Riforma giustizia e situazione carceri
Riforma giustizia e situazione carceri
Ultimo di numerosi interventi del Governo in materia di giustizia in quattro anni è rappresentato dal D.L. 100/2026 (convertito con la legge 145/2026) Il decreto interviene su due principali ambiti: le "misure urgenti in materia di Giustizia" e le prime modifiche dell'ordinamento necessarie per l'attuazione del "Patto dell'Unione europea sulla migrazione e l’asilo", in vigore dal 12 giugno 2026.
Quasi in simultanea il Parlamento il 05.08.2026 approva la Legge 140/2026 (approvazione dell’ennesimo ddl del Governo voluto dal Ministro Nordio per risolvere il problema del sovraffollamento carceri) che modifica la normativa (artt. 94 e 95 Legge 309/90) in tema di detenzione domiciliare e misure alternative per tossicodipendenti
Una delle critiche mosse al D.L. 100/2026 è di accorpare nello stesso testo due questioni distanti: da un lato, la riforma dell’esame di Stato per gli avvocati, che si svolgerà in un’unica sessione annuale e si articolerà in tre prove, due scritte (oggi sono tre) e una orale. L’obiettivo è ridurre i tempi della procedura concorsuale. Il decreto interviene anche sulla responsabilità professionale dei notai, introducendo un limite di 15 anni dal compimento della prestazione per l’esercizio dell’azione, e sulla digitalizzazione della giustizia. Dall’altro lato, il decreto prevede invece disposizioni in materia di immigrazione e richiesta di asilo.
La Legge 140/2026, che approva il disegno di legge governativo, evidenzia dubbi sulla effettiva capacità di incidere sul sovraffollamento carcerario, risultando sterile e meramente enfatizzato l’espediente dei domiciliari ai detenuti con tossicodipendenze per altro già previsto dall’art. 94 L. 309/90 e qui semplicemente ampliato.
Il disegno di legge faceva parte del piano del governo per risolvere il problema del sovraffollamento in carcere, annunciato l’anno scorso. Ma ci sono alcuni dubbi su come è stato pensato e sulla sua applicabilità, nonostante il ministro della Giustizia Carlo Nordio l’abbia definito «un provvedimento epocale».
La legge prevede che possano accedere alla detenzione domiciliare – in una struttura terapeutica o in quello che il tribunale consideri un «luogo idoneo», quindi non a casa propria – i detenuti che aderiscono già a un programma terapeutico di riabilitazione e che debbano ancora scontare una pena non superiore agli otto anni, quattro nel caso di alcuni reati considerati più gravi.
Nordio ha detto che la legge dovrebbe consentire la detenzione domiciliare per almeno 10mila persone, tra le oltre 60mila che al momento occupano le carceri italiane (su circa 40mila posti disponibili), con un tasso di affollamento che ha raggiunto quasi il 140 per cento. Lo stesso ministero, però, ha confermato che la legge contiene soldi per la detenzione domiciliare di circa 500 persone. Ha aggiunto che la copertura finanziaria è stata pensata per il 2026 e che «auspica» di poterla estendere nei prossimi anni anche per altri detenuti.
Non è chiaro come la legge faccia i conti con uno dei problemi maggiori che rendono difficile l’accesso alle misure alternative, soprattutto nel caso dei detenuti con problemi di tossicodipendenza: i posti disponibili nelle comunità di recupero. Secondo i dati contenuti nella documentazione della stessa legge, in Italia i detenuti con tossicodipendenza sono quasi 20mila, circa il 32 per cento del totale, e i posti disponibili nelle comunità terapeutiche sono 13.276.
Non si sa con precisione di quanto, ma di certo una buona parte di questi posti sono già occupati, e anzi si sa che spesso i posti nelle comunità mancano. Patrizio Gonnella, presidente dell’associazione Antigone che si occupa dei diritti delle persone detenute, ha detto che è «difficile» che nelle comunità terapeutiche italiane risultino 10mila posti liberi.
Per questo Gonnella ha chiesto se il governo avesse verificato la disponibilità dei posti nelle comunità, prima di promettere l’uscita dal carcere di 10mila persone.
La legge prevede inoltre una serie di requisiti per poter accedere alla misura: innanzitutto il detenuto deve volerlo, e poi deve essere stato condannato per un reato correlato alla sua dipendenza. È un requisito che non tiene conto del fatto che molte dipendenze, con tutti i relativi problemi, si sviluppano in un momento successivo al compimento del reato, una volta entrati in carcere, come non si considera che dopo molti anni di detenzione il requisito della “attualità” della detenzione viene meno atteso che in carcere la maggior parte dei detenuti si ripulisce dalla dipendenza sia alcolica che da sostanze stupefacenti
Il piano del governo per ridurre il sovraffollamento carcerario prevede anche la costruzione di nuove carceri, una misura diversa e non inclusa nella legge 140/26 sulla detenzione domiciliare. Un anno fa il governo annunciò 60 «interventi edilizi» in tre anni per aggiungere poco meno di 10mila nuovi posti, e di costruire «moduli prefabbricati» in cui mettere i detenuti.
Il governo non ha dato aggiornamenti puntuali sull’andamento del piano: al questione time di mercoledì alla Camera Nordio ha detto che il piano sta procedendo; secondo i dati di Antigone da inizio 2025, quando è partito, a oggi, i posti disponibili sono 481 in meno.
Questa previsione normativa tuttavia stride con quanto fatto dal Governo nei quattro anni di attività improntata a slogan e proclami, numerosi Decreti Sicurezza e provvedimenti che hanno introdotto più di 97 nuovi reati e aggravi di pena, andando di fatto ad appesantire la situazione carceraria senza trovare una reale ed effettiva soluzione al sovraffollamento.
Tra nuovi reati, fattispecie ampliate o abrogate, da quando l’esecutivo è in carica ci sono state più di 100 modifiche: è la frequenza più alta degli ultimi quattro governi
Dal reato contro i rave party a quello di femminicidio, passando per l’occupazione abusiva delle case, dai reati ambientali a quelli legati all’intelligenza artificiale. Ora che la legislatura sta entrando nella sua fase finale, con le prossime elezioni politiche previste nel 2027, si può iniziare a tracciare un bilancio e dire che dall’inizio della legislatura il codice penale è cambiato parecchio.
Secondo le verifiche di Pagella Politica, dal 22 ottobre 2022, giorno dell’insediamento dell’attuale esecutivo, al 18 agosto 2026 sono stati registrati 102 interventi sugli articoli del codice penale: in 21 casi è stato introdotto un nuovo reato, in 76 è stata ampliata una fattispecie già esistente, mentre cinque reati sono stati abrogati. Il conteggio non comprende tutte le modifiche apportate al codice penale, ma soltanto quelle che hanno introdotto, ampliato o abrogato una fattispecie di reato.
Le varie modifiche del codice penale sono state previste con 27 provvedimenti, che hanno inciso sul codice penale in misura molto diversa, la stragrande maggioranza (24) sono di iniziativa governativa, mentre i restanti tre sono di iniziativa parlamentare, presentati da esponenti della maggioranza di centrodestra. Non tutte le modifiche, quindi, sono state proposte direttamente dall’esecutivo. Ma la distinzione cambia poco il dato sulla frequenza: escludendo i dieci interventi di iniziativa parlamentare, ne restano 92, pari a circa uno ogni 15 giorni.
Eppure il ministro della Giustizia Carlo Nordio il 22 ottobre 2022, poche ore dopo il giuramento, disse che «la velocizzazione della giustizia passa per una forte depenalizzazione dei reati», invitando a eliminare «questo pregiudizio che la sicurezza o la buona amministrazione siano tutelati dalla legge penale».
Esattamente il contrario di quanto in concreto fatto.
Un profilo applicativo delicato riguarda l’accertamento della condizione di tossicodipendenza o alcoldipendenza, presupposto per l’accesso alla nuova misura. Il Legislatore ha modellato l’articolo 94-ter sull’affidamento in prova “terapeutico” di cui all’articolo 94, e ciò rende attuali, come segnala il dossier parlamentare, i trend giurisprudenziali, non sempre concordanti, maturati su quest’ultima disposizione.
Se è pacifico che l’assunzione saltuaria di stupefacenti, priva di un consumo abituale e continuativo, non integri la tossicodipendenza rilevante (si veda Cassazione penale, sentenza n. 317/2018), la giurisprudenza si divide sul rapporto tra dipendenza e uso abituale:
- un orientamento (si veda Cassazione penale, sentenza n. 14008/2016), recependo l’impostazione del DSM-5 (Manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali), ritiene irrilevante la distinzione, riconducendo ambedue le situazioni alla categoria dei “disturbi da uso di sostanze”, distinti solo per gravità;
- un più recente indirizzo (si veda Cassazione penale, sentenza n. 3805/2023) esclude che il mero consumo regolare, di per sé, soddisfi il requisito della dipendenza patologica richiesto dalla norma.
Poiché il comma 4 del nuovo articolo 94-ter demanda proprio ai servizi pubblici per le dipendenze, integrati da un componente dell’Uepe (Ufficio di esecuzione penale esterna), la valutazione sull’effettiva e attuale condizione di dipendenza, l’esito di questo confronto giurisprudenziale finirà per incidere sulla platea concreta dei beneficiari della riforma, in attesa delle linee guida uniformi che la costituenda Commissione centrale è chiamata a elaborare.
Rischio di un “effetto porte girevoli” Il disallineamento tra i limiti di pena previsti dal nuovo articolo 94-ter e le preclusioni alla sospensione dell’ordine di esecuzione stabilite dall’articolo 656, comma 9, lettera a), del Codice di procedura penale per i reati ostativi non è una questione meramente tecnica. Il dossier parlamentare richiama, non a caso, la sentenza della Corte costituzionale n. 41/2018, con cui venne dichiarato illegittimo il precedente limite di tre anni previsto dal comma 5 dell’articolo 656 del Codice di procedura penale, proprio perché costringeva il condannato a un breve, ma reale, ingresso in carcere prima di poter accedere a una misura alternativa cui aveva già titolo: esito che la Consulta bollò come “effetto porte girevoli”, incompatibile col tendenziale parallelismo tra sospensione dell’esecuzione e misure alternative. Se il coordinamento tra le due disposizioni non verrà chiarito in sede di prima applicazione, il rischio è che i condannati per reati ostativi che rientrano comunque, entro il limite dei 4 anni, nel perimetro dell’articolo 94-ter si trovino esposti a un analogo automatismo custodiale, con conseguente contenzioso applicativo davanti alla magistratura di sorveglianza.
Intanto la situazione nei penitenziari italiani ha raggiunto livelli di criticità strutturale mai registrati nell’ultimo decennio. Secondo il Rapporto di metà anno 2026 dell’Associazione Antigone, al 28 luglio le persone rinchiuse nelle carceri italiane erano 64.741, a fronte di una capienza regolamentare dichiarata di 51.220 posti.
Il dato più allarmante riguarda tuttavia la capienza reale. Tenendo conto dei 4.877 posti indisponibili per manutenzioni e inagibilità, i posti effettivi sono appena 46.343. Questo proietta il tasso medio di affollamento reale del sistema penitenziario al 139,7%.
Sono parametri che riportano l’Italia indietro al 2013, anno della storica sentenza di condanna della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Torreggiani per trattamenti inumani e degradanti.
Nelle celle spazio ridotto, estate a 40 gradi e lo stop ai frigoriferi. Nelle 72 visite condotte da Antigone negli ultimi dodici mesi, nel 44% degli istituti sono state riscontrate celle con uno spazio calpestabile individuale inferiore al limite minimo di 3 metri quadrati per persona, a cui si aggiunge assenza di acqua calda correte e il fumo generalizzato che costringe anche i detenuti non fumatori ad un fumo passivo dannoso che uccide, per il quale nulla viene attuato per far rispettare il divieto.
Durante la stagione estiva, le condizioni di detenzione sono diventate insostenibili.
Oltre il 60% dei detenuti è sottoposto al regime a celle chiuse. E trascorre gran parte del giorno all’interno di ambienti che superano i 40 gradi, con finestre in molti casi schermate che impediscono il ricircolo d’aria.
Persiste lo stop ai frigoriferi in cella. Una direttiva del Dap del 23 aprile 2026 ha vietato l’uso di frigoriferi nelle celle e nei corridoi. Li confina agli spazi comuni e limita l’accesso autonomo all’acqua fresca, in particolare durante le ore notturne.
Le carenze igienico-sanitarie e l’emergenza idrica
Registrate infestazioni di cimici da letto negli istituti di Venezia, Monza e Pisa. Gravi interruzioni del servizio idrico come al carcere di Milano Opera, dove si è dovuto ricorrere alle bottiglie della Croce Rossa.
Il blocco delle attività scolastiche e la sospensione di molti servizi di volontariato estivi accentuano l’isolamento dei detenuti.
L’assenza di prospettive sfocia regolarmente in tragedia. Nei primi sette mesi del 2026 si sono registrati almeno 38 suicidi in carcere. La vittima più giovane è stata una donna di 21 anni a Trento, la più anziana un uomo di 73 anni a Padova. Il 50% dei suicidi ha riguardato cittadini stranieri.
Gli atti di autolesionismo raggiungono la media di 26,5 eventi ogni 100 detenuti. Sul fronte della salute mentale, il 9,3% dei detenuti ha una diagnosi psichiatrica grave. Il 20,5% assume regolarmente stabilizzanti dell’umore, antipsicotici o antidepressivi. Il 46,0% fa uso di sedativi o ipnotici.
Cosa prevedono le misure sulla migrazione e l’asilo – Legge 145/2026
La parte più discussa riguarda l’attuazione in Italia del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, approvato dall’Unione europea nel maggio 2024 e destinato a entrare pienamente in vigore dal 12 giugno 2026. Una delle principali novità riguarda la procedura di richiesta di asilo che prevede, al momento della registrazione della domanda, il rilascio di un nuovo documento identificativo con un codice unico e i dati biometrici, per rendere più semplice il monitoraggio della procedura. Per consentire i dovuti controlli sanitari, di sicurezza e di identificazione previsti dalla normativa europea, le forze di polizia potranno trattenere lo straniero fino a 72 ore, tempo necessario per completare lo screening, comprendente identificazione, controlli di sicurezza e sanitari e acquisizione dei dati biometrici da trasmettere a Eurodac.
Il decreto attribuisce inoltre al prefetto il potere di imporre al richiedente di risiedere in un luogo determinato quando esiste un rischio di fuga, individuando undici situazioni che possono potenzialmente far scattare questa misura, tra cui la mancanza di documenti o di un alloggio, l’uso di false generalità, il rifiuto di fornire le impronte digitali o il mancato rispetto di precedenti provvedimenti. La procedura di asilo alla frontiera dovrà poi concludersi entro 12 settimane, come previsto dal Patto europeo.
Se il richiedente si sottrae ai controlli, non collabora o rifiuta di fornire i dati biometrici, potrà essere trattenuto oppure sottoposto a misure alternative, come la richiesta di consegna del passaporto, il versamento di una garanzia finanziaria o l’obbligo di dimora. Infine, il decreto modifica le procedure di esame delle domande di asilo e dei ricorsi contro le decisioni delle autorità, intervenendo sul funzionamento delle Commissioni territoriali e disciplinando i termini per presentare ricorso. Un’ulteriore previsione, infine, porta da 60 a 90 giorni dalla formalizzazione della domanda il termine prima del quale il richiedente protezione internazionale può accedere al lavoro.
Il confronto con il Patto europeo
Il decreto recepisce il nuovo sistema europeo, ma lascia alcune scelte agli Stati membri. L’Italia ha deciso di disciplinare in modo più puntuale alcuni aspetti, come l’individuazione del rischio di fuga e le modalità di controllo dei richiedenti. Il Patto europeo stabilisce infatti il quadro generale, ma demanda ai singoli Paesi la definizione dei criteri per valutare il rischio di fuga e l’organizzazione delle misure di controllo.
Nel decreto italiano questi criteri vengono tradotti in undici indicatori, mentre il prefetto viene individuato come autorità competente a imporre l’obbligo di permanenza in un luogo determinato. Anche sul trattenimento la normativa europea indica il principio di ultima ratio: il decreto italiano definisce invece le misure alternative applicabili e le relative modalità.
A far discutere rispetto alla nuova legge sono state soprattutto le tempistiche. Il Patto europeo sulla migrazione e l’asilo è stato infatti formalmente approvato il 14 maggio 2024, e fin dall’inizio prevedeva un periodo transitorio di due anni per consentire agli Stati membri di adeguare sistemi informatici, legislazione nazionale, infrastrutture di frontiera e modelli di accoglienza. La data del 12 giugno 2026, giorno in cui il governo italiano ha varato il decreto-legge, coincideva quindi con l’entrata in applicazione del pacchetto di regolamenti e direttive europee.
