare dei dubbi interpretativi sul concorso tra le due fattispecie. La stessa relazione al disegno di legge pare avvedersi di questo rischio, ritenendolo tuttavia scongiurato dalla diversità del bene giuridico tutelato dalle due norme e dalla “portata connotante” del concetto di avvelenamento.
Sotto il profilo della sanzione, la pena per l’ipotesi base rimane invariata (reclusione non inferiore a 15 anni), mentre l’ipotesi aggravata che prevede la pena dell’ergastolo viene uniformata, abbandonando la distinzione tra l’aver cagionato la morte di una o più persone.
L’art. 440 c.p. (Contaminazione, adulterazione o corruzione di acque, alimenti o medicinali) sostituisce gli attuali artt. 442 (Commercio di sostanze alimentari contraffatte o adulterate) e 444 (Commercio di sostanze alimentari nocive) e prevede due fattispecie: al primo comma un reato comune realizzabile mediante le condotte pericolose di contaminazione, adulterazione o corruzione; al secondo comma un reato proprio, riferito all’attività d’impresa, riguardante le condotte pericolose realizzate nella fase di produzione. Rispetto al testo vigente, il progetto parifica agli alimenti e alle acque destinate all’alimentazione anche i medicinali, attualmente oggetto di una specifica aggravante, in ragione dell’identità del pericolo che può derivarne alla salute pubblica.
L’art. 440-bis c.p. (Importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita o distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi) sanziona i soggetti che, nell’ambito di un’attività di impresa, commercializzano i prodotti frutto dei reati di cui agli artt. 439 e 440 c.p.; la norma non si applica a chi abbia concorso in tali reati.
Gli artt. 440-ter (Omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi) e 440-quater (Informazioni commerciali ingannevoli o pericolose) costituiscono un necessario adeguamento al regolamento (CE) n. 178/2002. La prima fattispecie presidia l’attuazione delle norme che sanciscono l’obbligo di ritiro dal mercato e di richiamo dagli acquirenti di alimenti (art. 19 del regolamento) e medicinali da parte degli operatori del settore alimentare o del commercio[1]. La seconda fattispecie sanziona le pubblicità riguardanti alimenti, acque o medicinali che siano idonee, per la loro falsità o incompletezza, a trarre in errore l’acquirente e tali da creare un concreto pericolo per la sicurezza del consumo del prodotto. L’art. 440-quater è strutturato come un reato comune, nonostante sia facile prevedere che i più probabili soggetti attivi siano gli imprenditori del settore o gli operatori pubblicitari.
Nell’economia complessiva del disegno di legge, una delle innovazioni più rilevanti è certamente la fattispecie di cui all’art. 445-bis c.p. (Disastro sanitario), un reato aggravato dall’evento di tipo colposo che consiste nella causazione (derivante dai fatti di cui agli artt. 440, 440-bis, 440-ter, 440-quater, 441, 443 e 445) di lesioni gravi o gravissime o della morte di almeno tre persone, unitamente al pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altri. Nella formulazione della norma si apprezza lo sforzo di tipizzare in maniera tassativa la nozione di disastro, obiettivo perseguito mediante l’indicazione del numero di persone lese o decedute. Tale specificazione, costituendo una sorta di indicatore della natura disastrosa dell’evento, pare fare applicazione di una tecnica di tipizzazione mediante indici sintomatici simile a quella impiegata nell’art. 603-bis c.p. in materia di sfruttamento del lavoro[2]. Il nuovo reato è punito con la pena della reclusione da sei a diciotto anni.
Il medesimo sforzo definitorio si apprezza anche nell’art. 445-ter (Disposizioni comuni). La disposizione detta in primo luogo i criteri di valutazione del pericolo per la salute pubblica, delimitando il perimetro della tipicità dei fatti-reato: in questa operazione si chiede di tenere in considerazione anche i consumi cumulativi di acque, alimenti e medicinali e di accertare il pericolo con riferimento al tempo della distribuzione o messa in circolazione per il consumo. La disposizione contiene poi la definizione di alimento adulterato e di alimento inadatto al consumo umano.
Gli interventi al Capo II del Titolo VI si concludono con gli artt. 448 e 452. La prima delle due norme, riguardante le pene accessorie, si arricchisce di un terzo e quarto comma. L’interpolazione introduce una sanzione accessoria interdittiva, destinata ai condannati per i reati previsti dagli artt. 439, 440, 440-bis e 440-ter e 445-bis, che prevede il divieto di ottenere un’ampia serie di provvedimenti concessori, autorizzativi ed erogazioni pubbliche per lo svolgimento di attività imprenditoriali. Per i casi di particolare gravità o di recidiva specifica è invece prevista la più grave sanzione della chiusura temporanea dell’attività; la pena accessoria è invece quella della revoca di autorizzazioni, licenze o provvedimenti autorizzativi e della chiusura definitiva dell’attività se ricorrono congiuntamente entrambi i casi anzidetti.
L’art. 452 infine prevede l’ipotesi colposa dei reati di cui agli artt. 438, 439, 440, 440-bis, 440-ter, 441, 443, 445.
Nel Titolo VIII è inserito il nuovo Capo II-bis, dedicato ai delitti a tutela del patrimonio agroalimentare.
Oltre ad un inasprimento del trattamento sanzionatorio del reato di cui all’art. 517-quater, l’art. 2 del disegno di legge prevede l’introduzione di tre nuove fattispecie incriminatrici, gli artt. 517-sexies (Frode nel commercio di alimenti), art. 517-septies (Commercio di alimenti con segni mendaci) e 517-quater.1 (Agropirateria).
Il nuovo art. 517-sexies c.p. costituisce una fattispecie speciale rispetto all’art. 515 (Frode nel commercio). Mentre quest’ultima norma sanziona le condotte di cessione di una cosa in luogo di un’altra (aliud pro alio) al consumatore, tutelando così l’affidamento del singolo, l’art. 517-sexies estende il campo di applicazione ad ogni attività commerciale, agricola, industriale o di intermediazione. La nuova fattispecie considera un ampio catalogo di condotte prodromiche rispetto alla consegna che prescindono dalla fase negoziale, in questo modo la norma estende la tutela ad una platea indeterminata di consumatori, anticipandola. La norma costituisce una fattispecie generale e sussidiaria rispetto ai delitti di cui agli art. 517-septies e 517-quater.
Anche nel reato previsto dall’art. 517-septies si ripresenta tale attenzione per i consumatori; la norma sanziona infatti la condotta di chi utilizza segni mendaci atti ad indurre in errore il consumatore sull’origine, provenienza, qualità e quantità degli alimenti, ingredienti e bevande. La tutela è estesa non solo alla mera cessione, ma anche a condotte prodromiche, come avviene nell’art. 517-sexies.
Sui due illeciti appena illustrati si fonda l’innovativa fattispecie di cui all’art. 517-quater.1 (Agropirateria). Si tratta di un reato che punisce la realizzazione in maniera sistematica dei predetti illeciti nell’ambito di contesti imprenditoriali afferenti al settore alimentare. Sono sanzionati soggetti che, pur agendo in maniera organizzata, non sono riconducibili ad una associazione a delinquere. La fattispecie presenta la struttura di un reato abituale, il cui disvalore è costituito dalla reiterazione di molteplici condotte di contraffazione, e sotto il profilo soggettivo richiede il dolo specifico di profitto. La gravità del reato si riflette sul piano delle conseguenze sanzionatorie: se ad essere realizzati in maniera sistematica sono i reati di cui agli artt. 517-sexies e 517-septies la pena è quella della reclusione da due a sei anni; mentre se tale attività riguarda la commissione del reato di cui all’art. 517-quater la cornice edittale sale da tre a sette anni. Oltre alla pena principale anche le pene accessorie sono dotate di notevole afflittività: alla condanna consegue la sanzione accessoria di cui all’art. 32-bis c.p. e il divieto di pari durata di promuovere gli alimenti oggetto di compravendita. Il comma 4 prevede infine l’applicazione obbligatoria della confisca per sproporzione in caso di recidiva specifica nei reati indicati dall’art. 518-bis.
La misura della confisca, nella sua forma per equivalente, viene estesa anche alle altre ipotesi delittuose previste dal disegno di legge, come previsto dal nuovo art. 518-ter e dalla modifica dell’art. 240-bis c.p.
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