Riforma del Weisungsrecht (direttive ai PM) in Austria?
A
Alcune settimane orsono, in Austria, vi è stato un avvicendamento anche al vertice del ministero della Giustizia. Le parole del nuovo titolare di questo dicastero, pronunziate nel corso di una conferenza stampa, hanno destato vivo interesse anche nell’opinione pubblica quando ha annunciato che è sua intenzione riformare anche il cosiddetto Weisungsrecht spettante al ministro nei confronti dei PM e ridurre la cosiddetta Berichtspflicht dei PM, oltre ad abolire i Geschworenen-gerichte (Corti d’ Assise), ritenuti indegni di uno Stato di diritto moderno e con un rischio elevato di “Fehlurteile” in quanto i giudici non togati decidono – da soli e senza obbligo di motivazione – sulla colpevolezza o non colpevolezza dell’imputato.
Per comprendere la portata della riforma che il nuovo ministro della Giustizia ha intenzione di introdurre, è necessario spendere qualche parola sulla Berichtspflicht dei PM e sulla normativa concernente le Weisungen.
B
Le Procure della Repubblica sono obbligate a fare rapporto alla Procura Generale territorialmente competente, relativamente a procedimenti penali che rivestono particolare interesse pubblico per il tipo di reato commesso o per la persona dell’indagato; sono tenute altresì ad informare i loro superiori sui provvedimenti già adottati o che intendono adottare.
Se si procede per un reato nei confronti di una persona che riveste la qualifica di organo rappresentativo pubblico, la Berichtspflicht sussiste in ogni caso.
L’obbligo di fare il primo rapporto coincide con l’adozione del primo provvedimento. A richiesta del Procuratore Generale i PM sono tenuti ad inoltrare successivi rapporti nell’ulteriore corso del procedimento. All’obbligo di rapporto dei PM corrisponde la Überprüfungspflicht dei Procuratori Generali: se si tratta di reati soggetti a Berichtspflicht da parte dei PM, i Procuratori Generali, a loro volta, sono obbligati ad informare il ministero della Giustizia allegando all’ atto la propria presa di posizione e precisando se contro il modo di procedere del PM ritengono di dover muovere obiezioni o meno.
Dalla Berichtspflicht non sono esentati neppure coloro che svolgono le funzioni di PM presso i Bezirksgerichte; essi sono obbligati a provvedere alla Berichterstattung alla Procura della Repubblica e devono, salvo che sussista pericolo nel ritardo, attendere le Weisungen che verranno loro impartite dalla Procura della Repubblica territorialmente competente.
C
Le Weisungen della Procura Generale dirette alla Procura della Repubblica e concernenti un determinato procedimento, devono essere date per iscritto e devono essere motivate; in caso di pericolo nel ritardo possono essere comunicate anche oralmente (con conferma scritta appena possibile). Il ministro della Giustizia è obbligato ad informare annualmente il Nationalrat sulle Weisungen che sono state impartite dopo che i procedimenti, nell’ ambito dei quali sono state date, si sono conclusi.
Il PM, ritenendo illegittima la Weisung a lui impartita, è tenuto ad informare il proprio superiore prima di dare esecuzione alla stessa, a meno che non vi sia urgenza di provvedere. Se una Weisung è stata impartita al PM per iscritto e se il PM ritiene l’illegittimità della medesima, il PM può pretendere che venga ripetuta nella forma scritta; altrimenti è da ritenere che sia stata – implicitamente – revocata.
Se un PM reputa che un atto o un provvedimento a lui richiesto, sia illegittimo o se sussistono altri motivi validi, il superiore è tenuto a designare altro PM per il procedimento, salvo che vi sia urgenza di provvedere.
Le Weisungen dirette ad ottenere la conclusione delle indagini o una decisione di carattere giudiziario possono essere rese pubbliche – prima del passaggio in giudicato – soltanto da chi dirige la Procura della Repubblica o dai superiori dello stesso.
D
Ad indurre il neo-ministro della Giustizia a “toccare” un istituto (esistente sin dall’800) assai discusso, qual’è il Weisungsrecht, è stato forse il fatto che le Weisungen impartite negli ultimi anni sono aumentate conside- revolmente; si sono sestuplicate nel 2013 rispetto al 2009. Complessivamente, nel periodo 2009-2013, il ministero della Giustizia ha impartito 125 volte Weisungen ai PM, come risulta da una relazione (dal c.d. Weisungsbericht), inviata alla Commissione Giustizia del Nationalrat. Per la precisione, le Weisungen impartite nel 2009, sono state 7, 24 nel 2010, 22 nel 2011, 30 nel 2012 e 42 nel 2013.
Anche se la maggior parte delle Weisungen sono state impartite non in casi clamorosi (cioè nell’ ambito di procedimenti contro esponenti politici di spicco), il loro aumento è stato registrato con un certo disagio da parte dell’ opinione pubblica austriaca, molto sensibile quando l’ indipendenza dell’ autorità giudiziaria viene minacciata o comunque messa in discussione. Non è, forse, casuale, che il nuovo ministro della Giustizia non ha tessera di partito e che, con il progetto di riforma, si propone di far sì che venga eliminato anche soltanto l’ “Anschein einer politischen Einflussnahme der Politik auf die Justiz”.
E
Non va però trascurato il fatto che la maggior parte dei casi di “intervento” del ministro della Giustizia, è originato da semplici “Beschwerden” rivolte al ministero da parte di cittadini che lamentano l’inattività dei PM. Le Weisungen rimangono segrete fino a quando non è concluso il procedimento nell’ ambito del quale sono state impartite; soltanto a decorrere da tale momento la parte privata può prenderne cognizione.
Quasi tutti i casi in cui le due ministre della Giustizia – che hanno preceduto l’ attuale titolare del dicastero – si sono sentite “in dovere” di “intervenire” sui PM esercitando il Weisungsrecht, hanno riguardato procedimenti in materia di abuso d’ ufficio (Missbrauch der Amtsgewalt) e delitti a sfondo sessuale. Nel Weisungsbericht del ministero della Giustizia, l’estensore di tale relazione ha messo in rilievo anche il rigore con il quale il Fachsenat presso l’OGH (Corte suprema) tratta i ricorsi proposti da chi si duole di un certo “lassismo” da parte dei PM in materia di Amtsmissbrauch, sempre più frequente anche in ambito comunale.
F
Di una certa frequenza, secondo il ministero della Giustizia, sono anche Verfahrenseinstellungen operate con riferimento a procedimenti penali che riguardano l’applicazione del cosiddetto NS-Verbotsgesetz (la legge che punisce ogni forma di apologia del regime nazista e la Wiederbetätigung). Nella relazione del 2012, trasmessa dal ministero della Giustizia al Nationalrat, l’estensore di questo documento ha indicato la Vorgangsweise (il modo di procedere) dei PM contro chi viola questa legge del 1945, poi modificata nel 1947 e negli anni successivi, “manchmal uneinheitlich”(delle volte non uniforme).
Per quanto concerne in particolare il contenuto delle Weisungen impartite nel periodo suddetto, dai Weisungsberichte risulta che il ministero della Giustizia ha disposto soprattutto Verfahrensfortführungen (prosecuzioni di procedimenti) con assunzione di ulteriori testi al fine di garantire “eine möglichst vollständige Ausschöpfung der Beweismittel” (un’ assunzione possibilmente completa delle prove) e Verfahrenswiedereinleitungen (riapertura di procedimenti). Le riaperture di procedimenti avvengono spesso in seguito a Beschwerden dei Volksanwälte (reclami dei difensori civici, molto attivi in Austria quando si tratta di tutelare i cittadini contro soprusi di vario genere, anche se messi in atto dai poteri pubblici). In un solo caso “l`intervento” del ministro della Giustizia, negli anni 2005-2013, ha avuto per oggetto l’ordine “auf Verfahrens-einstellung”.
G
Il progetto di riforma del nuovo ministro della Giustizia ha trovato naturalmente buona accoglienza presso i PM, da sempre, in gran parte, contrari alla Weisungsbefugnis, percepita (almeno da quelli tra di loro che “tengono” alla propria indipendenza) come un’intromissione inaccettabile del potere esecutivo nella Giustizia. È prevista la nomina di una commissione di esperti, alla quale verrà demandata la predisposizione di un disegno di legge di riforma da sottoporre poi al vaglio parlamentare.
Ha dichiarato il ministro, laureato in giurisprudenza, che da sempre, è stato contrario al Weisungsrecht, come finora disciplinato e praticato, in quanto questo “diritto di intervento”, da parte di un organo estraneo alla Giustizia, è tale da pregiudicare il “Vertrauen in die Justiz” (la fiducia nella Giustizia). Ha aggiunto, il ministro della Giustizia, che la Weisungsbefugnis, come attualmente prevista, costituisce un’ istituzione “problematica per uno Stato di diritto”.
H
I fautori della Weisungsbefugnis giustificano questo potere dell’ esecutivo con l’ esigenza di un’ applicazione uniforme del diritto in tutto il territorio dello Stato e rilevano che soltanto in pochissimi Stati dell’UE i PM sono completamente indipendenti (per esempio in Portogallo, in Slovenia (oltre che in Albania) nonchè in quasi tutti i Paesi dell’ est europeo, già sotto il dominio sovietico).
Nella RFT, a capo delle Anklagebehörden, è posto il ministro della Giustizia dei rispettivi Länder (Stati federati). In Francia non soltanto il Ministro della Giustizia può ”intervenire“ sui PM, ma, indirettamente, anche il presidente della Repubblica. In Spagna i PM sono posti alle dipendenze di un Procuratore Generale. L’Attorney General in Inghilterra è anche componente del governo e, in determinati casi, non vi è procedibilità senza il consenso di questo membro dell’esecutivo. Al ministro della Giustizia olandese è riconosciuto il diritto di impartire direttive ai PM soltanto dopo essersi consultato con i Procuratori Generali.
I
Non sono pochi, in Austria, a ritenere che il problema della Weisungsbefugnis potrebbe essere risolto con l’ istituzione di un Bundesanwalt (Procuratore Federale, come è avvenuto in materia di corruzione con la costituzione della Korruptionsstaatsanwaltschaft), di nomina parlamentare e responsabile nei confronti del parlamento. A questo Bundesanwalt verrebbe attribuita, in via esclusiva, la facoltà di impartire Weisungen nei confronti dei PM.
Il tentativo di riformare il Weisungsrecht, ed in particolare di “sottrarlo” al ministero della Giustizia, non sarà agevole, dato che sin dal 1920 questo diritto, ininterrottamente, è stato di spettanza del titolare del dicastero della Giustizia. D’altra parte non può esser sottaciuto che negli ultimi anni le richieste di riforma di questo istituto (proprio di un cosiddetto Obrigkeitsstaat) sono aumentate – per non dire che sono diventate pressanti – in quanto l’ esercizio del Weisungsrecht, in casi “delicati”, ha dato spesso adito a sospetti – da parte dell’ opinione pubblica – che il ministero della Giustizia procedesse “unsachlich oder parteiisch” ed è stata avvertita l’esigenza di ridurre questo “Verdächtigungs- potential” con un “cambiamento” del vertice della “Weisungspyramide”, come si è espresso un alto esponente politico.
J
A rinfocolare la discussione su questo privilegio del ministero della Giustizia è intervenuto anche lo Strafprozessreformgesetz (legge di riforma del processo penale), entrato in vigore l’1.1.2008. Questa riforma ha comportato (formalmente) un rafforzamento della posizione del PM nonchè l’assunzione, da parte di questi, di una nuova veste nel senso che il PM è stato “trasformato”, da Verwaltungsbehörde (autorità amministrativa), in Justizbehörde (autorità giudiziaria).
Mentre prima del 2008 il PM aveva quasi esclusivamente Anklägerfunktion, dopo il 2008 ha assunto un ruolo ed una funzione di primo piano nell’ambito del Vorverfahren in quanto ciò che in passato era di competenza dell’Unter- suchungsrichter (giudice istruttore) è stato – per la maggior parte – affidato al PM, diventato “Organ des Vorverfahrens” e ha assunto “richterliche Funktionen”. Così per esempio il PM, a seguito della legge di riforma, può procedere alla definizione di un procedimento (“mit verfahrensabschließender Entscheidung”) mediante “Diversion”, cioè con inflizione di una pena alternativa a quella detentiva: lavoro socialmente utile, Verhängung einer Probezeit, außergerichtlicher Tatausgleich. Il PM dirige anche gli organi di polizia che, dal 2008, “unterliegen dem Regime der Strafprozessordnung”, se svolgono attività di indagine su ordine del PM; al PM compete, sulla Polizia, un Weisungsvorrang nel senso che le disposizioni impartite dal PM prevalgono su altri ordini.
K
Il mutamento delle funzioni del PM rende, secondo alcuni, necessaria, se non indispensabile, l’estensione dello status giuridico proprio dei giudici, anche ai PM, vale a dire il riconoscimento, a questi ultimi, pure della Weisungs u n- gebundenheit (non essere soggetti a direttive nell’ esercizio delle loro funzioni). Il ministro della Giustizia, quale “obertster Weisungsgeber”, posto a capo della Weisungs- hierarchie, dopo il mutamento – per effetto della riforma suddetta – non dovrebbe più avere titolo per interferire nel lavoro e soprattutto nelle decisioni adottate dal PM.
L’attuale posizione del ministro della Giustizia è stata paragonata – esagerando – a quella di un “mittelalterlichen Gutsherrn” che può influire massicciamente anche sui procedimenti giudiziari. Si è detto che le Ermittlungs- behörden “stehen unter politischer Kuratel” e che vi è il pericolo permanente di “Machtmissbrauch und politischer Einflussnahme” da parte del potere esecutivo. Nel caso di “VIP-Verfahren” (procedimenti contro personaggi importanti), il PM, allo stato attuale della normativa, sarebbe tenuto a notiziare sei autorità diverse. Inoltre l’ampia Berichtspflicht consentirebbe al ministro della Giustizia di “pilotare” le indagini. È stato anche osservato che la Convenzione ONU contro la corruzione, firmata anche dall’Austria, esige che la repressione di delitti di questo genere (non pochi, neppure in Austria, tant’è vero che è stata istituita, alcuni anni orsono, la Korruptionsstaats-anwaltschaft), deve essere condotta da un’ autorità indipendente. Soltanto un Bundesanwalt, eletto dal parlamento per un determinato periodo di tempo e con esclusione dell’ ulteriore elegibilità (riconferma), darebbe le necessarie garanzie e assicurerebbe la non influenzabilità mediante Weisungen da parte del potere politico.
L
La Weisungsfreiheit dei PM è stata – per la prima volta e a gran voce – chiesta a seguito di uno scandalo verificatosi in occasione della costruzione di un grande complesso ospedaliero a Vienna. L’allora ministro della Giustizia, si dice, avrebbe ordinato, mediante Weisung, alla competente Staatsanwaltschaft - la Verfahrenseinstellung (impedendo, in sostanza, al PM di procedere per il delitto di corruzione), pare, per “tutelare” alcuni suoi amici che il PM voleva… far arrestare. Anche successivamente le critiche sul Weisungsrecht, spettante al ministro della Giustizia e, in misura minore, ai Procuratori Generali, non sono venute meno, specie se a “beneficiare” di questa prerogativa sono stati esponenti politici di vario genere e colore.
Nel 2007 è stato inserito, nella Costituzione federale, un nuovo articolo. L’articolo 90a , modificato a decorrere dal 1 gennaio 2014 (per effetto dell’istituzione dei tribunali amministrativi) recita: “I PM sono organi della giustizia ordinaria. Nei procedimenti per fatti punibili con “gerichtlicher Strafe”, svolgono attività di indagine e provvedono ad esercitare l’ azione penale. Mediante legge federale verranno emanate disposizioni concernenti la soggezione a Weisungen da parte di organi superiori”.
Questa norma, a prima vista, appare come una garanzia per i PM. Di fatto, però, la normativa riguardante il Weisungsrecht, è rimasta sostanzialmente invariata ed il controllo “gerarchico” dell’attività non è venuta meno nonostante il riconoscimento, ai PM, dello status di organo giudiziario. La loro dipendenza dal potere politico è rimasta. I cosiddetti Vorhabensberichte e i cosiddetti Anlassberichte continuano non soltanto a costituire una notevole lesione dell’ autonomia decisionale dei PM, ma comportano pure un non trascurabile intralcio alla loro attività e, delle volte, impediscono di agire con la dovuta tempestività nel corso di un procedimento oppure implicano addirittura che non possono procedere affatto, se il ministro della Giustizia ordina non doversi procedere.
L’esecuzione di perquisizioni e/o l’emissione di provvedimenti di custodia cautelare a carico di personaggi pubblici importanti, non sarebbe avvenuta, si dice, in quanto il vertice della Weisungspyramide li avrebbe impediti oppure, quando avevano potuto avere luogo, le prove, che il PM si proponeva di acquisire, erano, nel frattempo, state “beseitigt”.
M
Obiettano i burocrati che il Weisungsrecht non è un privilegio del ministro della Giustizia, ma un’esigenza di coordinamento. Questa tesi è condivisa pure dalla Corte costituzionale federale. Osservano, i funzionari del ministero, che la responsabilità in ordine all’ esercizio della Weisungsbefugnis, è del ministro della Giustizia, che deve avere la fiducia del parlamento, liberamente eletto dai cittadini, per cui, si sostiene, a questi ultimi sarebbe riconosciuto – indirettamente – un potere di controllo su chi impartisce le Weisungen.
L’avversione contro l’abolizione della Weisungsbefugnis in Austria è notevole (e molto diffusa in certi ambienti). È stato affermato che una piena autonomia dei PM nella conduzione delle indagini e, a maggior ragione, decisionale degli stessi, comporterebbe che i PM “costituirebbero uno Stato nello Stato”, che il popolo deve essere tutelato “vor beamteter Willkür” (dall’arbitrio di funzionari pubblici), che non si può ”den Beamten der Staatsanwaltschaften die Bestimmung der Interessen des Staates überlassen”.
I sostenitori della Weisungsbefugnis asseriscono che questo potere del ministro della Giustizia va mantenuto anche perchè certi magistrati, avvicinandosi il loro collocamento a riposo (che, in Austria, deve necessariamente avvenire con il compimento del 65° anno di età essendo esclusa, per tutti, qualsiasi possibilità di “proroga” di permanenza in servizio) si sarebbero dimostrati particolarmente (c’è chi dice, troppo) “accondiscendenti” nei confronti dei detentori del potere (e loro “clienti”) confidando, in tal modo, di ottenere, per sè o per i parenti (prossimi e meno prossimi) o per gli affini, la nomina a qualche incarico di prestigio o comunque ben retribuito.
N
La ministra Bandion-Ortner, nel corso di un’audizione dinanzi al Bundesrat (Camera composta dai rappresentanti dei Bundesländer) avrebbe ammesso che quando essa esercitava le funzioni di giudice, era stata contraria al Weisungsrecht, ma di essersi poi convinta, una volta in carica quale ministra della Giustizia, dell’esigenza che la Weisungsbefugnis dovesse essere mantenuta. Ha affermato, la ministra, che le illazioni secondo le quali le Weisungen sarebbero uno strumento per “politischer, unsachlicher Einflussnahmen durch di Justizministrin”, erano del tutto infondate. Weisungen, che vengono impartite, sono sempre (e soltanto) “fachlich-juristischer Natur”, vale a dire, si ricorre alle stesse soltanto qualora il modus procedendi o una decisione del PM non siano esatti o non basati sulle risultanze delle indagini (ci si chiede allora a che cosa servono i mezzi di impugnazione).
Il Weisungssystem, in Austria, è ”zweigliedrig” nel senso che la Weisung – oltre a dover essere impartita per iscritto – deve essere inserita nel fascicolo del procedimento (e della stessa le parti private possono prendere cognizione, sia pure soltanto al termine del procedimento); inoltre il titolare del dicastero della Giustizia è responsabile nei confronti del parlamento, al quale è obbligato a riferire anche a seguito di interpellanze. Ha sostenuto la ministra che in tal modo sarebbe assicurata “absolute Transparenz, Durchsichtigkeit und Nachvollziehbarkeit”. Soltanto mantenendo il Weisungsrecht, definito come “Werkzeug zur Sicherstelllung einer rechtlich einheitlichen Linie innerhalb der Anklagebehörde”, è possibile garantire una “einheitliche Rechtsauslegung” da parte dei rappresentanti della Pubblica Accusa nell’ ambito di tutto il territorio statale.
A
Alcune settimane orsono, in Austria, vi è stato un avvicendamento anche al vertice del ministero della Giustizia. Le parole del nuovo titolare di questo dicastero, pronunziate nel corso di una conferenza stampa, hanno destato vivo interesse anche nell’opinione pubblica quando ha annunciato che è sua intenzione riformare anche il cosiddetto Weisungsrecht spettante al ministro nei confronti dei PM e ridurre la cosiddetta Berichtspflicht dei PM, oltre ad abolire i Geschworenen-gerichte (Corti d’ Assise), ritenuti indegni di uno Stato di diritto moderno e con un rischio elevato di “Fehlurteile” in quanto i giudici non togati decidono – da soli e senza obbligo di motivazione – sulla colpevolezza o non colpevolezza dell’imputato.
Per comprendere la portata della riforma che il nuovo ministro della Giustizia ha intenzione di introdurre, è necessario spendere qualche parola sulla Berichtspflicht dei PM e sulla normativa concernente le Weisungen.
B
Le Procure della Repubblica sono obbligate a fare rapporto alla Procura Generale territorialmente competente, relativamente a procedimenti penali che rivestono particolare interesse pubblico per il tipo di reato commesso o per la persona dell’indagato; sono tenute altresì ad informare i loro superiori sui provvedimenti già adottati o che intendono adottare.
Se si procede per un reato nei confronti di una persona che riveste la qualifica di organo rappresentativo pubblico, la Berichtspflicht sussiste in ogni caso.
L’obbligo di fare il primo rapporto coincide con l’adozione del primo provvedimento. A richiesta del Procuratore Generale i PM sono tenuti ad inoltrare successivi rapporti nell’ulteriore corso del procedimento. All’obbligo di rapporto dei PM corrisponde la Überprüfungspflicht dei Procuratori Generali: se si tratta di reati soggetti a Berichtspflicht da parte dei PM, i Procuratori Generali, a loro volta, sono obbligati ad informare il ministero della Giustizia allegando all’ atto la propria presa di posizione e precisando se contro il modo di procedere del PM ritengono di dover muovere obiezioni o meno.
Dalla Berichtspflicht non sono esentati neppure coloro che svolgono le funzioni di PM presso i Bezirksgerichte; essi sono obbligati a provvedere alla Berichterstattung alla Procura della Repubblica e devono, salvo che sussista pericolo nel ritardo, attendere le Weisungen che verranno loro impartite dalla Procura della Repubblica territorialmente competente.
C
Le Weisungen della Procura Generale dirette alla Procura della Repubblica e concernenti un determinato procedimento, devono essere date per iscritto e devono essere motivate; in caso di pericolo nel ritardo possono essere comunicate anche oralmente (con conferma scritta appena possibile). Il ministro della Giustizia è obbligato ad informare annualmente il Nationalrat sulle Weisungen che sono state impartite dopo che i procedimenti, nell’ ambito dei quali sono state date, si sono conclusi.
Il PM, ritenendo illegittima la Weisung a lui impartita, è tenuto ad informare il proprio superiore prima di dare esecuzione alla stessa, a meno che non vi sia urgenza di provvedere. Se una Weisung è stata impartita al PM per iscritto e se il PM ritiene l’illegittimità della medesima, il PM può pretendere che venga ripetuta nella forma scritta; altrimenti è da ritenere che sia stata – implicitamente – revocata.
Se un PM reputa che un atto o un provvedimento a lui richiesto, sia illegittimo o se sussistono altri motivi validi, il superiore è tenuto a designare altro PM per il procedimento, salvo che vi sia urgenza di provvedere.
Le Weisungen dirette ad ottenere la conclusione delle indagini o una decisione di carattere giudiziario possono essere rese pubbliche – prima del passaggio in giudicato – soltanto da chi dirige la Procura della Repubblica o dai superiori dello stesso.
D
Ad indurre il neo-ministro della Giustizia a “toccare” un istituto (esistente sin dall’800) assai discusso, qual’è il Weisungsrecht, è stato forse il fatto che le Weisungen impartite negli ultimi anni sono aumentate conside- revolmente; si sono sestuplicate nel 2013 rispetto al 2009. Complessivamente, nel periodo 2009-2013, il ministero della Giustizia ha impartito 125 volte Weisungen ai PM, come risulta da una relazione (dal c.d. Weisungsbericht), inviata alla Commissione Giustizia del Nationalrat. Per la precisione, le Weisungen impartite nel 2009, sono state 7, 24 nel 2010, 22 nel 2011, 30 nel 2012 e 42 nel 2013.
Anche se la maggior parte delle Weisungen sono state impartite non in casi clamorosi (cioè nell’ ambito di procedimenti contro esponenti politici di spicco), il loro aumento è stato registrato con un certo disagio da parte dell’ opinione pubblica austriaca, molto sensibile quando l’ indipendenza dell’ autorità giudiziaria viene minacciata o comunque messa in discussione. Non è, forse, casuale, che il nuovo ministro della Giustizia non ha tessera di partito e che, con il progetto di riforma, si propone di far sì che venga eliminato anche soltanto l’ “Anschein einer politischen Einflussnahme der Politik auf die Justiz”.
E
Non va però trascurato il fatto che la maggior parte dei casi di “intervento” del ministro della Giustizia, è originato da semplici “Beschwerden” rivolte al ministero da parte di cittadini che lamentano l’inattività dei PM. Le Weisungen rimangono segrete fino a quando non è concluso il procedimento nell’ ambito del quale sono state impartite; soltanto a decorrere da tale momento la parte privata può prenderne cognizione.
Quasi tutti i casi in cui le due ministre della Giustizia – che hanno preceduto l’ attuale titolare del dicastero – si sono sentite “in dovere” di “intervenire” sui PM esercitando il Weisungsrecht, hanno riguardato procedimenti in materia di abuso d’ ufficio (Missbrauch der Amtsgewalt) e delitti a sfondo sessuale. Nel Weisungsbericht del ministero della Giustizia, l’estensore di tale relazione ha messo in rilievo anche il rigore con il quale il Fachsenat presso l’OGH (Corte suprema) tratta i ricorsi proposti da chi si duole di un certo “lassismo” da parte dei PM in materia di Amtsmissbrauch, sempre più frequente anche in ambito comunale.
F
Di una certa frequenza, secondo il ministero della Giustizia, sono anche Verfahrenseinstellungen operate con riferimento a procedimenti penali che riguardano l’applicazione del cosiddetto NS-Verbotsgesetz (la legge che punisce ogni forma di apologia del regime nazista e la Wiederbetätigung). Nella relazione del 2012, trasmessa dal ministero della Giustizia al Nationalrat, l’estensore di questo documento ha indicato la Vorgangsweise (il modo di procedere) dei PM contro chi viola questa legge del 1945, poi modificata nel 1947 e negli anni successivi, “manchmal uneinheitlich”(delle volte non uniforme).
Per quanto concerne in particolare il contenuto delle Weisungen impartite nel periodo suddetto, dai Weisungsberichte risulta che il ministero della Giustizia ha disposto soprattutto Verfahrensfortführungen (prosecuzioni di procedimenti) con assunzione di ulteriori testi al fine di garantire “eine möglichst vollständige Ausschöpfung der Beweismittel” (un’ assunzione possibilmente completa delle prove) e Verfahrenswiedereinleitungen (riapertura di procedimenti). Le riaperture di procedimenti avvengono spesso in seguito a Beschwerden dei Volksanwälte (reclami dei difensori civici, molto attivi in Austria quando si tratta di tutelare i cittadini contro soprusi di vario genere, anche se messi in atto dai poteri pubblici). In un solo caso “l`intervento” del ministro della Giustizia, negli anni 2005-2013, ha avuto per oggetto l’ordine “auf Verfahrens-einstellung”.
G
Il progetto di riforma del nuovo ministro della Giustizia ha trovato naturalmente buona accoglienza presso i PM, da sempre, in gran parte, contrari alla Weisungsbefugnis, percepita (almeno da quelli tra di loro che “tengono” alla propria indipendenza) come un’intromissione inaccettabile del potere esecutivo nella Giustizia. È prevista la nomina di una commissione di esperti, alla quale verrà demandata la predisposizione di un disegno di legge di riforma da sottoporre poi al vaglio parlamentare.
Ha dichiarato il ministro, laureato in giurisprudenza, che da sempre, è stato contrario al Weisungsrecht, come finora disciplinato e praticato, in quanto questo “diritto di intervento”, da parte di un organo estraneo alla Giustizia, è tale da pregiudicare il “Vertrauen in die Justiz” (la fiducia nella Giustizia). Ha aggiunto, il ministro della Giustizia, che la Weisungsbefugnis, come attualmente prevista, costituisce un’ istituzione “problematica per uno Stato di diritto”.
H
I fautori della Weisungsbefugnis giustificano questo potere dell’ esecutivo con l’ esigenza di un’ applicazione uniforme del diritto in tutto il territorio dello Stato e rilevano che soltanto in pochissimi Stati dell’UE i PM sono completamente indipendenti (per esempio in Portogallo, in Slovenia (oltre che in Albania) nonchè in quasi tutti i Paesi dell’ est europeo, già sotto il dominio sovietico).
Nella RFT, a capo delle Anklagebehörden, è posto il ministro della Giustizia dei rispettivi Länder (Stati federati). In Francia non soltanto il Ministro della Giustizia può ”intervenire“ sui PM, ma, indirettamente, anche il presidente della Repubblica. In Spagna i PM sono posti alle dipendenze di un Procuratore Generale. L’Attorney General in Inghilterra è anche componente del governo e, in determinati casi, non vi è procedibilità senza il consenso di questo membro dell’esecutivo. Al ministro della Giustizia olandese è riconosciuto il diritto di impartire direttive ai PM soltanto dopo essersi consultato con i Procuratori Generali.
I
Non sono pochi, in Austria, a ritenere che il problema della Weisungsbefugnis potrebbe essere risolto con l’ istituzione di un Bundesanwalt (Procuratore Federale, come è avvenuto in materia di corruzione con la costituzione della Korruptionsstaatsanwaltschaft), di nomina parlamentare e responsabile nei confronti del parlamento. A questo Bundesanwalt verrebbe attribuita, in via esclusiva, la facoltà di impartire Weisungen nei confronti dei PM.
Il tentativo di riformare il Weisungsrecht, ed in particolare di “sottrarlo” al ministero della Giustizia, non sarà agevole, dato che sin dal 1920 questo diritto, ininterrottamente, è stato di spettanza del titolare del dicastero della Giustizia. D’altra parte non può esser sottaciuto che negli ultimi anni le richieste di riforma di questo istituto (proprio di un cosiddetto Obrigkeitsstaat) sono aumentate – per non dire che sono diventate pressanti – in quanto l’ esercizio del Weisungsrecht, in casi “delicati”, ha dato spesso adito a sospetti – da parte dell’ opinione pubblica – che il ministero della Giustizia procedesse “unsachlich oder parteiisch” ed è stata avvertita l’esigenza di ridurre questo “Verdächtigungs- potential” con un “cambiamento” del vertice della “Weisungspyramide”, come si è espresso un alto esponente politico.
J
A rinfocolare la discussione su questo privilegio del ministero della Giustizia è intervenuto anche lo Strafprozessreformgesetz (legge di riforma del processo penale), entrato in vigore l’1.1.2008. Questa riforma ha comportato (formalmente) un rafforzamento della posizione del PM nonchè l’assunzione, da parte di questi, di una nuova veste nel senso che il PM è stato “trasformato”, da Verwaltungsbehörde (autorità amministrativa), in Justizbehörde (autorità giudiziaria).
Mentre prima del 2008 il PM aveva quasi esclusivamente Anklägerfunktion, dopo il 2008 ha assunto un ruolo ed una funzione di primo piano nell’ambito del Vorverfahren in quanto ciò che in passato era di competenza dell’Unter- suchungsrichter (giudice istruttore) è stato – per la maggior parte – affidato al PM, diventato “Organ des Vorverfahrens” e ha assunto “richterliche Funktionen”. Così per esempio il PM, a seguito della legge di riforma, può procedere alla definizione di un procedimento (“mit verfahrensabschließender Entscheidung”) mediante “Diversion”, cioè con inflizione di una pena alternativa a quella detentiva: lavoro socialmente utile, Verhängung einer Probezeit, außergerichtlicher Tatausgleich. Il PM dirige anche gli organi di polizia che, dal 2008, “unterliegen dem Regime der Strafprozessordnung”, se svolgono attività di indagine su ordine del PM; al PM compete, sulla Polizia, un Weisungsvorrang nel senso che le disposizioni impartite dal PM prevalgono su altri ordini.
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Il mutamento delle funzioni del PM rende, secondo alcuni, necessaria, se non indispensabile, l’estensione dello status giuridico proprio dei giudici, anche ai PM, vale a dire il riconoscimento, a questi ultimi, pure della Weisungs u n- gebundenheit (non essere soggetti a direttive nell’ esercizio delle loro funzioni). Il ministro della Giustizia, quale “obertster Weisungsgeber”, posto a capo della Weisungs- hierarchie, dopo il mutamento – per effetto della riforma suddetta – non dovrebbe più avere titolo per interferire nel lavoro e soprattutto nelle decisioni adottate dal PM.
L’attuale posizione del ministro della Giustizia è stata paragonata – esagerando – a quella di un “mittelalterlichen Gutsherrn” che può influire massicciamente anche sui procedimenti giudiziari. Si è detto che le Ermittlungs- behörden “stehen unter politischer Kuratel” e che vi è il pericolo permanente di “Machtmissbrauch und politischer Einflussnahme” da parte del potere esecutivo. Nel caso di “VIP-Verfahren” (procedimenti contro personaggi importanti), il PM, allo stato attuale della normativa, sarebbe tenuto a notiziare sei autorità diverse. Inoltre l’ampia Berichtspflicht consentirebbe al ministro della Giustizia di “pilotare” le indagini. È stato anche osservato che la Convenzione ONU contro la corruzione, firmata anche dall’Austria, esige che la repressione di delitti di questo genere (non pochi, neppure in Austria, tant’è vero che è stata istituita, alcuni anni orsono, la Korruptionsstaats-anwaltschaft), deve essere condotta da un’ autorità indipendente. Soltanto un Bundesanwalt, eletto dal parlamento per un determinato periodo di tempo e con esclusione dell’ ulteriore elegibilità (riconferma), darebbe le necessarie garanzie e assicurerebbe la non influenzabilità mediante Weisungen da parte del potere politico.
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La Weisungsfreiheit dei PM è stata – per la prima volta e a gran voce – chiesta a seguito di uno scandalo verificatosi in occasione della costruzione di un grande complesso ospedaliero a Vienna. L’allora ministro della Giustizia, si dice, avrebbe ordinato, mediante Weisung, alla competente Staatsanwaltschaft - la Verfahrenseinstellung (impedendo, in sostanza, al PM di procedere per il delitto di corruzione), pare, per “tutelare” alcuni suoi amici che il PM voleva… far arrestare. Anche successivamente le critiche sul Weisungsrecht, spettante al ministro della Giustizia e, in misura minore, ai Procuratori Generali, non sono venute meno, specie se a “beneficiare” di questa prerogativa sono stati esponenti politici di vario genere e colore.
Nel 2007 è stato inserito, nella Costituzione federale, un nuovo articolo. L’articolo 90a , modificato a decorrere dal 1 gennaio 2014 (per effetto dell’istituzione dei tribunali amministrativi) recita: “I PM sono organi della giustizia ordinaria. Nei procedimenti per fatti punibili con “gerichtlicher Strafe”, svolgono attività di indagine e provvedono ad esercitare l’ azione penale. Mediante legge federale verranno emanate disposizioni concernenti la soggezione a Weisungen da parte di organi superiori”.
Questa norma, a prima vista, appare come una garanzia per i PM. Di fatto, però, la normativa riguardante il Weisungsrecht, è rimasta sostanzialmente invariata ed il controllo “gerarchico” dell’attività non è venuta meno nonostante il riconoscimento, ai PM, dello status di organo giudiziario. La loro dipendenza dal potere politico è rimasta. I cosiddetti Vorhabensberichte e i cosiddetti Anlassberichte continuano non soltanto a costituire una notevole lesione dell’ autonomia decisionale dei PM, ma comportano pure un non trascurabile intralcio alla loro attività e, delle volte, impediscono di agire con la dovuta tempestività nel corso di un procedimento oppure implicano addirittura che non possono procedere affatto, se il ministro della Giustizia ordina non doversi procedere.
L’esecuzione di perquisizioni e/o l’emissione di provvedimenti di custodia cautelare a carico di personaggi pubblici importanti, non sarebbe avvenuta, si dice, in quanto il vertice della Weisungspyramide li avrebbe impediti oppure, quando avevano potuto avere luogo, le prove, che il PM si proponeva di acquisire, erano, nel frattempo, state “beseitigt”.
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Obiettano i burocrati che il Weisungsrecht non è un privilegio del ministro della Giustizia, ma un’esigenza di coordinamento. Questa tesi è condivisa pure dalla Corte costituzionale federale. Osservano, i funzionari del ministero, che la responsabilità in ordine all’ esercizio della Weisungsbefugnis, è del ministro della Giustizia, che deve avere la fiducia del parlamento, liberamente eletto dai cittadini, per cui, si sostiene, a questi ultimi sarebbe riconosciuto – indirettamente – un potere di controllo su chi impartisce le Weisungen.
L’avversione contro l’abolizione della Weisungsbefugnis in Austria è notevole (e molto diffusa in certi ambienti). È stato affermato che una piena autonomia dei PM nella conduzione delle indagini e, a maggior ragione, decisionale degli stessi, comporterebbe che i PM “costituirebbero uno Stato nello Stato”, che il popolo deve essere tutelato “vor beamteter Willkür” (dall’arbitrio di funzionari pubblici), che non si può ”den Beamten der Staatsanwaltschaften die Bestimmung der Interessen des Staates überlassen”.
I sostenitori della Weisungsbefugnis asseriscono che questo potere del ministro della Giustizia va mantenuto anche perchè certi magistrati, avvicinandosi il loro collocamento a riposo (che, in Austria, deve necessariamente avvenire con il compimento del 65° anno di età essendo esclusa, per tutti, qualsiasi possibilità di “proroga” di permanenza in servizio) si sarebbero dimostrati particolarmente (c’è chi dice, troppo) “accondiscendenti” nei confronti dei detentori del potere (e loro “clienti”) confidando, in tal modo, di ottenere, per sè o per i parenti (prossimi e meno prossimi) o per gli affini, la nomina a qualche incarico di prestigio o comunque ben retribuito.
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La ministra Bandion-Ortner, nel corso di un’audizione dinanzi al Bundesrat (Camera composta dai rappresentanti dei Bundesländer) avrebbe ammesso che quando essa esercitava le funzioni di giudice, era stata contraria al Weisungsrecht, ma di essersi poi convinta, una volta in carica quale ministra della Giustizia, dell’esigenza che la Weisungsbefugnis dovesse essere mantenuta. Ha affermato, la ministra, che le illazioni secondo le quali le Weisungen sarebbero uno strumento per “politischer, unsachlicher Einflussnahmen durch di Justizministrin”, erano del tutto infondate. Weisungen, che vengono impartite, sono sempre (e soltanto) “fachlich-juristischer Natur”, vale a dire, si ricorre alle stesse soltanto qualora il modus procedendi o una decisione del PM non siano esatti o non basati sulle risultanze delle indagini (ci si chiede allora a che cosa servono i mezzi di impugnazione).
Il Weisungssystem, in Austria, è ”zweigliedrig” nel senso che la Weisung – oltre a dover essere impartita per iscritto – deve essere inserita nel fascicolo del procedimento (e della stessa le parti private possono prendere cognizione, sia pure soltanto al termine del procedimento); inoltre il titolare del dicastero della Giustizia è responsabile nei confronti del parlamento, al quale è obbligato a riferire anche a seguito di interpellanze. Ha sostenuto la ministra che in tal modo sarebbe assicurata “absolute Transparenz, Durchsichtigkeit und Nachvollziehbarkeit”. Soltanto mantenendo il Weisungsrecht, definito come “Werkzeug zur Sicherstelllung einer rechtlich einheitlichen Linie innerhalb der Anklagebehörde”, è possibile garantire una “einheitliche Rechtsauslegung” da parte dei rappresentanti della Pubblica Accusa nell’ ambito di tutto il territorio statale.
