PNRR, infrastrutture e grandi opere: la sfida della sicurezza

1. Premessa

Nei prossimi 5 anni l’Italia è attesa da una sfida fondamentale, che dovrà portare il nostro Paese ad un ammodernamento infrastrutturale che consenta di essere all’avanguardia nel settore dei trasporti e della mobilità. Il Paese, grazie alle risorse messe a disposizione dal Piano Nazionale di ripresa e resilienza, si trasformerà (o almeno così sembrerebbe negli intenti) in un grande cantiere, facendo tornare alla memoria gli anni del boom economico quando, in soli otto anni, venne realizzata l’autostrada Milano - Napoli, la principale via di comunicazione stradale del paese.

La sfida oggi è diversa, ma le risorse previste e gli obiettivi da raggiungere impongono la medesima determinazione.

La Missione 3 del PNRR si pone, infatti, l’obiettivo di rendere, entro il 2026, il sistema infrastrutturale italiano (i) più moderno, digitale e sostenibile, (ii) in grado di rispondere alla sfida della decarbonizzazione lanciata dall’Unione Europea con le strategie connesse allo European Green Deal, e (iii) in grado di raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile individuati dall’agenda 2030 delle Nazioni Unite.

Le risorse destinate sono importanti, pari a quasi 25 miliardi per investimenti sulla rete ferroviaria (missione M3C1) e quasi 1 miliardo di Euro in intermodalità e logistica integrata (missione M3C2).

Gli interventi già programmati prevedranno, in particolare,

(i) lo sviluppo dell’alta velocità/capacità e la velocizzazione della rete ferroviaria per passeggeri e merci,

(ii) il completamento dei corridoi ferroviari TEN-T,

(iii) il completamento delle tratte di valico,

(iv) il potenziamento dei nodi, delle direttrici ferroviarie e delle reti regionali e

(v) la riduzione del gap infrastrutturale Nord-Sud.

Ma non solo. Come, infatti, già previsto, nel prossimo futuro e in stretta connessione con l’impianto strategico generale del Piano, verranno inoltre realizzati investimenti al fine di migliorare la sicurezza e la resilienza climatica/sismica di ponti e viadotti, utilizzando le soluzioni fornite dall’innovazione tecnologica e, in un’ottica di adattamento ai cambiamenti climatici, saranno finanziati interventi per lo sviluppo del sistema portuale per il miglioramento della competitività, capacità e produttività dei porti italiani.

Ciò comporterà un aumento esponenziale del numero di cantieri destinati alle grandi opere infrastrutturali e strategiche, imponendo a tutti gli operatori del settore grandi sfide progettuali, tecniche e tecnologiche, oltre che di gestione di tutti gli aspetti procedurali degli interventi, dal punto di vista ambientale e della sicurezza degli operatori dedicati.

 

2. Le sfide della sicurezza

A chiunque si occupi di tutela della salute e sicurezza sul lavoro, è noto il principio per cui il processo produttivo più efficiente è anche quello più sicuro.

Il dato è oggettivo ed economicamente valutabile: la sicurezza, o meglio la mancata sicurezza, ha costi incompatibili, non solo con la salute dei lavoratori che va tutelata senza condizioni, ma anche con le esigenze di qualsiasi attività economica.

Sono costi non solo diretti, ma anche indiretti determinati da ritardi e sospensioni per eventuali sequestri disposti all’interno di procedimenti giudiziari, da oneri economici non previsti (e spesso potenzialmente anche ingenti) e danni all’immagine.

Il tema è quanto mai attuale. Il Ministro Roberto Speranza, il 12 maggio 2021 in occasione della riunione del Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale per l’attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro ha dichiarato “Lavoro: Con Pnrr salute e sicurezza devono essere messe al centro” così proseguendo “L’Italia si avvia ad una nuova fase espansiva e di crescita. Il Pnrr metterà in campo una grande mole di risorse in investimenti pubblici. Proprio in ragione di ciò e della ripartenza di molti settori economici, occorre prestare particolare attenzione alla salute e alla sicurezza nei luoghi di lavoro. La cittadinanza non è piena senza un lavoro e un decesso o un infortunio è e resta una ferita inaccettabile nella collettività in cui avviene".

Nei cantieri per la costruzione di grandi opere infrastrutturali e strategiche il tema diventa fondamentale ed imprescindibile, in ragione dei rischi connessi alla complessità, sia organizzativa che gestionale delle opere, e della necessaria compresenza, anche in momenti temporali successivi, di più addetti e di diverse organizzazioni datoriali.

È chiaro, quindi, come divenga indispensabile implementare un preciso sistema di gestione a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, che sarà tanto più efficace quanto più si realizzerà nelle fasi preliminari, o ancor meglio progettuali, dell’intervento.

 

3. Le fasi preliminari all’opera: chi meglio sceglie, meglio gestisce

L’esperienza insegna che garantire in modo adeguato la salute e la sicurezza dei lavoratori può risultare difficile e presentare numerosi problemi pratici spesso di complessa gestione, tanto più nei casi di opere di grandi dimensioni.

Spesso, se non quasi sempre, scelte errate nelle fasi progettuali o preliminari di un’opera si ripercuotono sulla gestione del cantiere e per tutta la fase esecutiva. Gestire, quindi, le scelte iniziali in modo preciso e con la consapevolezza degli obblighi in capo a ciascun operatore diventa il primo passo per l’esecuzione di un cantiere sicuro e, quindi, efficiente.

Senza pretese di completezza, di seguito un focus su alcuni dei principali aspetti di rilievo nelle fasi preliminari di ogni cantiere, che rimangono di maggiore attualità.

• Le diverse forme di organizzazione e aggregazione tra imprese: a ciascuno il proprio ruolo

Il primo aspetto da gestire riguarda il coordinamento dei diversi soggetti giuridici coinvolti nell’opera, che presenta quasi sempre un’articolazione complessa.

Considerate, infatti, le diverse forme di aggregazione tra imprese consentite dal nostro ordinamento (Consorzi, Società Consortili, A.T.I., Reti di impresa, etc.), è fondamentale comprendere e gestire sin dal principio i diversi ruoli previsti dalla normativa prevenzionistica (committente, impresa affidataria, imprese appaltatrici o subappaltatrici), di non sempre immediata individuazione[1]. Come noto, infatti, a seconda della funzione e del ruolo che un’organizzazione datoriale assumerà all’interno del cantiere, dipenderanno diversi e specifici obblighi prevenzionistici e le relative responsabilità.

Allo stesso modo, poi, sarà necessario gestire la compresenza di lavoratori dipendenti da diversi datori di lavoro e ciò, non solo al fine della gestione delle possibili interferenze, ma anche dal punto di vista giuslavoristico per evitare possibili contestazioni connesse alla somministrazione illecita di manodopera o al mancato adempimento degli obblighi di sicurezza incombenti sulle diverse figure coinvolte.

È, in particolare, fondamentale garantire il rispetto dei requisiti necessari per assicurare la genuinità del distacco e conoscere approfonditamente la suddivisione dei compiti tra distaccante e distaccatario sia in tema di gestione del rischio (tema sempre assolutamente attuale e del quale la giurisprudenza continua ad occuparsi - si veda Cassazione Penale, 1° marzo 2021, n. 7931[2]) che di dotazione dei necessari presidi di sicurezza (Cassazione Penale, 5 febbraio 2021, n. 4480[3]).

Tali esigenze diventano tano più marcate nei casi in cui l’esecuzione sia affidata in tutto o in parte a società straniere.

Pertanto, in presenza di forme di organizzazione tra imprese particolarmente articolate, risulta fondamentale conoscere in modo approfondito ogni aspetto relativo alla corretta suddivisione dei relativi compiti e responsabilità.

• Competenza e indipendenza: le figure di gestione della sicurezza

Un secondo aspetto, noto ma spesso sottovalutato, attiene alle funzioni svolte dai soggetti nominati per la gestione della sicurezza dell’opera (RL, CSP e CSE).

La perfetta compliance con le previsioni normative, infatti, non postula la semplice nomina (scritta, precisa, circostanziata, etc.) di tali soggetti, ma impone l’idoneità della scelta e, soprattutto, la garanzia della autonomia (libera ed effettiva) nella vigilanza e gestione.

Il principio è noto e deriva da quelli posti in tema di responsabilità ex D. Lgs. 231/2001 e di operato dell’OdV dove, appunto, il concetto di “effettività” della vigilanza si connette necessariamente all’assenza di situazioni o rapporti che possano compromettere l’efficacia del controllo.

Sul punto vale la pena richiamare il sempre attuale orientamento della Regione Lombardia che nelle “Linee di indirizzo per la prevenzione e la sicurezza dei cantieri per opere di grandi dimensioni e rilevante complessità e per la realizzazione di infrastrutture strategiche”, emanate con decreto 12.04.2016, n. 3221, ricorda che “… Per svolgere con maggiore efficacia e indipendenza il proprio ruolo, il RL, il CSP e il CSE devono essere autonomi rispetto ai soggetti che hanno acquisito l’appalto e alle imprese (o loro associazioni) che realizzano l’opera, che sono i soggetti controllati.  A tal fine si stabilisce che il RL, il CSP e il CSE non debbano dipendere da imprese (o loro associazioni) sottoposte al loro controllo: l’affidamento degli incarichi dovrà avvenire per iscritto a cura del Committente, secondo quanto previsto all’art. 89, c. 1, lett. c) del D.Lgs. 81/08 e s.m.i. e all’art. 91 del D.Lgs. 163/06 e s.m.i., indipendentemente dal soggetto su cui graveranno oneri e costi”.

Evidente, quindi, la necessità di evitare, al momento della scelta, situazioni anche di solo potenziale conflitto di interessi.

• Idoneità tecnico - professionale: i documenti non bastano

La prima fase di ogni cantiere riguarda, ovviamente, la scelta dei propri partner nell’esecuzione dell’opera.

Si tratta di un vincolo destinato a durare mesi o anni, dal quale dipende il raggiungimento di elevati standards di sicurezza e dal quale, ove mal gestito, possono derivare responsabilità a carico dei diversi soggetti coinvolti. Ciononostante, questa fase viene spesso limitata a verifiche di mera presenza documentale, in assenza invece di esame approfondito e puntuale del contenuto sostanziale dei documenti, unica attività che, invece e se correttamente svolta, porta a rilevare eventuali carenze.

Nonostante, infatti, si tratti forse del più radicato e conosciuto degli obblighi in materia prevenzionistica, sono recenti le pronunce che ancora se ne occupano, imponendo di mantenere alta l’attenzione sul tema.

Valga per tutte quanto nuovamente e ancora ricordato dalla Corte di Cassazione penale con sentenza 16 ottobre 2020, n. 28728 “Il rispetto di tale obbligo non può ridursi al controllo dell’iscrizione dell’appaltatore nel registro delle imprese, che integra un adempimento di carattere amministrativo, ma esige la verifica, da parte del committente, della struttura organizzativa dell’impresa incaricata e della sua adeguatezza rispetto alla pericolosità dell’opera commissionata”.

Il rischio, in caso di controllo superficiale e non sostanziale, è noto: contestazione di una culpa in eligendo ed assunzione delle responsabilità che, altrimenti, graverebbero esclusivamente sull’appaltatore (recentemente Cassazione Penale, 15 febbraio 2021, n. 5802).

L’onere di verifica sarà ancora più stringente in caso di interventi sottoposti al Titolo IV del D. Lgs. 81/2008 ed alle verifiche documentali dell’All. XVII o, ancora, quando si tratti di interventi da svolgersi nei c.d. ambienti confinati di cui al DPR n. 177/2011, che prevede specifici requisiti di qualificazione delle imprese e la certificazione degli eventuali contratti di subappalto.

La regola è quindi sempre la stessa: grande attenzione alla conformità formale, ma sempre accompagnata da una costante ricerca e verifica della conformità sostanziale.

In conclusione, quindi, è prevedibile, oltre che auspicabile, che, nei prossimi anni, si assista ad un incremento sostanziale dei contratti di appalto e dei cantieri dedicati alla costruzione di opere infrastrutturali e strategiche per il paese. Si tratta di un’occasione che il nostro Paese non può perdere e di una sfida stimolante affinché progresso e modernizzazione siano sempre accompagnati da standard di gestione della sicurezza in continua crescita.

 

[1] in particolare ed a titolo di esempio si veda art. 89, comma I, lett. i, D. Lgs. 81/2008 “impresa affidataria: impresa titolare del contratto di appalto con il committente che, nell’esecuzione dell’opera appaltata, può avvalersi di imprese subappaltatrici o di lavoratori autonomi. Nel caso in cui titolare del contratto di appalto sia un consorzio tra imprese che svolga la funzione di promuovere la partecipazione delle imprese aderenti agli appalti pubblici o privati, anche privo di personale deputato alla esecuzione dei lavori, l’impresa affidataria è l’impresa consorziata assegnataria dei lavori oggetto del contratto di appalto individuata dal consorzio nell’atto di assegnazione dei lavori comunicato al committente o, in caso di pluralità di imprese consorziate assegnatarie di lavori, quella indicata nell’atto di assegnazione dei lavori come affidataria, sempre che abbia espressamente accettato tale individuazione”;

[2] “In tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro, in caso di distacco di un lavoratore da un’impresa ad un’altra, sono a carico del distaccatario tutti gli obblighi di prevenzione e protezione, fatta eccezione per l’obbligo di informare e formare il lavoratore sui rischi tipici generalmente connessi allo svolgimento delle mansioni per le quali questo viene distaccato, che restano a carico del datore di lavoro distaccante”

[3] “… la dotazione dei presidi funzionanti e la perdurante manutenzione di essi discende dagli obblighi datoriali che precedono la fase esecutiva, stante la strumentalità di quei presidi rispetto alla lavorazione cui deve attendere il lavoratore distaccato. Pertanto, la corretta funzionalità dei presidi dei quali il lavoratore è stato dotato dalla distaccante deve essere garantita per tutta la durata della lavorazione, il che implica l’adempimento di obblighi di vigilanza sul corretto funzionamento dei presidi stessi e sulla loro manutenzione, tenuto conto delle modalità e della frequenza del loro impiego. Sul tema, eventuali accordi contrari in deroga alla previsione normativa sarebbero privi di efficacia, appartenendo le norme antinfortunistiche al diritto pubblico ed essendo le stesse inderogabili in forza di atti privati”